Sentencia nº 1376 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 29 de Mayo de 2003

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA

El 19 de febrero de 2003, mediante escrito presentado ante la Secretaría de esta Sala Constitucional el 19 de febrero de 2003, los abogados Alfredo D´Ascoli Centeno y A.G.L.R., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 59.308 y 66.256, respectivamente, con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Gobernador del Estado Cojedes, YHONNY YÁNEZ RANGEL, solicitaron la nulidad por razones de inconstitucionalidad de la CONSTITUCIÓN DEL ESTADO COJEDES, dictada por el C.L. de ese Estado, y publicada en su Gaceta Oficial Extraordinaria 197 del 29 de noviembre de 2002.

En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala admitiéndose el recurso cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad revisora que detenta este Tribunal. En esa misma oportunidad, vista la solicitud de urgencia y de medida cautelar innominada formulada por el recurrente, se remitió la presente causa a esta Sala, a los fines de emitir el pronunciamiento correspondiente.

I FUNDAMENTO DEL RECURSO

Los recurrentes indicaron que la presente solicitud tiene por objeto la nulidad por razones de inconstitucionalidad de la Constitución del Estado Cojedes, entendida como la ley estadal destinada a la regulación de los Poderes Públicos dentro del ámbito de dicho ente territorial.

A tal efecto, indicó previa referencia a la sentencia dictada por esta Sala el 11 de mayo de 2000 (caso Gobernador del Estado Cojedes), que la división de poderes a nivel estadal se encuentra marcada por la distinción entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, teniendo cada uno sus funciones propias que deben estar enmarcadas por el principio de colaboración, del cual destacó no podía confundirse con el vicio de usurpación de funciones. Con el objeto de distinguir ambas figuras, definió por colaboración “(...) toda injerencia de un Poder Público sobre otro, cuya causa sea la procura del normal desenvolvimiento – en nuestro caso- de las instituciones estadales (...)”, siendo este un principio que en el caso de los estados, es de reserva legal, por previsión del artículo 162 de la Constitución, normativa que sirvió de fundamento para la promulgación de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos. Mientras que la usurpación de funciones constituía, para el presente caso, toda injerencia del Poder Legislativo estadal sobre el Poder Ejecutivo, que extralimite las potestades conferidas por la Constitución Nacional y por la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos.

Referido lo anterior, destacó que la ley estadal que contempla la Constitución del Estado Cojedes violentó el principio de separación de poderes, por menoscabar las atribuciones del ejecutivo estadal, al invadir el ámbito de actuación del poder nacional y municipal. A los fines de señalar su pretensión, hizo mención particular de los dispositivos tildados como inconstitucionales, señalando en primer término, la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Constitución del Estado Cojedes, del cual señaló como contenido, el siguiente:

“Artículo 14. Toda persona, habitante o no del Estado Cojedes, que se encuentre en el territorio del Estado, tiene el deber de coadyuvar, según la capacidad particular, con los gastos públicos; mediante el pago de los impuestos, tasas y contribuciones establecidas en las leyes nacionales, estadales y municipales (resaltado y subrayado del escrito libelar).

Indicó que la mencionada normativa vulneraba lo dispuesto en el artículo 156, numeral 13 de la Constitución, al pretender coordinar impuestos que son atribución exclusiva del Poder Nacional.

Por otra parte, denunció la inconstitucionalidad del artículo 15 de la Constitución estadal, el cual prevé:

Artículo 15. La asistencia social y humanitaria, así como la cooperación y corresponsabilidad con los ciudadanos y ciudadanas habitantes del Estado Cojedes, corresponderá a todos por igual, según la capacidad particular

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Dicha disposición fue considerada inconstitucional, por contravenir lo establecido en el artículo 86 constitucional, el cual delimita que será el Poder Nacional, el llamado a establecer los sistemas y subsistemas de seguridad social, además de ser quien delimite las contribuciones tributarias sobre esta materia, según lo dispone el artículo 156, numeral 22, de la norma fundamental.

Por otra parte, denunció la inconstitucionalidad 21 de la referida ley estadal, cuyo contenido es el siguiente:

“Transcurrida la mitad del período para el cual fue electo el Gobernador del Estado Cojedes, un número no menor del veinte por ciento (20%) de los electores inscritos, de conformidad con la ley, podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato. Se considerará revocado el mandato popular, y se procederá a cubrir la falta del funcionario, cuando voten a favor de la revocatoria un número de electores igual o mayor al que lo eligió, siempre y cuando concurran al referendo revocatorio un mínimo de veinticinco por ciento (25%) de los electores inscritos.

Durante el período para el cual fue electo el Gobernador del Estado, sólo podrá hacerse una solicitud de revocatoria de su mandato popular.

Respecto a dicha disposición, refirió que la revocatoria de los cargos de elección popular se encuentra delimitada en el artículo 72 de la Constitución, siendo su desarrollo normativo materia de ley nacional, por lo que dicha materia no pertenece a la legislación estadal.

Siguiendo ese mismo orden, adujo la inconstitucionalidad del artículo 51 de la Constitución del Estado Cojedes, el cual dispone:

Se prohíbe en el territorio del Estado Cojedes, el depósito y la transformación, aun transitoria, de desechos contaminantes que deterioren el equilibrio ecológico del ambiente

(resaltado del recurrente).

Consideró la inconstitucionalidad de la norma en referencia, debido a que la misma contraviene lo dispuesto por los artículos 156, numeral 23 y 178, numeral 4 de la Constitución, los cuales otorgan la competencia de la materia ambiental al Poder Nacional y a las municipalidades, sin que el Poder Estadal pueda asumirla por invocación de la competencia residual que alude el numeral 11 del artículo 164 de la Constitución.

