Sentencia nº 0527 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 30 de Abril de 2014

En fecha 12 de agosto de 2010, la abogada L.E.B., actuando en su condición de apoderada judicial de la Universidad Central de Venezuela, consigna escrito mediante el cual interpone recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar, en contra del acto dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, en fecha 13 de julio de 2010, en sesión Nº 328/10, en la cual se acordó una Garantía de Permanencia Socialista Agraria, sobre un lote de terreno denominado como Estación Experimental Agronómica U.C.V., San Nicolás, ubicado en el Sector San Nicolás, Municipio San G.d.B., Parroquia A.T.d. estado Portuguesa, con una superficie de aproximada de 700 Has.

Explica la accionante, que es legítima propietaria del lote de terreno denominado Estación Experimental San Nicolás, conforme documento debidamente protocolizado y que se acompaña al escrito libelar.

Alegan que la Estación Experimental San Nicolás, adscrita a la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, fue objeto de una invasión desde el 19 de julio de 2007, consumada hasta la fecha en que se propone la acción de autos, por cuanto una parte de su extensión fue ocupada de forma ilegal y arbitraria, por un grupo de ciudadanos que se introdujo en dichos terrenos. Los ciudadanos en cuestión iniciaron ante el INTI un procedimiento de declaratoria de tierras ociosas o incultas, el cual fue declarado improcedente por el ente agrario citado, mediante Resolución dictada en fecha 10 de julio de 2008, en sesión 187-08, punto de cuenta 001. En la referida decisión se reconoce expresamente que las tierras son propiedad de la Universidad Central de Venezuela.

Señala que el acto recurrido padece el vicio de incompetencia manifiesta de la autoridad que lo dicta, conforme al artículo 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y el artículo 17 del mismo texto normativo, en razón de que el Instituto Nacional de Tierras no podía afectar las tierras de la Estación Experimental San Nicolás, por ser privadas, y pertenecer a la Universidad Central de Venezuela. Asimismo, advierte que el acto fue dictado a favor de invasores que se introdujeron ilegalmente en las referidas tierras.

Argumenta que el acto es violatorio de principios constitucionales y legales, tales como el derecho a la defensa y al debido proceso.

Sostiene que “el Instituto Nacional de Tierras (INTI), inicia, tramita, instruye y concluye un Procedimiento Administrativo que finaliza en vía administrativa con el otorgamiento de una Garantía de Permanencia Socialista Agraria, sobre unos terrenos propiedad de una Institución Pública de Educación Superior, sin que conste en ninguna de las actas que conforman el aludido procedimiento la debida notificación a la representación legal de la Universidad Central de Venezuela, o el legítimo ejercicio de su derecho a la defensa y a ser oída en dicho procedimiento.”

Explica que el acto carece de motivación, proporcionalidad y adecuación entre el supuesto de hecho y de derecho que lo origina, por lo que transgrede los numerales 4, 5 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En fecha 29 de septiembre de 2010 se admitió la acción propuesta, librándose los oficios y notificaciones respectivas.

Mediante escrito de 16 de febrero de 2011 la parte demandada presentó escrito denominado de oposición y contestación al recurso, y señaló que el Instituto Nacional de Tierras es el órgano rector de la administración agraria en materia de regularización de tierras, por lo que resulta competente para dictar el acto recurrido. En cuanto al vicio de ilegalidad por violación de principios constitucionales y legales, señaló que el acto está fundamentado en principios constitucionales que rigen la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, por lo que cumple con los requisitos de legalidad para su aplicación.

Concluidas las fases procesales pertinentes, el tribunal de la causa emite fallo definitivo sobre el presente asunto.

SENTENCIA APELADA

El Juzgado Superior Tercero Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Lara dicta decisión en fecha 8 de junio de 2011, en la que declara sin lugar la acción propuesta, y por ende, válido el acto recurrido.

En el fallo reseñado, se indica lo siguiente:

En cuanto a la documentación relativa a la propiedad de las tierras, considera quien Juzga que el Estado venezolano se reserva el derecho a rescatar tierras siempre y cuando esta acción tenga como propósito una causa de utilidad pública, o de interés nacional (…).

