Sentencia nº 2011 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 19 de Agosto de 2002

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO-PONENTE: J.E.C.R.

El 18 de junio 2002, el ciudadano W.O., titular de la cédula de identidad N° 6.519.612, asistido por el abogado C.M.E.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 14.880, interpuso ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, acción de amparo contra la omisión legislativa de la Asamblea Nacional, en la que habría incurrido al no haber dictado en el lapso de un año contado a partir de la fecha de su instalación, la legislación referida al Poder Electoral, tal y como lo ordena el numeral quinto de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución. En la misma oportunidad, se dio cuenta en la Sala, designándose como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el análisis de los recaudos consignados, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I

DE LA ACCIÓN EJERCIDA

La presente acción fue ejercida calificándola el accionante de acción de amparo contra omisión, que se dice inconstitucional, de la Asamblea Nacional en dictar la legislación referida al Poder Electoral, en el plazo establecido por la Disposición Transitoria Cuarta, numeral quinto, de la Constitución.

Señala el accionante, que hasta la fecha de la interposición de la presente acción “el único vestigio de parte de la Asamblea Nacional en materializar su obligación de dictar la Legislación correspondiente al Poder Electoral, es la aprobación en primera discusión del referido instrumento normativo, el día 14 de mayo de 2002, sin que hasta la fecha se haya debatido la misma en segunda discusión...”.

Asimismo, indica que en los registros contenidos en la dirección de Internet (http://asambleanacional.gov.ve) consta que se fijó para el 5 de septiembre de 2002 la entrada en Cuenta del proyecto de la respectiva Ley, sin que haya indicación de la fecha prevista para la segunda discusión.

Arguye, que durante el primer semestre del año en curso, han ocurrido una serie de hechos y se han dado una serie de circunstancias conflictivas que exigen que la ciudadanía pueda contar con mecanismos legales efectivos para el ejercicio de sus derechos políticos, lo que no es posible por la omisión que se imputa a la Asamblea Nacional, puesto que no existe “Ley que regule las condiciones efectivas de implementación de los mismos, en los términos del último aparte del artículo 70 de la Carta Magna”.

Aduce, que la omisión contra la cual acciona infringe sus derechos constitucionales a la participación política (activa y pasiva), artículos 62 y 70 de la Constitución, y a la seguridad jurídica, que son parte de lo que denomina el derecho a la democracia y que están constitucionalmente garantizados.

Finalmente, solicita a esta Sala ordenar a la Asamblea Nacional que apruebe, en un plazo perentorio fijado a criterio de ella misma y bajo los lineamientos que ella determine, la Ley de regulación del Poder Electoral a que se refiere el numeral quinto de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución.

Asimismo, solicita que se ordene a la Asamblea Nacional, que apruebe, en un plazo perentorio y bajo los lineamientos que esta Sala determine, la legislación referida al Sistema Judicial, al Poder Ciudadano, a la Seguridad Social y la legislación que imponen las Disposiciones Transitorias de la Constitución.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La vigente Constitución introdujo por primera vez en nuestro sistema legal La denominada por la doctrina “acción de inconstitucionalidad por omisión” que, como se refiere infra, es una vía específica, expedita, para obtener el mismo fin perseguido con la presente acción de amparo. Por otra parte, la urgencia en el restablecimiento de la situación jurídica que se dice infringida, es un presupuesto de procedencia de la acción de amparo cuya presencia no resulta evidente cuando lo que se pretende con el ejercicio de la acción es, como ocurre en el caso presente, que se ordene al órgano legislativo cumplir con sus obligaciones legislativas constitucionales, lo que en ningún caso se realizará de inmediato, sino cumpliendo los trámites legales.

La garantía jurisdiccional establecida por el artículo 26 de la Constitución, comprende el derecho de acceso a los órganos de administración de justicia dentro del proceso legalmente establecido, previo cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación adjetiva aplicable y constituye, como derecho a la tutela judicial efectiva, un principio orientador de los órganos del poder judicial en sus actuaciones; lo que significa que los órganos de administración de justicia y con mayor razón el juez constitucional, deben interpretar la ley de manera tal que se obtenga el resultado pretendido por la norma constitucional. En el presente caso, si bien la acción de amparo, resultaría inadmisible, no por ello puede cerrarse la puerta a la actividad jurisdiccional, si la acción y la pretensión que ésta contiene puede ser encausada procesalmente por otra vía, y esta Sala en una interpretación pro actione, en defensa de la supremacía constitucional, puede cambiar la calificación jurídica de lo incoado, por lo que, la Sala, en cumplimiento de lo expuesto, cambia la calificación de la acción intentada y ordena su tramitación como acción de inconstitucionalidad por omisión, prevista en el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución, Así se decide.