Seguidamente, sostuvo la nulidad del artículo 61 de la Constitución del Estado Cojedes, contentivo de la potestad que detenta el C.L. para autorizar contratos de interés estadal:

La celebración de contratos de interés público estadal, por parte de la Administración Pública del Estado Cojedes, requerirá la autorización del C.L.; en aquellos casos en que así lo determine la ley especial

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En lo que concierne a dicha disposición, destacó que todas las obras que realiza el Ejecutivo Estadal, así como las adquisiciones de bienes o contratación de servicios, tienen por fin un interés público de satisfacer las necesidades del colectivo, por lo que bajo esa perspectiva, “todos los contratos celebrados por el Gobernador del Estado Cojedes para atender el interés público de ese Estado, deberán ser aprobados por el Poder Legislativo Nacional” (resaltado del escrito libelar). Tal invasión de competencias por parte del C.L. constituyó una violación de los artículos 160, 162 y 164 numeral 1 de la Constitución, toda vez que con ello se pretende crear una indebida subordinación del Ejecutivo al Legislativo Estadal.

Siguiendo el orden de los argumentos expuestos, solicitó la nulidad del artículo 80 numeral 14, relativo a la potestad que detenta el C.L. para solicitar la remoción del Secretario de Gobierno y de los Directores Generales, la cual se delimitó en los siguientes términos:

Artículo 80. Corresponde al C.L. delE.C.:

14.- Solicitar la destitución del Secretario o Secretaria General de Gobierno y de los Directores Generales Sectoriales que, con abuso de autoridad, negligencia e imprudencia en el ejercicio de sus funciones, violen o menoscaben los derechos constitucionales o causen perjuicio patrimonial a la administración de los particulares

(destacado del escrito libelar).

Al respecto, destacó que “[l]os eventuales mecanismos de control del Poder Legislativo Estadal sobre la Administración de las entidades federales no puede ser libre y caprichosamente asumida por ese órgano legislativo. Muy por el contrario, ellos derivan de la interpretación restrictiva que pueda efectuarse de la Constitución Nacional y de la Ley que organiza el funcionamiento de los Consejos Legislativos Estadales. Más aún si, como en la norma comentada, se pretende reconocer al Poder Legislativo facultad para controlar políticamente a la Administración estadal, solicitando la destitución de los altos cargos a los que alude la norma impugnada”. Siendo una potestad no consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ni en ley nacional alguna.

Expuesto lo anterior, adujo la inconstitucionalidad de los artículos 126, 128, 82, 130, 113 y 165 numeral 2 de la Constitución estadal:

Artículo 126. El Poder Ejecutivo del Estado Cojedes tendrá una Secretaría General de Gobierno, correspondiéndole al Gobernador o Gobernadora, designar a la persona que ocupará ese cargo. Para ser Secretario o Secretaria General de Gobierno se requiere ser venezolano, mayor de veinticinco (25) años, de estado seglar y encontrarse residenciado en el Estado Cojedes, durante cuatro (4) años antes de su designación. El Secretario General de Gobierno no podrá estar vinculado por parentesco con el Gobernador. Los Directores Generales Sectoriales, el Contralor, ni el Procurador General del Estado, tampoco podrán estar vinculados con el Gobernador o Gobernadora hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad

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Artículo 128. Las Direcciones Generales Sectoriales son los órganos directos de la Secretaría General de Gobierno del Estado y sus titulares serán nombrados por el Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes mediante decreto.

Los Directores o Directoras Generales Sectoriales, deberán cumplir las mismas condiciones exigidas para ser Secretario o Secretaria General de Gobierno

.

Artículo 82. Las instalación del C.L. delE.C. estará a cargo de una comisión preparatoria, presidida por el Legislador o legisladora de mayor edad. Esta comisión se convocará, reunirá, integrará y funcionará en los términos que señale el Reglamento Interior y de Debates

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Artículo 130. Para ser Procurador o Procuradora General del Estado Cojedes, se requiere ser venezolano o venezolana, abogado o abogada, con un mínimo de cinco (5) años en el ejercicio de la profesión, preferentemente con especialización en la materia, mayor de veinticinco años, de estado seglar, con cuatro (4) años de residencia en el Estado Cojedes y no encontrarse vinculado por parentesco con el Gobernador o Gobernadora o Secretario o Secretaria General de Gobierno del Estado, hasta el cuarto grado de consaguinidad y hasta segundo de afinidad

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Artículo 113. Para ser Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, se requiere ser venezolano o venezolana, mayor de veinticinco (25) años, de estado seglar y haber residido como mínimo cuatro (4) años en el territorio del Estado Cojedes

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Artículo 165. Para ser Contralor o Contralora del Estado Cojedes, se requiere:

2. Estar residenciado o residenciada en el Estado Cojedes, durante cuatro (4) años anteriores a su designación

(resaltado del escrito libelar).