Así mismo, en el caso de marras, una vez sometido a estudio la presente causa este Juzgador observa que el artículo 115 de nuestra Carta Magna, establece lo siguiente:

(…)

De la norma antes transcrita, se desprende que ciertamente el Estado garantiza el derecho de propiedad a toda persona (en este caso a la institución) que ostente el uso, goce y disfrute de sus bienes sujeto a contribuciones, restricciones y obligaciones, es decir, que tal derecho se encuentra condicionado a los fines de utilidad pública o interés general, es necesario resaltar que en este proceso (sic); ambas instituciones son de interés público, tanto el aporte educativo, como el aporte a la seguridad agroalimentaria de la Nación, por lo tanto es necesario evaluar las condiciones existentes para demostrar la posibilidad de que ambas corrientes puedan ser canalizadas acorde a sus respectivas necesidades, tomando en cuenta que ambas devienen del interés social y público del Estado.

Se desprende de la Notificación de la Improcedencia de la Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas, decretada en fecha 10 de julio de 2008, en Sesión 187-08, Punto de Cuenta Nº 001, dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, que existen una serie de elementos fácticos necesarios para evaluar el uso y funcionamiento del predio objeto del presente recurso, tales elemento son la utilidad y desarrollo agroproductivo del cual depende la conservación y administración del patrimonio educativo, tal como lo establece nuestra Constitución.

Ahora bien, a los fines de determinar la condición del uso y productividad es conveniente traer a colación los siguientes extractos del acto administrativo que declara la improcedencia de las tierras ociosas:

(…)

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en los artículos 109 y 110, le otorga el reconocimiento a la autonomía, e interés público de la ciencia, conocimiento y aporte científico e investigativo universitario entre otros, cuyas normas y funcionamiento estarán bajo el control y vigilancia de la ley.

Es decir el alcance de su autonomía debe ser conforme a la ley, por lo que considera quien juzga que al aplicar la Ley adjetiva, debe ser tomado en consideración que la Improcedencia de la Declaratoria de Tierras estuvo sujeta a la falta de elementos probatorios que demostraran la ociosidad de las tierras (…).

En lo que respecta a la actividad agroalimentaria de la Nación establecen los artículos 305 y 306 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:

(…)

En este orden de ideas, podemos inferir que el Estado le otorga un privilegio a: la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. Esto sin dejar a un lado la importancia educativa de las Universidades y su autonomía; sin embargo, la seguridad agroalimentaria y el desarrollo de las actividades agrícolas juega un papel fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación, de aquí parte la necesidad del Estado de garantizar a la población campesina el financiamiento económico – comercial, tenencia de tierras, fomentar las actividades agrícolas y el uso óptimo de la tierra, entre otros; es decir las tierras deben ser ajustadas según la vocación agraria, acorde a los tipos de suelo, producción agrícola o pecuaria a los fines de garantizar la seguridad agroalimentaria de la nación.

En lo concerniente a la Incompetencia de la Autoridad que dicta el auto administrativo, este Tribunal considera que se desprende del artículo 117 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo siguiente:

(…).

De la norma anterior, nos refleja que el Instituto Nacional de Tierras, tiene la facultad para administrar, redistribuir, regularizar y disponer de la posesión de las tierras, por lo tanto, en el presente caso, el referido ente administrativo tiene facultades para dictaminar el acto administrativo objeto del presente recurso, con el fin de impulsar la producción a.d.E.; sin embargo, no solo se restringe en los efectos económicos de la nación, sino que también, incluye el desarrollo integral del sector campesino, como desarrollo social y garante de la seguridad agroalimentaria del medio rural. Así se decide.

Del estudio realizado en este juicio se desprende que la administración realizó un procedimiento cuyo fin es el uso efectivo de las tierras con vocación agraria y el interés social o utilidad pública, por lo tanto, en consideración a lo dispuesto en los artículos 305 y 306 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales se encuentran orientados a promover el desarrollo rural integral, garantizando la seguridad alimentaria de la población, generando empleos, garantizando a la población campesina el desarrollo integral humano, bienestar social e incorporación al desarrollo nacional, adoptando medidas convenientes al uso de las tierras agrícolas, tomando en consideración las circunstancias excepcionales de interés social o utilidad pública que requiera su afectación para lograr los objetivos agroalimentarios de la Nación; es razonable que el Instituto Nacional de Tierras reúne los méritos suficientes para decretar la Garantía de Permanencia Socialista a favor de los trabajadores del campo que se encuentran ocupando el lote de terreno denominado Estación Experimental Agronómica U.C.V. – San Nicolás, (…).

En cuanto a la propiedad de las tierras, el Instituto Nacional de Tierras no desconoce la propiedad de las mismas, sin embargo, se puede observar en la Ley de de Tierras y Desarrollo Agrario, existe un conjunto de elementos jurídicos encaminados a contribuir con el desarrollo rural a través del establecimiento de mecanismos que induzcan al incremento de la productividad de la tierra (…).

