Sentencia nº 780 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Abril de 2002

El 28 de septiembre de 2000, los ciudadanos antes mencionados, interpusieron ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, acción de amparo constitucional conjuntamente con medida cautelar innominada, en los términos descritos.

El 18 de octubre de 2000, el Tribunal de la Carrera Administrativa dio por recibida la presente acción y designó ponente a la Juez Míriam Albarrán del Rosario.

El 30 de octubre de 2000, el Tribunal de la Carrera Administrativa admitió, cuanto ha lugar en derecho, la acción de amparo interpuesta y, en consecuencia, ordenó la notificación del Procurador General de la República, del Fiscal General de la República y del “Viceministro de la Dirección General de Desarrollo de Sistema de Personal”.

El 14 de noviembre de 2000 tuvo lugar la audiencia oral a que se refiere el artículo 26 de la Ley Orgánica de Amparo, con la comparecencia de las partes y de la representación del Ministerio Público, oportunidad en la cual dicho Tribunal fijó para el 16 de noviembre de 2000 la lectura del dispositivo del fallo.

El 16 de noviembre de 2000, el Tribunal de la Carrera Administrativa dio lectura a la decisión, en la que se declaró incompetente para conocer de la presente acción y declinó su conocimiento en esta Sala, difiriéndose para los cinco días siguientes la publicación del cuerpo del fallo.

El 28 de noviembre de 2000, el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante decisión interlocutoria, acordó declinar la competencia en esta Sala Constitucional.

II FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO

Los accionantes fundamentaron su pretensión en las siguientes consideraciones:

En principio, argumentaron su carácter de Técnicos Superiores en Radiología e Imaginología, graduados en la Universidad Central de Venezuela, la cual afirmaron es una carrera que obtuvo el rango de Técnico Superior a partir del año de 1995.

Que, a pesar de ser una carrera sometida a diversos riesgos, su profesión ha sido discriminada por la entonces Oficina Central de Personal, actualmente Dirección General de Desarrollo de los Sistemas de Personal del Ministerio de Planificación y Desarrollo, al desconocer los estudios y el nivel de preparación universitaria que tienen para desarrollar este tipo de actividad, por equiparar su salario al del sector obrero que labora dentro de la Administración Pública, al ubicarlos en la Tabla “A”, grado 3, atinente al Personal de Apoyo Técnico y Administrativo, en vez de ubicarlos, según su criterio, en la Tabla “B” que regula la escala de sueldos del personal universitario y de los técnicos superiores.

Indicaron que la Oficina Central de Personal, hoy Dirección General de Desarrollo de los Sistemas de Personal del Ministerio de Planificación y Desarrollo, ha desconocido en reiteradas oportunidades su solicitud de reubicación, considerando por ello que la misma ha incumplido con sus obligaciones, según lo establecido en el numeral 1, del artículo 10 de la entonces Ley de Carrera Administrativa, así como del artículo 164 de su Reglamento, de allí que estimen que la omisión de contemplar dentro de la escala de profesionales a los Técnicos Superiores en Radiología e Imaginología, por considerarlos todavía técnicos medios, viola lo estipulado en el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de 1999, relativo al derecho al trabajo.

Que, con ocasión de esa omisión, nunca han podido beneficiarse correctamente de los aumentos de sueldos y salarios acordados por el Ejecutivo Nacional, como lo han sido el Decreto N° 10 del 26 de abril de 1999, publicado en Gaceta Oficial N° 5.338 Extraordinaria; así como del Decreto 809, publicado en Gaceta Oficial del 25 de mayo de 2000, y por tanto se les discrimina, cuando no se les da el aumento correspondiente a los funcionarios que están ubicados en la Tabla “B” del personal profesional y de técnico superior.

Igualmente, manifestaron que esta situación resulta contradictoria, toda vez que la Administración les exige el cumplimiento de la Carrera de Técnicos Radiólogos, de conformidad con lo establecido en la Cláusula 47 de la Convención Colectiva de Empleados Públicos, pero a cambio les ofrecen salario de Técnicos Medios, el cual es equivalente al salario de un obrero.