Consideró la inconstitucionalidad de las referidas normas por ser discriminatorias, toda vez que “el Legislador Regional se limitó a reproducir, en cuanto a los requisitos para ser asambleísta, los previstos en la Constitución Nacional, mas (sic) sin embargo, para el resto de los Poderes Públicos, Ejecutivo Regional (Gobernador, Secretario de Gobierno, Directores Generales Sectoriales, Procurador del Estado y Sub-Procurador) Poder Moral (Contralor General del Estado) establece requisitos no contemplados ni en la Constitución ni en las Leyes, como lo es el hecho que dicho funcionario deba tener cuatro años de residencia en el Estado Cojedes previos a su designación” (destacado y subrayado del escrito libelar). Tales requerimientos en su opinión enervan tanto el principio de igualdad, como el relativo al acceso a cargos públicos, cuyo mecanismo de elección es una materia del Poder Nacional, en razón de las disposiciones contenidas en los artículos 65, 156 numeral 35 y 160 de la Constitución; así como de las normas legales nacionales establecidas en la Ley sobre Elección y Remoción de Gobernadores de Estado y la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

En igual orden, consideró que el legislador regional usurpó materias que no le correspondían, sino que deben determinarse por las previsiones del Estatuto de la Función Pública, instrumento que determina quiénes son los funcionarios de libre elección y remoción, y cuáles son los requisitos para ocupar cargos de tales características. Mientras que, respecto a que sea el Asambleísta “más viejo” quien deba presidir la comisión de nombramientos, “la misma tendría que estar subordinada al Principio de Participación del Elector”, por lo que dicho cargo debe ser sometido a los mecanismos del elección popular.

Dicho lo anterior, arguyó la nulidad del artículo 80, numeral 16, 101, numeral 2, 117, numerales 14 y 18, y los artículos 124 y 125, cuyo contenido determina:

Artículo 80. Corresponde al C.L. delE.C.:

16. Autorizar el permiso que solicite el Gobernador o Gobenadora del Estado Cojedes, para ausentarse del cargo por un lapso superior a cinco (05) días consecutivos, y hasta un máximo de noventa (90) días continuos

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Artículo 101. Son atribuciones de la Comisión Delegada:

2. Autorizar al Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, para ausentarse del ejercicio del cargo por un lapso superior a cinco (5) días consecutivos y hasta un máximo de noventa (90) dais continuos

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Artículo 117. El Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes tendrá las siguientes:

14. Solicitar autorización al C.L. delE.C., para ausentarse del ejercicio del cargo por un lapso superior a cinco (5) días consecutivos y hasta un máximo de noventa (90) días continuos.

18. Designar, mediante decreto, al Secretario General de Gobierno o a cualquiera de los Directores Generales Sectoriales, como Gobernador encargado, cuando deba ausentarse del Estado Cojedes por más de cinco (5) días consecutivos y hasta por un máximo de noventa (90) días consecutivos, o cuando lo juzgue conveniente en atención a los intereses del Estado, en las condiciones y bajo los requisitos previstos en esta Constitución y en la ley

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Artículo 124. Se considerará falta temporal, la concesión de permiso al Gobernador o Gobernadora, por parte del C.L. delE.C.; para ausentarse del cargo por motivo justificado y hasta por un plazo de noventa (90) días consecutivos.

En aquellos casos en que la ausencia del cargo se prolongue por más de noventa (90) días consecutivos, el C.L. delE.C., declarará la falta absoluta, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución

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Artículo 125. Las faltas temporales del Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, serán suplidas por el Secretario General de Gobierno o por el Director General Sectorial que el mismo Gobernador designe. En el caso de que el Gobernador o Gobernadora no pudiere designarlo; se encargará el Presidente del C.L. delE.C.

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Refirió que la normativa citada incide sobre las disposiciones contenidas en el artículo 15, numeral 14 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de Estados, el cual señala que dicha autorización se refiere a aquellos casos en que el Gobernador deba ausentarse del territorio de la República y no el del ámbito regional, por lo que consideró que dicha disposición es inconstitucional, al contradecir e invadir las disposiciones reguladoras de esa materia, dictadas por el Legislador Nacional.

Indicado lo anterior, impugnó las normas contenidas en los artículos 80 numeral 22, 89, numeral 14, 115, 118, 119, 120, 121, 122 y 123 de la Constitución del Estado Cojedes, los cuales establecen:

Artículo 80: Corresponde al C.L. delE.C.:

22. Declarar la falta absoluta del Gobernador del Estado Cojedes en los casos previstos en la Constitución y en las leyes

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Artículo 89: Son atribuciones del Presidente o Presidente del C.L. delE.C.:

14. Asumir la Gobernación del Estado Cojedes en los casos previstos en la Constitución

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Artículo 115. El Gobernador o Gobernadora electo tomará posesión del cargo previo juramento ante el C.L. delE.C., dentro de los diez (10) días siguientes a su instalación en el primer año del período legal.

Si por cualquier circunstancia no pudiera hacerlo ante ese órgano legislativo, lo hará ante el Juez Rector de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes

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Artículo 118. Si el Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, electo, no tomare posesión del cargo, por cualquier causa, dentro de los tres (3) días siguientes a su juramentación, el Gobernador o Gobernadora saliente o quien se encuentre encargado del despacho; hará entrega del cargo, de manera temporal, en la persona del Presidente del C.L. delE.C., y éste actuará con el carácter de encargado de la Gobernación, hasta tanto el Gobernador o Gobernadora electo asuma el cargo o se declare la falta absoluta

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Artículo 119. Son supuestos de la falta absoluta del Gobernador o Gobernadora; la muerte, la renuncia, la separación del cargo con motivo de sentencia penal firme que declare su culpabilidad, la incapacidad física o mental permanente, debidamente certificada por una Junta médica designada por el tribunal competente, el abandono del cargo luego de declarado así por el C.L. delE.C., la revocatoria popular de su mandato y el transcurso de noventa días continuos sin haber tomado posesión del cargo

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Artículo 120. Si el Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, electo no tomare posesión del cargo dentro del lapso establecido en la Constitución, y trascurrieren más de noventa días sin hacerlo, el C.L. delE.C. decidirá, por mayoría absoluta de sus miembros, la declaratoria de falta absoluta del Gobernador o Gobernadora