Declarado lo anterior, pasa esta Sala a determinar su competencia:

Se tramita la presente pretensión como acción de declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión de órgano legislativo, contra la Asamblea Nacional, por la presunta omisión en que ella habría incurrido de dictar la legislación que regula al Poder Electoral, tal como lo ordena la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución, dentro del plazo señalado por la misma Constitución.

De conformidad con el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución, corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la atribución de declarar inconstitucional el supuesto de inactividad en que haya incurrido alguno de los órganos del poder legislativo, sea municipal, estadal o nacional, en consecuencia, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, asume el conocimiento de la presente causa. Así se declara.

DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN PUNTO PREVIO REFERENCIA EN DERECHO COMPARADO

En un sentido amplio, la acción de inconstitucionalidad por omisión es concebida por la doctrina extranjera como una institución procesal mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de un órgano del Poder Público que ha omitido (control posterior) cumplir un deber concreto (conducta debida, esperada y jurídicamente establecida) que la Constitución directamente, implícita o explícitamente, le asigna, de manera que el precepto constitucional resulta, total o parcialmente, ineficaz, por falta de desarrollo, con lo cual se produce la vulneración constitucional.

Algunos tratadistas extranjeros, como J.J.F.R. (La Inconstitucionalidad por Omisión. Editorial Civitas. Madrid), o los coautores de la obra Inconstitucionalidad por Omisión (Editorial Terius. Bogotá 1997), consideran que para que se origine la omisión inconstitucional es preciso que el silencio legislativo produzca una situación jurídica contraria a la Constitución, medie o no, una explícita y concreta obligación de legislar en determinada materia, impuesta por la N.F. al órgano legislativo. La doctrina extranjera, en sus intentos de sistematización de la acción in comento ha clasificado la omisión inconstitucional en absoluta o total y relativa o parcial; también en aquella que afecta derechos fundamentales o la que no los afecta; y en evitable y no evitable.

En la doctrina extranjera el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad no será, como en los recursos de nulidad por inconstitucionalidad incoados contra leyes o normas jurídicas, la nulidad del órgano cuya inconstitucionalidad se declara porque se ha abstenido de cumplir con su obligación constitucional, sino la orden o recomendación, según el derecho positivo aplicable, de dar cumplimiento a dicha obligación, generalmente dentro de un específico plazo. En sentido restringido, el instituto es concebido como la acción mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del órgano legislativo que ha permanecido inactivo en el cumplimiento de su obligación concreta de dictar leyes ordinarias que desarrollen preceptos constitucionales de obligatorio desarrollo, de manera tal que dichos preceptos o uno de ellos, se hace ineficaz, con lo cual se produce la vulneración constitucional. El presupuesto de hecho necesario será la abstinencia, inercia o inactividad del órgano legislativo, en cumplir dentro de un plazo razonable o dentro de un plazo predeterminado, una obligación o encargo concreto a él atribuido por la N.F., de manera que se imposibilite la ejecución de las disposiciones o garantías contenidas en ella. La ausencia de desarrollo del precepto constitucional que, por ello, se haya hecho ineficaz al estar impedida su aplicación, podrá ser parcial o total.

La primera referencia de la acción in comento en el derecho positivo, se encuentra en la Constitución de la República Socialista Federativa de Yugoslavia, promulgada en 1974, que previó la constatación, incluso ex oficio, por el Tribunal Constitucional, de la falta de desarrollo de los preceptos constitucionales cuya aplicación lo requería, inactividad esa que imposibilitaba la ejecución de las disposiciones consagradas en la Constitución. Actualmente, la institución comentada, se encuentra recogida directamente en el derecho positivo constitucional de Portugal desde 1976, habiendo sido reformada la respectiva normativa en 1982 y 1989. El derecho constitucional portugués prevé como supuesto de procedencia de la acción de inconstitucionalidad por omisión, exclusivamente las omisiones legislativas; es decir, la omisión de los órganos legislativos en el cumplimiento de la obligación de dictar normas necesarias para dar eficacia a determinado precepto de la Constitución que requiere ser desarrollado por ley para ser aplicado, y que debido a la omisión no pueden ser directamente aplicados, ya que para ser exigibles, los contenidos constitucionales requieren de la promulgación de una ley. Constatada la omisión por el Tribunal Constitucional, que es el competente para conocer de la acción, éste informará al órgano legislativo, recomendándole la corrección pertinente. En esas legislaciones no tiene carácter coercitivo la sentencia que sobre ello recaiga, resultando, más bien, una forma de presión política.