Ahora bien, tomando en cuenta las consideraciones anteriores, se puede observar que la parte actora enfocó su interés en demostrar la propiedad de las tierras, cuando el objetivo principal es adecuar la productividad agraria y aporte a la seguridad agroalimentaria de la Nación, tal como se encuentra estipulado en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (…).

En tal sentido, por la naturaleza del caso prevalece la necesidad social agroalimentaria, debido a la carencia de tierras para trabajar que requieren los campesinos de la zona y la necesidad de producir la actividad agroalimentaria de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación; por lo tanto, en virtud de lo anteriormente razonado, considera quien Juzga, que la presente acción no debe prosperar, como así se decide.

ALEGATOS DE LA PARTE APELANTE

Contra la decisión adoptada por el tribunal de la causa, la representación judicial de la parte actora ejerció recurso de apelación, y a efectos de sustentar el mismo explica que el sentenciador incurrió en incongruencia negativa al omitir pronunciarse, de forma absoluta, sobre la falta de consignación de los antecedentes administrativos, y la presunción favorable que opera a favor del recurrente; por lo que debe tenerse como cierto que la accionante no fue notificada del acto recurrido.

Alega que la omisión de pronunciamiento explicada, es un vicio de mucha gravedad, porque además de constituir una negativa de administrar justicia, ocasiona la violación del derecho constitucional de petición.

Asimismo, el tribunal de la causa tampoco se pronuncia sobre la acusada falta de motivación del acto recurrido, ni sobre el falso supuesto de derecho relativo a que los beneficiarios de la decisión administrativa no eran ocupantes pacíficos; incurriendo nuevamente en incongruencia negativa.

Indica que el juez no analizó íntegramente lo relativo a la propiedad.

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

En el asunto bajo estudio, la parte actora solicita la nulidad del acto recurrido, alegando, entre otras cosas, que las tierras afectadas por la decisión administrativa impugnada son de su propiedad, en consecuencia, no es factible su afectación. Asimismo, argumentó que el acto impugnado no le fue notificado, por lo que el mismo es nulo por no garantizar el debido proceso, y el derecho a la defensa de la accionante.

Ahora bien, el tribunal de la causa, al admitir la pretensión ordenó solicitar al Instituto Nacional de Tierras la remisión de los antecedentes administrativos, petición que no fue acatada por el referido ente agrario. Más aún, la representación judicial de dicho organismo presenta escrito que señalan como de oposición y contestación al recurso de nulidad incoado, empero, no consignan los antecedentes administrativos requeridos, esto es, hay una omisión por la parte accionada que no fue subsanada en ninguna etapa procesal.

Extrañamente, el abogado Miguel Henríquez, actuando como apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras, mediante diligencia con la que promueve pruebas, consignada ante el tribunal de la causa en fecha 23 de febrero de 2011, indica que da por reproducidos los antecedentes administrativos correspondientes a la Estación Experimental San Nicolás, “a fin de probar los argumentos expuestos por esta defensa en el escrito de contestación”, sin embargo, tal y como se dijo anteriormente, el ente agrario accionado no remitió los referidos antecedentes administrativos, ni tampoco su representación judicial los consignó en ninguna etapa procesal ante el tribunal de la causa, dejando así, sin sustento alguno los argumentos plasmados en contra de la pretensión de nulidad incoada.

Por consiguiente, operaría una presunción favorable a la accionante, en razón de la no consignación de los antecedentes administrativos por parte de la accionada, tal y como se ha asentado en decisiones anteriores emanadas de esta Sala (vgr. Sentencia N° 1740 de fecha 12 de noviembre de 2009).

Ahora bien, se aprecia que efectivamente el fallo apelado silenció de forma absoluta lo planteado por la accionante relativo a la violación al debido proceso y al derecho a la defensa, derivado de la falta de notificación del acto recurrido; cuestión que patentiza una incongruencia negativa que conlleva a una denegación de impartir justicia en la actividad jurisdiccional del sentenciador. Así se establece.

En este sentido, y visto que en el caso de autos el ente agrario accionado no consignó los antecedentes administrativos correspondientes, y que no existe prueba alguna en el expediente que desvirtúe el alegato relativo a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso por falta de la debida notificación del acto recurrido, deberá declararse la nulidad absoluta del mismo, conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, esta Sala no puede dejar de indicar que la parte actora trajo como prueba una copia del acto administrativo dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras en Sesión 187-08, Punto de Cuenta 001, de fecha 10 de julio de 2008, conforme al cual se declara: “Improcedencia de Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas sobre el lote de terreno denominado Estación Experimental San Nicolás-Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela”, resolución en la cual se advierte expresamente: “Se trata de terrenos propiedad de la Universidad Central de Venezuela”, esto es, en un acto administrativo distinto al recurrido, el propio ente agrario demandado reconoce la actividad productiva llevada a cabo en las tierras afectadas por el acto objeto de impugnación, y a su vez, reconoce que las mismas le pertenecen a la Universidad Central de Venezuela.