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Artículo 121. Cuando se produzca la falta absoluta del Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, antes de juramentarse, o antes de cumplir la mitad del período legal correspondiente, o en cualquiera de los casos a los cuales se refiere el artículo 119 de esta Constitución, deberá realizarse una nueva elección. En estos casos se encargará de la Gobernación el Presidente del C.L. delE.C. hasta tanto se proceda, dentro de los noventa (90) días siguientes, a una nueva elección y tome posesión el Gobernador electo

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Artículo 122. Cuando se produzca la falta absoluta del Gobernador o Gobernadora del Estado, después de la mitad del período, se encargará de la Gobernación el Presidente del C.L.E., por un lapso de noventa (90) días; pasado este lapso, el C.L. procederá a designar el Gobernador por el resto del período o hasta que se convoque a nuevas elecciones y asuma el Gobernador de acuerdo a la Ley

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Artículo 123. Cuando el Tribunal Supremo de Justicia declare que hay méritos para enjuiciar al Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, éste quedará suspendido del ejercicio de sus funciones y se encargará de la Gobernación del Estado el Presidente del C.L., hasta tanto se produzca la decisión judicial definitiva. En caso de ser dictada la sentencia penal que declare su culpabilidad, se procederá a cubrir la falta absoluta de conformidad con lo establecido en la Constitución

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Reiteró que la normativa denunciada contraría aspectos que deben ser regulados por las normas nacionales, aunado a que las mismas transgreden normas constitucionales por pretender que el representante del C.L. ocupe el cargo de Gobernador en caso de falta absoluta, lo que violenta el principio de separación de poderes. Igualmente señaló, que el legislador regional, actuando fuera de su ámbito de competencia, dejó en estado de indefensión a quien haga de las veces de Gobernador, por establecer sanciones sin señalar su alcance y forma de aplicación, siendo una actuación discrecional que debe considerarse como inconstitucional.

Continuó enunciando la nulidad del artículo 80, numerales 8, 15 y 24; 117, numerales 3 y 24; 131, 163 y 166 de la Constitución del Estado Cojedes, los cuales preceptúan:

Artículo 80. Corresponde al C.L. delE.C.:

8. Designar, juramentar y destituir, en los casos en que fuere procedente, al Contralor o Contralora del Estado, de conformidad con los procedimientos establecidos en la Ley nacional para la designación y destitución del Contralor o Contralora del Estado.

15. Autorizar al Gobernador del Estado Cojedes para nombrar al Procurador o Procuradora General del Estado Cojedes y al Sub-Procurador o Sub-Procuradora, así fuesen éstos encargados, de acuerdo a lo establecido en esta Constitución y en la ley estadal

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24. Autorizar al Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, para proceder a la reducción de personal en los órganos de dirección y en los Institutos Autónomos adscritos al Ejecutivo; siempre y cuando tal situación ocurra bajo las condiciones establecidas legalmente y previo al cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.

    Artículo 117. El Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes tendrá las siguientes atribuciones:

    24. Designar, previa autorización del C.L. delE.C., al Procurador General del Estado; y notificar a este organismo cuando se produzca la destitución del mencionado procurador

    .

    Artículo 131. El Procurador o Procuradora General del Estado Cojedes, será designado por el Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes; previa autorización del C.L.. Las faltas absolutas o temporales del Procurador o Procuradora General del Estado, serán suplidas por el Sub-Procurador o Sub-Procuradora; pero para poder tomar posesión del cargo requerirá igualmente la autorización del C.L.

    .

    Artículo 163. El Contralor General del Estado Cojedes, será designado por el C.L. delE., de acuerdo a lo establecido en la Ley

    .

    Artículo 164. El Contralor o Contralora del Estado Cojedes será seleccionado mediante un concurso público, a cargo de un Jurado Examinador. La Ley establecerá las obligaciones del referido Jurado, su integración, sus incompatibilidades y el procedimiento para su selección

    .

    Artículo 166. La Ley Estadal establecerá todo lo relativo al funcionamiento de la Contraloría del Estado Cojedes

    .

    Al respecto, señaló la inconstitucionalidad del procedimiento para la designación del Contralor Estadal, toda vez que ello es atribución del Poder Moral, ya que todo lo relacionado con el control fiscal es inherente de ese Poder.

    Asimismo, refirió que dicha normativa incorpora elementos que no están delimitados en la Ley del Estatuto de la Función Pública, como es lo referente a la autorización de la reducción de personal de los Institutos Autónomos.

    Por otra parte, destacó que la autorización requerida para la designación del Procurador Estadal implica un menoscabo en el manejo de la administración de personal, competencia exclusiva del Ejecutivo Regional.

    Argumentado lo anterior, reseñó que los artículos 80, numerales 11 y 12; 69 y 116, los cuales son los siguientes:

    Artículo 80. Corresponde al C.L. delE.C.:

    10. Ejercer funciones de control, seguimiento y evaluación parlamentaria de los órganos de la Administración Pública Estadal, en los términos consagrados en esta Constitución y en las leyes.

    11. Recibir para su evaluación, el informe anual del Gobernador o Gobernadora sobre su gestión, durante el año inmediato anterior. A tales efectos, el C.L. delE.C. fijará, dentro de los treinta (30) días siguientes a su instalación anual, la sesión en la que el Gobernador o Gobernadora presentará dicho informe

    .

    Artículo 69. El Poder Legislativo del Estado Cojedes, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, se ejercerá por el C.L. delE.C., al cual corresponden las funciones deliberativa, legislativa y de control de la Administración Pública del Estado

    .