Argumentaron que la violación cometida por la entonces Oficina Central de Personal, actual Dirección General de Desarrollo de Sistemas de Personal, no está sometida a lapsos de caducidad o prescripción, dado que la violación se ha venido cometiendo de manera reiterada, cada vez que los accionantes cobran su sueldo, por lo que estimaron que la referida omisión constituye una violación al principio de igualdad ante la Ley, a la no discriminación, al derecho al trabajo y a una justa remuneración, contemplados en los artículos 21, 89, numeral 5, 26, 87, 88, 89, 91 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Específicamente, con respecto a la alegada violación del derecho al trabajo señalaron que: “[e]n vista de que esta Novedosa Constitución consagra en forma expresa la tutela de los derechos colectivos y difusos y como la parte agraviante desde hace ocho años debió haber cumplido con sus funciones y reclasificarme en la escala profesional ya que cumplimos con todos los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes conforme lo establece el artículo 105 de la misma Constitución y en todo ese largo período de tiempo se nos ha venido en forma consuetudinaria y reiterada violando nuestros DERECHOS CONSTITUCIONALES a nivel nacional antes mencionado, solicitamos formalmente sean amparados los Derechos Colectivos de todos los Técnicos Superiores en Radiología que están siendo discriminados por este ente de la Administración Pública y por lo cual solicitamos a este Tribunal dicte un amparo(...)” (Resaltado y mayúsculas de los accionantes).

Con fundamento en los argumentos expuestos, los accionantes solicitaron la protección constitucional contra la omisión lesiva cometida por la entonces Oficina Central de Personal, hoy Dirección General de Desarrollo de Sistemas de Personal del Ministerio de Planificación y Desarrollo y, en tal sentido, solicitaron que se obligara al ente emplazado a que procediera a la reclasificación de los accionantes a la escala “B”, grados 15, 16 y 17, dependiendo del rango de los técnicos superiores en radiología e imaginología, de conformidad con la tabla de asignación de sueldos y salarios para los funcionarios que laboran en la Administración Pública.

Finalmente, los accionantes solicitaron medida cautelar innominada, en el sentido de que sea acordado cautelarmente el pago del sueldo de los trabajadores como Técnicos Superiores en Radiología e Imaginología, por considerar que su peligro de daño temido se fundamenta en el transcurso de la tramitación del juicio y que su presunción de buen derecho radica en el grado universitario que los accionantes detentan, de conformidad al rango del título del Técnico Superior que les ha otorgado la Universidad Central de Venezuela.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala decidir sobre la declinatoria de competencia que hiciera a este M.T. el Tribunal de la Carrera Administrativa para conocer de la presente acción de amparo constitucional. Al respecto, se hacen las siguientes consideraciones:

En el presente caso, se observa que las partes accionantes han invocado los derechos colectivos de un conglomerado social que podría encontrarse afectado por la supuesta omisión de la Dirección General de Desarrollo de los Sistemas de Personal, actual dependencia del Ministerio de Planificación y Desarrollo. A este respecto, debe esta Sala analizar, antes de entrar en cualquier tipo de consideración, si se encuentra ante un caso de derechos o intereses difusos, para luego, determinar la competencia y la admisibilidad de la acción incoada.

Sobre este particular, esta Sala Constitucional mediante sentencia del 30 de junio de 2000 (Caso D.P.G.), interpretó los denominados derechos e intereses difusos y colectivos establecidos en la Constitución, señalando lo siguiente:

“Cuando los derechos y garantías constitucionales que garantizan al conglomerado (ciudadanía) en forma general una aceptable calidad de vida (condiciones básicas de existencia), se ven afectados, la calidad de la vida de toda la comunidad o sociedad en sus diversos aspectos se ve desmejorada, y surge en cada miembro de esa comunidad un interés en beneficio de él y de los otros componentes de la sociedad en que tal desmejora no suceda, y en que si ya ocurrió sea reparada. Se está entonces ante un interés difuso (que genera derechos), porque se difunde entre todos los individuos de la comunidad, aunque a veces la lesión a la calidad de la vida puede restringirse a grupos de perjudicados individualizables como sectores que sufren como entes sociales, como pueden serlo los habitantes de una misma categoría, o los miembros de los gremios profesionales, etc. Sin embargo, los afectados no serán individuos particularizados, sino una totalidad o grupo de personas naturales o jurídicas, ya que los bienes lesionados, no son susceptibles de apropiación exclusiva por un sujeto. Se trata de los intereses indiferenciados, como los llamó el profesor Denti, citado por M.I.G.C. (La Protección de los Intereses Legítimos en el P.A.. Tirant. Monografías. Valencia-España 1997). Como derechos otorgados a la ciudadanía en general, para su protección o defensa, es un derecho indivisible (así la acción para ejercerlo no lo sea), que corresponde en conjunto a toda la población del país o a un sector de ella. Esta indivisibilidad ha contribuido a que en muchas legislaciones se otorgue la acción para ejercerlos a una sola persona, como pueden serlo los entes públicos o privados que representan por mandato legal a la población en general, o a sus sectores, impidiendo su ejercicio individual.

Con los derechos o intereses difusos o colectivos, no se trata de proteger clases sociales como tales, sino a un grupo de individuos que pueda considerarse que representan a toda o a un segmento cuantitativamente importante de la sociedad, que ante los embates contra su calidad de vida se sienten afectados, en sus derechos o garantías constitucionales destinados a mantener el bien común, y que en forma colectiva o grupal se van disminuyendo o desmejorando, por la acción u omisión de otras personas.

Debe, en estos casos, existir un vínculo común, así no sea jurídico, entre quien acciona para lograr la aplicación de una norma, y la sociedad o el segmento de ella, que al igual que el accionante (así sea un ente especial para ello), se ven afectados por la acción u omisión de alguien. Ese vínculo compartido, por máximas de experiencias comunes, se conoce cuando existe entre el demandante y el interés general de la sociedad o de un sector importante de ella, y por tanto estos derechos e intereses difusos o colectivos generan un interés social común, oponible al Estado, a grupos económicos y hasta a particulares individualizados. Ese interés social debe ser entendido en dos sentidos, uno desde el ángulo procesal, donde representa el interés procesal para accionar, cuando sólo acudiendo a los órganos jurisdiccionales se puede obtener una satisfacción para la sociedad; y otro, como un valor jurídico general tutelado por la Constitución, que consiste en la protección derivada del derecho objetivo, de los diversos grupos que conforman la sociedad o de ella misma, y que por las condiciones en que se encuentran con respecto a otros de sus miembros, se ven afectados por éstos directa o indirectamente, desmejorándoles en forma general su calidad de vida.

(omissis)

Igualmente, la Sala expresó en la sentencia citada, que estos derechos e intereses difusos:

...vienen a ser el desarrollo de valores básicos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tales como el logro del bien común (señalado como fin del Estado en el Preámbulo de la Constitución), el desarrollo de una sociedad justa, o la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo (artículo 3 eiusdem), se trata de derechos orientados hacia esos valores. En consecuencia, su declaración por los órganos jurisdiccionales es una forma inmediata y directa de aplicación de la Constitución y del derecho positivo, y siendo la interpretación del contenido y alcance de estos principios rectores de la Constitución, la base de la expansión de estos derechos cívicos, que permiten el desarrollo directo de los derechos establecidos en la carta fundamental (derechos fundamentales), debe corresponder a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el conocimiento de las acciones que ventilen esos derechos, mientras la ley no lo atribuya a otro tribunal; tal como lo hace el artículo 46 del Código Orgánico Procesal Penal, el artículo 102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, o el artículo 177 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente. Mientras la ley no regule y normalice los derechos cívicos con que el Estado Social de Derecho -según la vigente Constitución- se desenvuelve, es a la Sala Constitucional, debido a que a ella corresponde con carácter vinculante la interpretación de la Constitución (artículo 335 eiusdem), y por tratarse del logro inmediato de los fines constitucionales, a la que por esa naturaleza le compete conocer de las acciones para la declaración de esos derechos cívicos emanados inmediatamente de la Carta Fundamental, y así se declara. De esta manera, ni el contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o especial, son competentes para declarar y hacer efectivos estos derechos, a menos que la ley lo señale expresamente en sentido contrario (...)