Así, y por cuanto el Instituto Nacional de Tierras ha afectado tierras que éste reconoce como productivas y privadas, se hace necesario reproducir el contenido del artículo 117 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que dispone:

Artículo 117. Corresponde al Instituto Nacional de Tierras (INTI):

1. Adoptar las medidas que estime pertinentes para la transformación de todas las tierras con vocación de uso agrario, en unidades productivas de propiedad social.

2. Otorgar, renovar y revocar certificados de clasificación de fincas, en los cuales se determinará su condición de: finca productiva, finca mejorable. El Instituto Nacional de Tierras (INTI) podrá otorgar, renovar o revocar, el correspondiente certificado a los propietarios u ocupantes de tierras con vocación de uso agrícola, de conformidad con lo previsto en la presente Ley.

3. Determinar el carácter de ociosas que tengan las tierras con vocación de uso agrícola, o de uso no conforme, de ser el caso, y rescatar o expropiar, según corresponda, las tierras que tengan tal carácter, de conformidad con lo previsto en esta Ley.

4. Conocer, decidir y revocar la procedencia de la adjudicación de tierras, así como otorgar los títulos de adjudicación.

5. Establecer los proyectos de mejoramiento de las tierras adjudicadas, que deben cumplirse a los fines de hacerlas productivas, con base en los planes de desarrollo del Ejecutivo Nacional.

6. Iniciar de oficio o por denuncia el procedimiento de rescate de las tierras de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.

7. Ordenar la apertura del procedimiento de expropiación y solicitar la expropiación forzosa por ante el respectivo tribunal.

8. Llevar el Registro Agrario de tierras y aguas.

9. Levantar en censo de aguas con fines agrarios.

10. Expedir la Carta de Registro.

11. Afectar las tierras con vocación de uso agrícola, que hubieren sido desafectadas, en las cuales no existan desarrollos urbanos, ni construcciones o edificaciones.

12. Declarar o negar la garantía de permanencia previsto en la presente Ley, A estos efectos, el Instituto informará mediante resolución, a los solicitantes sobre los recaudos que deberán presentar para la declaratoria, así como de los trámites a seguir de conformidad con lo establecido en el Reglamento de esta Ley y en las resoluciones que al efecto dicte el Instituto Nacional de Tierras (INTI).

13. Revocar el acto que declaró la garantía de permanencia, cuando esté plenamente demostrado que los supuestos que le dieron origen a su reconocimiento han cesado o si voluntariamente el beneficiario hubiere dejado de permanecer en las tierras.

14. Participar en la regulación del uso de las tierras con vocación de uso agrícola, ubicadas en Áreas Bajo Régimen de Administración Especial, observando la normativa especial sobre la materia, en coordinación con los órganos competentes en materia ambiental.

15. Dictar los actos, circulares, providencias y resoluciones que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto.

16. Solicitar a los entes públicos indicados en el artículo 83 de esta Ley, la transferencia de la titularidad del derecho sobre las tierras o fundos rústicos con vocación de uso agrícola a los que se refiere dicho artículo, o bien, la autorización para la ocupación y uso de las mismas, mientras se formaliza la transferencia, a los fines de que se realice el correspondiente rescate. En caso de silencio del ente solicitado, se entenderá otorgada la autorización para la ocupación y uso. A los fines del rescate, el Instituto también podrá celebrar convenios de ocupación y uso, con los referidos entes públicos, sobre las tierras o fundos rústicos con vocación de uso agrario objeto de transferencia, aunque ésta aún no se hubiese formalizado.

17. Disponer de las tierras con vocación de uso agrario que no estén productivas, que sean baldíos nacionales o que pertenezcan al dominio de la República, institutos autónomos, empresas del Estado, fundaciones o cualquier entidad de carácter público nacional, con el objeto de convertirlas en unidades económicas productivas, mientras la titularidad sobre las mismas sea transferida a su patrimonio, sea autorizada su ocupación y uso, o sea celebrado el convenio de ocupación y uso.