    Artículo 116. El Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes, está en la obligación de rendir, anual y públicamente, un informe sobre su gestión durante el año inmediato anterior ante el C.L. delE., ante el Contralor o Contralora del Estado y ante el C. deP. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado

    .

    De las disposiciones expuestas se evidencia que las mismas al otorgar la facultad al legislativo estadal para aprobar los informes de gestión, generaron una extralimitación que infiere en las potestades propias del Poder Moral y, en especial, a los órganos contralores.

    Prosiguió delimitando las normas que en su parecer resultaban inconstitucionales, y adujo la nulidad del artículo 80, numeral 13, así como del artículo 117, numerales 5 y 25, cuyo contenido delimita:

    Artículo 80. Corresponde al C.L. delE.C.:

    13. Aprobar los lineamientos del Plan de Desarrollo del Estado Cojedes, los cuales serán presentados por el Poder Ejecutivo en el transcurso del tercer trimestre del primer año de cada período constitucional

    .

    Artículo 117. El Gobernador o Gobernadora del Estado Cojedes tendrá las siguientes atribuciones:

    5. Presentar el Plan Estadal de Desarrollo al C.L. delE.C. en el transcurso del tercer trimestre del primer año de cada período gubernamental.

    25. Formular, de conformidad con lo establecido en la legislación nacional, el plan de desarrollo regional y dirigir su ejecución, previa aprobación del C.L. delE.C..

    Argumentó que los artículos comentados evidencian la facultad para aprobar el Plan Estadal de Desarrollo, lo que en su opinión puede generar contradicciones, por indicar en una parte que el legislativo regional debe aprobar los lineamientos del plan estadal, y por otra, el dispositivo continúa su regulación, pero la desvía para imponer la facultad de aprobar el plan que al efecto formule el C. deP. deP.P. de ese Estado, siendo ello una extralimitación, toda vez que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela delimita que los Consejos de Planificación y de Políticas Públicas, son una conformación “plural, de los distintos sectores y poderes que convergen un Estado Democrático”, siendo dichas políticas, producto del consenso de sus integrantes “y no de un solo sector de la Administración como pretende el Legislativo del Estado Cojedes, al establecer que él es el único encargado de aprobar dicho plan”.

    En igual orden, señaló que el instrumento impugnado atribuyó al legislativo el manejo de las políticas públicas, por lo que existe una extralimitación por invadir competencias de la administración regional, desconociendo lo estipulado en los artículos 156 y 166 de la Constitución y 15 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales.

    Expuesto lo anterior, adujo que por lo extenso del articulado enunciado violó “el principio de participación protagónica en lo político” establecido en el artículo 62 de la Constitución, toda vez que el instrumento impugnado se adoptó prescindiendo de los mecanismos de consulta pública a los cuales alude el artículo 39 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos.

    Asimismo, señaló el quebrantamiento de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, la cual cumple con la disposición 164.1 de la Constitución, instrumentos a los cuales debió sujetarse la Constitución del Estado Cojedes por ser una ley estadal. El quebrantamiento de dicho instrumento obedeció a que el mismo prevé en su artículo 37 la imposibilidad de aprobar leyes estadales si no han sido sometidas a un mínimo de dos (2) discusiones. Al establecer un número no menor de discusiones, concatenó que con base en esa norma, hubo un irrespeto al precepto al cual se remitió, contenido en el artículo 54 del Reglamento Interior y de Debates de ese Consejo, el cual regula que los proyectos de ley no pueden estar sometidos a no menos de tres (3) discusiones. Aunado al planteamiento que se “(...) violó (sic) flagrantemente los artículos 54 y 55 de la Constitución del Estado Cojedes derogada”, relativo al proceso de formulación de las leyes. Tal planteamiento se basó en que la Constitución estadal vigente no fue objeto de tres (3) discusiones como lo ordenó el artículo 54 de la Constitución derogada y los asambleístas no presentaron la exposición de motivos que le correspondía al proyecto en el momento en que el mismo fue admitido, ni se sometió a la consulta popular que alude el artículo 39 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos.

    Con base en lo anterior, coligió que visto el irrespeto que hubo en el procedimiento para la promulgación de la norma impugnada, mal puede interpretarse que se derogó la anterior Constitución del Estado Cojedes: “[a]sí, el procedimiento de formación de las Leyes estadales, conforme lo previsto en los artículos 164, numeral 1 de la Constitución, en concordancia con el artículo 162, será el establecido en las respectivas Constituciones, siempre y cuando ello no menoscabe lo previsto en la Ley nacional. Pues bien, la Constitución vigente exigía tres discusiones que, en el presente caso, fueron obviadas, produciendo tal infracción procedimental la nulidad absoluta del acto, puesto que no se siguió el procedimiento pautado a tales efectos. Ello sin perjuicio que, con tal irregular proceder, el C.L. violó el derecho fundamental a la participación ciudadana, puesto que la Ley en cuestión nunca fue sometida a la consulta pública”.

    Expuestas las argumentaciones de fondo, los apoderados judiciales del recurrente solicitaron la suspensión de los efectos de la Constitución del Estado Cojedes por medio de la protección cautelar innominada determinada en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

    En tal sentido, expusieron como primer requisito que la presente solicitud cumplía con el requerimiento del fumus boni iuris o presunción del buen derecho, la cual se evidenciaba de la lectura de los artículos 14, 15, 21, 51, 57, 61, 69, numerales 10 y 11; 80, numerales 8, 10, 11, 13, 14, 15, 21, 51, 57, 61; 82, numeral 14; 101, numeral 2; 115, 116; 117, numerales 3, 5, 14, 18, 21, 24 y 25; 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 128, 130, 131, 163, 164 y 166, que denotaban la extralimitación cometida por el C.L. delE.C. al proponerse competencias que son de la correspondencia del Ejecutivo Estadal. Mientras que, en lo referente al periculum in mora o peligro que la ejecución del fallo definitivo sea ilusoria, destacaron que la pendencia de este proceso, constituía un lapso de tiempo suficiente para que el C.L. delE.C., en uso de las atribuciones que se ha conferido, pudiera entorpecer el normal funcionamiento de las actividades de la Gobernación.