.

Ello así, del análisis del libelo y sus recaudos, de acuerdo con la jurisprudencia transcrita, en el caso de autos nos encontramos ante una petición de tutela constitucional que ha sido ejercida con base en los derechos o intereses colectivos, toda vez que se han invocado derechos pertenecientes a todos los trabajadores del país que ejercen la profesión de técnicos superiores en Radiología e Imaginología.

En razón de ello, y conteste con la sentencia citada supra, esta Sala resulta competente para conocer de la presente acción de amparo y, en consecuencia, acepta la declinatoria de competencia efectuada por el Tribunal de la Carrera Administrativa. Así se declara.

Establecida la competencia de esta Sala para conocer de la presente acción de amparo, procede a revisar si la misma cumple con los requisitos elementales para su admisión, establecidos en la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

En tal sentido, se Sala observa que la presente acción se ha interpuesto con la finalidad de que la Dirección General de Desarrollo de Sistemas de Personal del Ministerio de Planificación y Desarrollo reclasifique a los accionantes que se encuentran comprendidos dentro de la escala “A”, grado 3, sean transferidos a la escala “B”, grados 15, 16 y 17, de conformidad con las normas establecidas en los artículos 8, 10, numeral 1, de la entonces Ley de Carrera Administrativa, y de los artículos 164 y 165 de su reglamento, que establece las obligaciones de la extinta Oficina Central, adscrita en su momento, a la Presidencia de la República.

Sobre este particular, esta Sala observa que la petición efectuada va destinada a coaccionar a la Administración Pública, para que lleve a cabo una obligación frente a los accionantes y todos aquellos que se encuentren en igual situación; de la cual resulta necesario hacer las siguientes consideraciones:

Al respecto, los artículos invocados por los accionantes señalan:

“Artículo 8.- Se crea la Oficina Central de Personal, dependiente de del Presidente de la República y a cargo de un Director Ejecutivo, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. Esta Oficina Central de Personal tendrá también un Directorio integrado por el Director Ejecutivo, quien lo presidirá; un Director y un suplente, elegidos por las Cámaras Legislativas Nacionales en sesión conjunta; un Director y su suplente escogidos por el Presidente de la República y una terna que presentará la Confederación de los Trabajadores de Venezuela o, en su defecto, la Central Sindical Nacional que afilie a la mayoría de los trabajadores organizados del país, en consulta con la Unión de Empleados Públicos o, en su defecto, con la organización sindical que agrupe a la mayoría de los empleados públicos.

(...)”

Artículo 10.- Es de competencia de la Oficina Central de Personal:

1.-Elaborar y organizar el sistema de administración de personal y supervisar su aplicación y desarrollo. A tal fin, elaborará normas y procedimientos relativos a la clasificación de cargos, remuneración, reclutamiento, selección y empleo, adiestramiento, becas, viáticos, calificación y evaluación del servicio, ascensos, traslados, licencias, permisos, régimen de sanciones, registro de personal y de elegibles, así como cualquiera otros planes, normas y procedimientos inherentes a la misma.

(...)

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Artículo 164.- La Oficina Central de Personal mantendrá actualizada la Guía de Requisitos Mínimos y el Registro de Concepto de Clases de Cargos.

Artículo 165.- La Oficina Central de Personal mantendrá actualizada la clasificación de cargos de conformidad con el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, a fin de que las denominaciones de cargos correspondan, efectivamente, a la naturaleza de las labores que realizan y a su nivel de complejidad

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De los artículos citados supra, se desprende que la obligación de que la administración ascienda a los Técnicos Superiores en Radiología de los grados 6, 7 y 8 de la Escala “A”, a los grados 15, 16 y 17 de la Escala “B” de la Tabla de Sueldos y Salarios de los funcionarios que laboran en la Administración Pública, deviene de normas de rango legal y sublegal; éste tipo de obligaciones la doctrina las ha denominado específicas, en virtud a esa jerarquía normativa de la cual derivan -legal y sublegal-, en contraposición a las denominadas genéricas, que son las obligaciones de la administración que, por su naturaleza, son exigibles invocando disposiciones de rango constitucional.