Parte de la doctrina citada, al referirse a los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad por omisión del órgano legislativo, considera que la misma debería llenar, transitoriamente, el vacío legislativo producto de la omisión, lo que otros consideran una invasión, por el poder judicial, de las atribuciones que la misma constitución otorga, con exclusividad, al poder legislativo. La legitimación activa para el ejercicio de esta acción en el derecho portugués recae en el Presidente de la República, en el Ombudsman y en los Presidentes de las Asambleas Legislativas Regionales.

La Constitución Brasilera de 1988, contempla la inconstitucionalidad por omisión en su sentido amplio. Establece dicho texto, que una vez declarada por el Supremo Tribunal Federal, la inconstitucionalidad del órgano por omisión de dictar medida que torne efectiva determinada norma constitucional, se le hará conocer al Poder competente para que adopte las providencias necesarias, tendentes a hacer eficaz el precepto constitucional, lo cual, de tratarse de un órgano administrativo, deberá efectuar en un plazo máximo de treinta días. De tratarse de un órgano distinto a los órganos administrativos, el Supremo Tribunal se limita a hacer del conocimiento del órgano de que se trate, la declaratoria de inconstitucionalidad con el objeto de que éste corrija la omisión. Se requiere, en todo caso, que la inactividad del órgano competente, concrete el incumplimiento de una obligación de dictar normas jurídicas o de realizar una determinada conducta en desarrollo de algún precepto concreto de la Ley Fundamental y que esa inactividad haga ineficaz un específico precepto constitucional (no principios o fines del Estado). La normativa que regula la acción comentada, requiere la audiencia del Procurador y restringe la legitimación para ejercerla al Presidente, Mesa del Senado Federal, Mesa de la Cámara de los Diputados, Mesa de una Asamblea Legislativa, Gobernador de un Estado, Procurador, C.F. de la Orden de los Abogados, un partido político con representación en el Congreso o una confederación sindical o entidad de clase de ámbito nacional. Los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad del órgano legislativo es meramente declarativa. No se prevé mecanismo ad hoc para la ejecución de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de los otros órganos del Poder Público. El derecho brasilero contempla, también el mandado de Injuncao, mecanismo de control de la inconstitucionalidad por omisión realizado en forma concreta y no de manera abstracta como en el caso de la acción de inconstitucionalidad antes referida. Este recurso es concedido a nacionales y extranjeros residentes, cuando la falta de norma reguladora imposibilite el ejercicio de los derechos, libertades y prerrogativas constitucionales inherentes a la nacionalidad, la soberanía y la ciudadanía de tal manera que ellos sean inexigibles. La competencia para conocer del recurso no está limitada al Supremo Tribunal Federal.

En Costa Rica, el derecho constitucional positivo prevé la acción de inconstitucionalidad por omisión y su regulación se asemeja a la contemplada en el derecho constitucional brasilero.

No existe esta acción en el derecho positivo español, no obstante, el Tribunal Constitucional ha admitido su existencia al afirmar que ella procede sólo cuando la Constitución impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace en el tiempo estipulado o razonable. Otras doctrinas extranjeras, como la alemana, la italiana y la peruana se refieren, también, a la acción comentada.

EN LA CONSTITUCIÓN VENEZOLANA DE 1999

El numeral 7 del artículo 336 de la Constitución vigente, consagra, por primera vez en el derecho venezolano, la institución de la declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión en que incurra el Poder Legislativo cuando no ha dictado las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución.

En efecto, establece la norma citada que es atribución de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección.”

Le atribuye directa e inequívocamente la norma constitucional antes transcrita, la competencia para el conocimiento de la acción de inconstitucionalidad por omisión, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, determinando ella, la inconstitucionalidad no de un acto sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de su obligación de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución. De acuerdo con la norma, el efecto de la declaratoria (y de la sentencia que la contenga) es el establecimiento de un plazo para corregir la inconstitucionalidad declarada. Podrá el juzgador, “de ser necesario”, establecer “los lineamientos de su corrección”. No aparece limitada en la norma constitucional, la iniciativa para activar el control de constitucionalidad que significa la declaratoria de inconstitucionalidad a que nos referimos, tampoco aparece determinada la legitimación activa para la interposición de la acción, ni señala la norma el alcance de los lineamientos para la corrección de la omisión, los que parecen quedar al arbitrio de la Sala Constitucional, ajustados a derecho.

DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE

De la norma constitucional antes transcrita se infiere la necesidad de establecer el procedimiento necesario para hacer efectiva la disposición constitucional; esto es, aquel relativo a la acción de inconstitucionalidad por omisión, función que corresponde a los órganos legislativos del Estado y que no ha sido ejecutada. No obstante, esta Sala ha asentado, como ahora lo reitera, que la normativa constitucional debe ser, en principio y salvo obstáculo insuperable, aplicada de inmediato, por lo que, de conformidad con la facultad que le deriva el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala determina que, mientras no se haya establecido por ley el procedimiento propio de la acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo en el cumplimiento de una obligación constitucional, se le aplicará a tal pretensión el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para los juicios de nulidad de los actos de efectos generales.

DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Y EL INTERÉS PROCESAL

En primer lugar, pasa esta Sala a examinar la legitimación necesaria para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión de órgano legislativo, respecto de lo cual observa:

En el presente caso se tramita la pretensión del accionante como acción de inconstitucionalidad contra la omisión en que habría incurrido la Asamblea Nacional al no dictar dentro del plazo establecido por la misma Constitución, la legislación electoral que establece el numeral quinto de la Disposición Transitoria Cuarta eiusdem, invocando como fundamento de su interés y legitimación para ejercerla, la lesión de sus derechos constitucionales a la participación política (activa y pasiva) -artículos 62 y 70 de la Constitución- y a la seguridad jurídica, derechos que son parte de lo que “el derecho a la democracia”, que están constitucionalmente garantizados y que pertenecen a cualquier ciudadano que puede ser elegido a cargos públicos.

Ha sido criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, acogido por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad no requiere de mayores exigencias en la legitimación para poder actuar por lo que cualquier persona, natural o jurídica, posee la legitimación para ejercerla. La acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo podría considerarse como una subespecie, de reciente creación, de la acción popular de inconstitucionalidad, atendiendo a lo cual, considera esta Sala que, en el presente caso, debe aplicarse el criterio antes referido, y así se declara.

Atendiendo a lo expuesto, esta Sala considera a los recurrentes, quienes en el fondo piden se ordene una situación que impide el desarrollo electoral en la forma prevista en la Constitución, legitimados para ejercer la presente acción, y así se declara.

Así, atendiendo a la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y a la jurisprudencia, esta Sala considera al accionante legitimado para ejercer la presente acción, y así se declara.

DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

Establecido lo anterior, esta Sala observa que, en el caso de autos, no está presente ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante este Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, con base en lo anterior, esta Sala Constitucional admite la acción de inconstitucionalidad por omisión cuanto ha lugar en derecho y, en consecuencia se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento, de conformidad con los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Decisión

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - Se modifica la calificación realizada por el accionante en el sentido de que se trata de una acción de inconstitucionalidad por omisión.

2. - Se admite cuanto ha lugar en derecho, la presente acción de inconstitucionalidad por omisión ejercida el 18 de junio 2002, por W.O., asistido por el abogado C.M.E.M., contra la Asamblea Nacional.

3. - Se ordena la notificación, por oficio, del Presidente de la Asamblea Nacional, órgano contra el cual se interpuso la presente causa. Dicha notificación deberá estar acompañada de copia del escrito que contiene la solicitud de nulidad. Así mismo se ordena emplazar a todo interesado mediante cartel, el cual será publicado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, en uno de los medios impresos que considere dicho Juzgado de mayor circulación; todo de conformidad con el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Igualmente, se ordena la notificación de la presente decisión al Procurador General, al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo.

4.- Se concede un término de sesenta (60) días continuos contados a partir del día siguiente a aquel en que conste en autos haberse realizado la última de las notificaciones o la publicación del Cartel que han sido ordenadas, para que las partes puedan presentar los alegatos y pruebas que estimen pertinentes, de conformidad con el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

5. - Concluido el término probatorio, la Sala, conforme al artículo 118 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la fecha de conclusión de la relación, para dictar su decisión, a menos que la complejidad y naturaleza del asunto exija mayor término.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 19 días del mes de AGOSTO de 2002. Años: 192° de la Independencia y 143° de la federación.

El Presidente de la Sala,

I.R.U.

El Vicepresidente-Ponente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

J.M.D.O.

A.J.G.G.

P.R.R.H.

El Secretario,

J.L.R.C.

EXP. Nº: 02-1470

J.E.C.R./