    Por su parte, fundamentaron su solicitud de urgencia al indicar que debido a la existencia de un conflicto entre las distintas ramas del Poder Estadal, resultaba procedente por disposición expresa, la reducción de los lapsos procesales a que alude el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, solicitud con ocasión a la cual refirieron la causa como un asunto de mero derecho.

    En igual sentido, hicieron solicitud de mero derecho, la cual expusieron de los siguientes términos: “[a]demás, visto que el caso que nos ocupa genera un conflicto entre ramas del Poder Público que pudieran afectar la operatividad de una de ellas y por tratarse de la inconstitucionalidad de la ley impugnada un asunto de mero derecho, solicitamos se ordene la reducción de los plazos, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”.

    II DE LA PROTECCIÓN CAUTELAR

    Corresponde a la Sala pronunciarse en primer término sobre la suspensión de la Constitución del Estado Cojedes, solicitada por los apoderados judiciales del recurrente de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, relativos a las medidas cautelares innominadas.

    Sobre dicho particular, los mencionados artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil disponen lo siguiente:

    Artículo 585: Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama

    .

    Artículo 588: En conformidad con el artículo 585 de este Código, el Tribunal puede decretar, en cualquier estado y grado de la causa, las siguientes medidas:

    1° El embargo de bienes muebles;

    2° El secuestro de bienes determinados;

    3° La prohibición de enajenar y gravar bienes inmuebles.

    Podrá también el Juez acordar cualesquiera disposiciones complementarias para asegurar la efectividad y resultado de la medida que hubiere decretado.

    Parágrafo Primero: Además de las medidas preventivas anteriormente enumeradas, y con estricta sujeción a los requisitos previstos en el artículo 585, el Tribunal podrá acordar las providencias cautelares que considere adecuadas, cuando hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra. En estos casos para evitar el daño, el Tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos, y adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de la lesión.

    Parágrafo Segundo: Cuando se decrete alguna de las providencias cautelares previstas en el Parágrafo Primero de este artículo, la parte contra quien obre la providencia podrá oponerse a ella, y la oposición se sustanciará y resolverá conforme a lo previsto en los artículos 602, 603 y 604 de este Código.

    Parágrafo Tercero: El Tribunal podrá, atendiendo a las circunstancias, suspender la providencia cautelar que hubiere decretado, si la parte contra quien obre diere caución de las establecidas en el artículo 590. Si se objetare la eficacia o suficiencia de la garantía, se aplicará lo dispuesto en el único aparte del artículo 589

    .

    En tal sentido, y conforme al criterio asumido por este Tribunal Supremo respecto a las denominadas medidas preventivas innominadas, estipuladas en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, que faculta al juez para poder adoptar este tipo de medida, esta Sala debe previamente constatar el cumplimiento de los requisitos previstos o exigidos en el artículo 585, eiusdem.

    Adicionalmente, es necesario acotar que los extremos requeridos por el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil son necesariamente concurrentes junto al especial extremo estatuido en el parágrafo primero del artículo 588, eiusdem, es decir cuando hubiere fundado temor de que se causen lesiones de difícil reparación. Así pues, que faltando la prueba de cualquiera de estos elementos, el juez no podría, bajo ningún aspecto, decretar la medida preventiva. Aunado a lo anterior, es necesario indicar que en materia de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

    De manera que, concatenado tal razonamiento con el carácter excepcional de la inaplicación de una norma, la condición de irreparable o de difícil reparación cobra vital importancia para poder acordar la suspensión que se solicita.

    En el caso de autos, la parte recurrente se limitó a solicitar la inaplicación de las normas bajo los mismos argumentos con los cuales pretende la nulidad, sin señalar concretamente en qué consistían las lesiones que ameritaban una inaplicación de las normas impugnadas, situación ante la cual se debe indicar que en caso de declararse en el fallo definitivo la procedencia del presente recurso, la ejecutabilidad del fallo no se vería mermada, ya que con la mera declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas, los efectos jurídicos de dicha declaratoria se alcanzarían de pleno derecho una vez publicado el fallo. Ello se deriva de las argumentaciones expuesta al extenso del presente recurso de nulidad, en las cuales se alegaron las razones que harían procedente la pretensión; sin embargo no se acompañaron con elementos que dejasen constancia de lo afirmado, como lo es, específicamente, que la Constitución del Estado Cojedes se aprobó con un número menor de dos (2) discusiones y sin el procedimiento de consulta pública que establece el artículo 39 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, por lo que deben interpretarse tales señalamientos como opiniones del recurrente, sin que se visualice la veracidad de las mismas.

    Es más, las lesiones alegadas para solicitar la inaplicación resultan ser la consecuencia directa de la normativa impugnada, circunstancia que, precisamente, es el objeto del debate en el presente recurso de nulidad, razón por la cual, ella, por sí misma, no es suficiente para que se solicite la inaplicación de los instrumentos normativos antes indicados, pues las medidas cautelares -para inaplicar un acto normativo- son acordadas en atención a una situación específica que afecte al destinatario de la norma y no a las situaciones generales del acto normativo general. Así se declara.