En lo que concierne a las llamadas obligaciones específicas, la jurisprudencia con anterioridad a la Constitución de 1999 (Sentencias del 13 de agosto de 92 y 11 de febrero de 1993. Casos Navio J. Salas Grado y J.M.M. y otros), y que esta Sala asume por considerarlas acertadas, delimitó los requisitos para que procediera la acción de amparo contra omisiones administrativas; a saber: a.- La conducta de la Administración debe ser absoluta y total, no procediendo la acción en casos en que se presuma una posible violación; y, b.- La acción de amparo debe estar dirigida contra una obligación genérica por parte de la Administración, pero no ante una obligación específica que le haya sido impuesta por la Ley, ya que en este caso lo que sería procedente es el recurso por abstención o carencia.

Con base en lo anterior, sólo procede la acción de amparo, cuando ésta persigue la tutela constitucional frente a obligaciones genéricas de la Administración, es decir, las que por su naturaleza puedan ser exigibles invocando la transgresión de un derecho constitucional, pues, en caso contrario, el afectado dispone de un medio procesal ordinario para exigir el cumplimiento de las denominadas obligaciones específicas, esto es, el recurso por abstención o carencia previsto en los artículos 42, numeral 23 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

De manera que, al verificarse que la obligación de la Administración alegada por los accionantes tiene su origen en las atribuciones y competencias de la entonces Oficina Central de Información, establecidas en los artículos 8 y 10, numeral 1 de la entonces Ley de Carrera Administrativa, así como en los artículos 164 y 165 de su reglamento, se determina que las mismas son de naturaleza específicas, por cuanto, como se estableció, tienen su origen en normas de rango legal y sublegal, siendo por ende la vía idónea para exigir que la Administración adecue a los Técnicos Superiores accionantes en la escala correcta, el recurso contencioso administrativo de abstención o carencia.

Por lo tanto, en virtud de verificarse la existencia de un recurso acorde para exigir el cumplimiento de obligaciones de esta naturaleza, esta Sala observa que el caso de autos se subsume dentro de los supuestos determinados en el artículo 6, numeral 5, de la Ley de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, que, como lo ha señalado esta Sala, consagra la inadmisibilidad de la acción cuando existen otros medios procesales acordes con la tutela constitucional, en razón de que el amparo constitucional, como acción destinada al restablecimiento de un derecho o una garantía constitucional lesionados, sólo se admite -para su existencia armoniosa con el sistema jurídico- ante la inexistencia de una vía idónea para ello, la cual, por su rapidez y eficacia, impida la lesión de los derechos que la Constitución vigente garantiza.

Por tanto, dado que los accionantes tenían un medio acorde y específico conforme a los cuales podían atacar las omisiones específicas de la Administración, como lo es el recurso por abstención o carencia establecido en los artículos 42, numera 23, y 182, numeral 1, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, resulta inadmisible la presente acción de amparo conforme lo dispuesto en el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos W.E. BONILLA BECERRA, NORIS MORELLA G.O., L.R.H.G., H.R. MACHADO, A.M. GUARENAS FRANCIOSI, A.E.F.O., MARISELA DEL VALLE BARRETO DE PEROZO, Z.E. DÍAZ AGUDELO, M.M. BARRETO ROMÁN, J.A. PEROZO MONSALVE, JOSÉ DE LA CRUZ OSTOS, BEXI COROMOTO OCHOA, M.G.M., BERNARDO PINTO PÉREZ, ARMANDO DI MARE JIMÉNEZ, C.A. CONTRERAS, SAAVERA MAZZA CHAPARRO, E.E. SOSA GALLARDO, EVENGELIO ELÍAS UZCÁTEGUI, O.L., y otros, asistidos por el abogado, A.E.C.M. contra la entonces Oficina Central de Personal (O.C.P.), actualmente Dirección General de Desarrollo de los Sistemas de Personal del Ministerio de Planificación y Desarrollo.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de Abril de dos mil dos. Años: 191º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO A.J.G.G.

Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 01-0053

AGG/bps