18. Ejercer el derecho de rescate de tierras con vocación de uso agrícola, sobre tierras de su propiedad o del dominio de la República, institutos autónomos, corporaciones, empresas del Estado, fundaciones o cualquier entidad de carácter público nacional, incluso baldíos nacionales, que se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente.

19. Ejercer el derecho de rescate sobre tierras cuya propiedad sea atribuida a particulares cuando al efectuar el análisis documental de los títulos suficientes que fueran requeridos a aquel que alegue el derecho de propiedad, éste no lograre demostrar una perfecta secuencia y encadenamiento de las titularidades del dominio y demás derechos alegados.

20. Efectuar el análisis documental de los títulos suficientes que fueran presentados en el procedimiento de rescate y registro agrario, por aquél que alegue el derecho de propiedad. A tales efectos, los particulares deberán consignar el tracto sucesivo de los documentos que le sean requeridos, así como aquellos pertinentes y necesarios para ello.

21. Autorizar la incorporación en las tierras con vocación agrícola a los diferentes entes del Estado o grupos campesinos y campesinas organizados mediante la creación de unidades de propiedad social, para garantizar la seguridad agroalimentaria y justa distribución e intercambio de los diferentes productos agrícolas de acuerdo a los planes establecidos por el Ejecutivo Nacional.

22. Solicitar a las administraciones estadales todo tipo de información y colaboración necesaria para el eficaz ejercicio de sus competencias, en particular, para la sustanciación de los procedimientos administrativos a que se refiere la presente Ley.

23. Conservar y proteger los recursos naturales existentes en tierras con vocación de uso agrícola, en coordinación con los órganos competentes, con el objeto de garantizar el desarrollo rural sustentable.

24. Suscribir convenios con terceros para el aprovechamiento de los recursos naturales existentes en tierras con vocación de uso agrícola propiedad del Instituto, sin perjuicio de la obtención de los permisos correspondientes por parte de las autoridades competentes. Se reserva el Instituto Nacional de Tierras (INTI), la administración y aprovechamiento de los minerales no metálicos ubicados en las tierras de su propiedad, de conformidad con lo que establezca el Reglamento de esta Ley.

25. Reclamar los pagos que correspondan por servidumbres constituidas, o por constituir, en tierras de su propiedad. En ejercicio de esta competencia el Instituto podrá suscribir convenios con terceros, que garanticen el pago respectivo a favor del Instituto.

26. Velar por el cumplimiento de las normas ambientales.

27. Las demás que le atribuyan las leyes y reglamentos.

La norma cuya transcripción precede, no concede al Instituto Nacional de Tierras la posibilidad de afectar tierras con producción y titularidad reconocida por el mismo ente agrario, razón por la cual, adicionado al vicio de violación al debido proceso y derecho a la defensa por falta de notificación, también se constata el vicio de incompetencia manifiesta en el acto recurrido -lo cual lo afecta de nulidad absoluta conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- por cuanto, como ya se indicó, el Instituto Nacional de Tierras no puede afectar las tierras de la Estación Experimental Agronómica U.C.V.-San Nicolás, ya identificadas, por ser productivas y de origen privado. Así se decide.

Por consiguiente, y con base en los argumentos anteriormente expuestos, se deberá declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto, motivado a que la sentencia impugnada es contraria a derecho; siendo consecuencia de ello, y de las consideraciones que anteceden, con lugar el recurso de nulidad incoado, por cuanto la decisión administrativa impugnada es absolutamente nula por mandato del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

DECISIÓN

En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la Universidad Central de Venezuela, contra la decisión emanada del Juzgado Superior Tercero Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, en fecha 8 de junio de 2011; SEGUNDO: SE REVOCA el precitado fallo; TERCERO: La NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo acordado en sesión N° 328-10 de fecha 13 de julio de 2010, emanado del Directorio del Instituto Nacional de Tierras, en el cual se acordó otorgar Garantía de Permanencia Socialista a las personas que allí se señalan, sobre el terreno denominado Estación Experimental Agronómica U.C.V.-San Nicolás, ubicado en el Sector San Nicolás, Municipio San G.d.B., Parroquia A.T.d. estado Portuguesa, con una superficie aproximada de 700 hectáreas.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al tribunal de la causa.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de abril de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente de la Sala y Ponente,

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L.E.F.G.

La Vicepresidenta, Magistrado,

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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA O.J. SISCO RICCIARDI

Magistrada, Magistrada,

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S.C.A. PALACIOS CARMEN E.G. CABRERA

El Secretario,

_____________________________

M.E. PAREDES

R.A. Nº AA60-S-2011-000924

Nota: publicada en su fecha a

El Secretario,