    III

    DE LA DECLARATORIA DE URGENCIA Y MERO DERECHO

    Por otra parte, esta Sala entiende que los apoderados judiciales del recurrente solicitaron que la presente causa se tramitase como un asunto de urgencia y de mero derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al señalar que “(...) visto que el caso que nos ocupa genera un conflicto entre ramas del Poder Público que pudieran afectar la operatividad de una de ellas y por tratarse de la inconstitucionalidad de la ley impugnada un asunto de mero derecho, solicitamos se ordene la reducción de los plazos, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”..

    Sobre esta solicitud se observa, que el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece:

    A solicitud de parte y aun de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.

    Se considerará de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público.

    La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6° del artículo 42 de esta Ley

    .

    Como se observa, el artículo trascrito contiene dos supuestos diferentes, como lo son, la declaratoria de urgencia y mero derecho, siendo ambas modalidades objeto de la solicitud formulada por los apoderados judiciales del recurrente.

    El artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone que podrá dictarse “sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuera de mero derecho”. Así, la ley permite simplificar el procedimiento en ciertas causas, en las situaciones que ameriten un estudio netamente jurídico. Por tanto, la declaratoria de mero derecho presupone que en la causa no existan hechos que probar y sobre los que haya que pronunciarse. Precisamente, esa naturaleza es la que ha permitido, en una constante jurisprudencia, afirmar que la declaratoria de mero derecho tendría dos consecuencias: la eliminación del período probatorio –si bien no está prevista en el referido artículo 135- y la posibilidad de supresión de la relación de la causa y del acto de informes.

    Ahora bien, ha sido criterio de esta Sala que la circunstancia de que la causa sea de mero derecho no elimina el interés que algunas personas puedan tener en exponer su opinión sobre la validez o invalides del acto impugnado, para lo que resulta determinante realizar el acto de informes, el cual constituye la ultima actuación procedimental y, en consecuencia, el último momento en que las partes o los interesados pueden traer a los autos sus apreciaciones sobre el asunto debatido. Así, aunque la letra de la ley permite eliminar ese acto, esta Sala ha decidido no acordarlo, por entender que ello no se corresponde con la finalidad de la norma.

    Es tal sentido, ha sostenido esta Sala que la declaratoria de mero derecho no puede implicar la eliminación de la oportunidad procesal para hacer valer cuanto se estime necesario para la mejor defensa de los derechos o intereses, pues esta defensa bien puede referirse a aspectos jurídicos. Así, en una causa de mero derecho, aunque no haya hechos que probar, sí puede haber –y en efecto suele ocurrir- interés en exponer argumentos a favor o en contra del acto recurrido.

    Esta Sala ha aceptado la posibilidad que las circunstancias del caso demuestren la no necesidad de celebrar el acto de informes, pero, como principio general, se sostiene que debe determinarse tal acto, a fin de asegurar la correcta defensa de los intereses de las partes y los terceros que decidan intervenir como coadyuvantes. El criterio de esta Sala ha obedecido, y así se ha puesto de relieve en su oportunidad, en que el procedimiento para la tramitación del recurso de nulidad previsto en la actual legislación venezolana, no prevé una contestación de la demanda, con lo que el autor del acto impugnado sólo participa en calidad de tercero, al igual que podría hacerlo cualquier otra persona. Esta circunstancia exige, pues, prestar especial atención al acto de informes.

    Sin embargo, esta Sala sí ha aceptado la eliminación de la primera etapa de la relación, en los casos en que se elimine también el lapso probatorio. Ha destacado al efecto que el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia divide dicha relación en dos fases: una antes del acto de informes y otra a continuación de éste. Como la relación está prevista para permitir a los Magistrados hacer el estudio del expediente, de forma individual o colectiva, la ley la dividió en esas dos fases, teniendo como intermedio el acto de informes: así los Magistrados pueden conocer los términos de la controversia y dedicarse a su estudio, tanto una vez evacuadas las pruebas promovidas y admitidas, como cuando las partes y los terceros han expuesto sus conclusiones. Por ello, si en las causas de mero derecho se suprime el período probatorio, es obvio que se hace innecesaria la primera etapa de la relación, aún cuando conserve importancia la segunda fase.

    Con respecto al aspecto procesal que deviene dicha declaratoria, la Sala en el fallo 2731/2002, delimitó lo siguiente:

    “Presentado el escrito contentivo del recurso de nulidad en la forma en que precisa el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se dará cuenta del mismo en la Secretaría de la Sala Constitucional, remitiéndose dicho escrito y sus anexos al Juzgado de Sustanciación de la Sala, conforme con lo dispuesto en el artículo 114 de la misma Ley.

    El Juzgado de Sustanciación tiene, a partir del recibo del expediente, un lapso de tres (3) días de despacho para pronunciarse acerca de la admisión. En caso de declarar inadmisible el recurso, procederá dicho Juzgado, de acuerdo a lo establecido en el artículo 115 eiusdem, esto es, por auto motivado, el cual podrá ser recurrido –dentro de los cinco (5) días de despacho siguiente, mediante el recurso de apelación.

    En el caso de considerar admisible el recurso, el Juzgado de Sustanciación procederá a ordenar las notificaciones al Presidente del órgano o bien al funcionario que haya dictado el acto recurrido, al Fiscal General de la República, al Procurador General de la República y al Defensor del Pueblo, estos últimos en los casos en que corresponda su intervención en el juicio. En esa oportunidad, el Juzgado de Sustanciación tiene la facultad de ordenar –cuando lo considere procedente- la citación de los interesados por medio de carteles.

    Ahora bien, en el caso de que la parte recurrente haya solicitado en su escrito libelar la reducción de los lapsos procesales o bien de que el asunto se decida como de mero derecho, el Juzgado de Sustanciación remitirá de inmediato el expediente a la Sala, a los fines del pronunciamiento sobre la solicitud referida, y mientras ello sucede practicará las notificaciones antes referidas pero no librara el cartel de emplazamiento (en el caso de que haya considerado procedente citar a los interesados) hasta tanto la Sala no emita un pronunciamiento sobre lo solicitado.

    Ello es así, porque el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia previene, sin que haya lugar a dudas, que ‘...a partir de la fecha del auto de admisión o de publicación del cartel a que se refiere el artículo anterior, comenzará a correr un término de sesenta días continuos dentro del cual los interesados podrán promover y evacuar las pruebas pertinentes...’.

    De manera que es necesario el pronunciamiento previo de la Sala, respecto a la procedencia o no de la solicitud de reducción de lapsos o bien de declaratoria de mero derecho, para que –en el caso de citación de los interesados- se libre el cartel respectivo, indicándose en el mismo que, a partir de su publicación, cuentan con el lapso previsto en el artículo antes citado para la promoción y evacuación de pruebas, o bien que dicho lapso se ha reducido y, de ser el caso, la forma en que fue abreviado, o si se decidirá el asunto como de mero derecho, caso en el cual se limitaran solo a alegar lo que consideren pertinente respecto del recurso de nulidad interpuesto.

    En el supuesto de no existir en el escrito libelar ninguna solicitud referida a la reducción de lapsos o de declaratoria del caso como de mero derecho, comenzará -a partir de la admisión o de la publicación del cartel de emplazamiento librado por el Juzgado de Sustanciación, si lo estima procedente- a computarse el lapso de sesenta (60) días continuos a que se refiere el artículo 117 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal. Ello sin perjuicio de que la Sala, de conformidad con lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, decida de oficio, reducir los plazos establecidos o bien dictar sentencia ‘sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho...’.

    Una vez vencido el lapso probatorio, sea el fijado en la Ley o el acordado por la Sala, de oficio o a solicitud de parte, el Juzgado de Sustanciación pasará el expediente a la Secretaría de la Sala, para la designación del ponente y fijación del comienzo de la relación, conforme lo dispone el artículo 93 de la Ley mencionada.

    La primera etapa de la relación tiene una duración de quince días continuos, al cabo de los cuales “en el primer día hábil y a la hora que fije el Tribunal, tendrá lugar el acto de informes por las partes. Realizado el acto de informes o consignados éstos, correrá la segunda etapa de la relación, que tendrá una duración de veinte audiencias...” (artículo 94).

    Terminada la segunda etapa de la relación, se dirá “Vistos” y la Sala procederá a dictar sentencia”.

    Señalado lo anterior, en el caso de autos se observa, que uno de los fundamentos sobre los cuales se ha pretendido la nulidad de la Constitución del Estado Cojedes radica en las supuestas inobservaciones procedimentales cometidas por el C.L. delE.C. por aprobar el proyecto sin la exposición de motivos que lo acompañe y sin el número de discusiones que se requiere para ello y en prescindencia del mecanismo de consulta pública, elementos que deben requerirse para su promulgación en atención a lo dispuesto en la anterior Constitución de ese Estado y en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos. Tales argumentos deben analizarse, y para ello debe requerirse la sustanciación del lapso probatorio para verificar si las anormalidades procesales alegadas efectivamente acaecieron, por lo que la solicitud de mero derecho debe desestimarse. Así se declara.

    En lo que respecta a la solicitud de que esta causa sea tramitada como un asunto de urgente decisión, esta Sala observa que efectivamente la misma cumple con la delimitación que hace el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por tratase el presente caso de un conflicto existente entre el representante del Ejecutivo del Estado Cojedes –representado en su Gobernador como recurrente- y el C.L. de dicho Estado, por ser la autoridad que dictaminó la Constitución impugnada, por lo que se hace procedente la reducción de los lapsos procesales. En razón de ello, se declara la urgencia y se acuerda reducir el lapso probatorio a 30 días continuos y la segunda etapa de la relación de la causa a diez (10) días de despacho, por lo que se ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la publicación del cartel con el señalamiento expreso de la reducción de lapsos acordada, y una vez que conste el mismo en autos se ordena la remisión del referido expediente a la Secretaría de la Sala, para que proceda a la designación definitiva de ponente y a la fijación del acto de informes. Así se decide.

    IV

    DECISIÓN

    Por las consideraciones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dictando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

    1.- Que NO HA LUGAR a la medida cautelar innominada solicitada por los abogados Alfredo D´Ascoli Centeno y A.G.L.R., en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano Gobernador del Estado Cojedes YHONNY YÁNEZ RANGEL contra la Constitución del Estado Cojedes, dictada por el C.L. de ese Estado, y publicada en su Gaceta Oficial Extraordinaria 197 del 29 de noviembre de 2002.

2. - NIEGA la solicitud de mero derecho formulada por los apoderados judiciales del recurrente.

3. - ACUERDA la presente causa como asunto de urgente decisión, y en consecuencia se reduce el lapso probatorio a treinta (30) días continuos, y la relación de la causa a diez (10) días de despacho.

4. - SE ORDENA al Juzgado de Sustanciación expida el correspondiente cartel de notificación, con el señalamiento expreso de la reducción de los lapsos procesales acordado en la presente decisión.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 29 días del mes de mayo de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   J.M. DELGADO OCANDO A.J.G.G.

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   Expediente 03-437

   AGG/ bps