Sentencia nº 1266 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de Agosto 06, 2008

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SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El 4 de abril de 2006, los abogados HENRY ESCALONA MELÉNDEZ y NEY MOLERO MARTÍNEZ, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 14.629 y 22.870, respectivamente, en representación de la ciudadana NIDIA GUTIÉRREZ DE ATENCIO, titular de la cédula de identidad Nº 5.057.439, ejercieron recurso de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra la norma contenida en el ARTÍCULO 105 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL.

El 6 de abril de 2006 se dio cuenta del libelo y se asignó la ponencia a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, a los fines del pronunciamiento correspondiente.

Mediante sentencia N° 91 del 31 de enero de 2007 esta Sala Constitucional acumuló a la presente causa, el expediente signado bajo el N° 06-0945.

 Mediante sentencia N° 181 del 8 de febrero de 2007 esta Sala Constitucional acumuló a la presente causa, el expediente signado bajo el N° 06-1799.

Mediante sentencia N° 1653 del 31 de julio de 2007 esta Sala Constitucional acumuló a la presente causa, el expediente signado bajo el N° 07-0901.

Mediante sentencia N° 2097 del 7 de noviembre de 2007, esta Sala Constitucional acumuló a la presente causa, el expediente signado bajo el N° 07-1257.

Mediante sentencia N° 2380 del 19 de diciembre de 2007 esta Sala Constitucional acumuló a la presente causa, el expediente signado bajo el N° 06-1616.

 El 2 de abril de 2008 la ciudadana Gladys Requena desistió formalmente de la acción de nulidad ejercida contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, cursante en el expediente n° 06-1799.

Mediante sentencia N° 913 del 4 de junio de 2008 esta Sala Constitucional acumuló a la presente causa, el expediente signado bajo el N° 08-0422.

Mediante sentencia N° 1053 del 8 de julio de 2008 esta Sala Constitucional acumuló a la presente causa, el expediente signado bajo el N° 08-0518.

El 31 de julio de 2008, siendo la oportunidad fijada para que se llevara el acto oral y público en el presente recurso de nulidad, se llevó a cabo el mismo. En esa oportunidad, se dejó constancia de la comparecencia de los accionantes; de los terceros interesados; de la Contraloría General de la República; de la Asamblea Nacional y de la Procuraduría General de la República, quienes ejercieron su derecho a la palabra. En ese estado del acto, visto que las partes no promovieron ninguna prueba, la Sala declaró el asunto de mero derecho, esto es, tramitada sin relación ni informes, quedando la causa en estado de sentencia.

El 5 de agosto de 2008 la ciudadana Saida Coromoto Varela Casanova, asistida de abogado, presentó, ante la Secretaría de esta Sala, escrito de informes.

Una vez efectuada la lectura individual del expediente, la Sala procede a emitir decisión de fondo con base en las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN

Señalaron los apoderados judiciales de la accionante como fundamento de la acción de nulidad, lo siguiente:

1.- Que en la actualidad su representada ejerce la función de Alcaldesa del Municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, por el período constitucional 2004-2008.

2.- Que la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Administrativos, dictó Resolución en fecha 8 de junio de 2005, por la cual declaró su responsabilidad administrativa y, en consecuencia, le impuso multa por la cantidad de ciento sesenta y ocho unidades tributarias (168 u.t), que para aquella oportunidad ascendía a un millón doscientos cuarenta y tres mil doscientos bolívares (Bs. 1.243.200).

3.-Que en lugar de recurrir la decisión prefirió solicitar la emisión de la correspondiente planilla de liquidación, sin que ello implicase que aceptaba los hechos por los cuales se le declaró responsable, pero sí con la intención de evitar más pérdida de tiempo e incurrir en gastos de abogados.

4.-Que, sin embargo, recibió la “mayúscula sorpresa” de que en lugar de emitir la planilla fue notificada de otra Resolución, de fecha 14 de febrero de 2006, esta vez dictada directamente por el Contralor General de la República, por la que se le impuso, como sanción accesoria, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de dos años.

5.- Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal debe ser parcialmente anulado, por las razones siguientes:

5.1 Ausencia de procedimiento previo

La primera denuncia de inconstitucionalidad que formula la parte demandante es que la norma impugnada permite imponer sanciones accesorias a la multa, sin que medie procedimiento administrativo alguno, por lo que se viola el derecho a la defensa y al debido proceso.

En su criterio, todo ciudadano, “a pesar de haber sido declarado ‘responsable’ administrativamente, tiene el derecho de conocer previamente tanto la valoración que el Contralor General de la República da a la ‘entidad del ilícito cometido’, como supuesto de procedencia de la sanción de suspensión (…) o la destitución del declarado responsable, como la apreciación que dicho órgano tiene de ‘la gravedad de la irregularidad cometida’, como supuesto de hecho de aplicación de la sanción de inhabilitación”.

Afirmó la demandante que, para imponer cualquier sanción, es imprescindible notificar al interesado de la apertura de un procedimiento a fin de poder “contradecir los hechos que se le imputan, la valoración que de los mismos se hace, promover y evacuar los medios de prueba que estime pertinentes en soporte de sus alegaciones y, eventualmente, incorporar elementos de juicio en el expediente que determinen, dentro del ejercicio de las potestades discrecionales, la aplicación de la sanción que proporcionalmente se adecue al ilícito cometido”.

De esta manera, agregó la parte actora, “las supuestas sanciones accesorias (…) no pueden ser aplicadas en forma automática, sino que deben ser el resultado de un análisis previo sobre la gravedad de la irregularidad, para lo cual el Contralor debe atenerse a los parámetros de racionalidad y proporcionalidad que enmarcan cualquier tipo de potestad discrecional, máxime, cuando se trate del ejercicio concreto de la potestad sancionatoria”.

5.2. Violación a la “garantía constitucional de proporcionalidad”:

Denunció la parte actora que la norma impugnada incurre en desproporción, pues la sanciones accesorias son más gravosas que la principal. En efecto, la multa –que es la sanción principal- oscila entre cien y mil unidades tributarias (en la actualidad, entre Bs. 3.460.000 y Bs. 34.600.000), según disposición del artículo 94 de la Ley impugnada, mientras que las accesorias, que “pueden inclusive acumularse”, llegan a consistir en la suspensión sin sueldo por dos años, la destitución o la inhabilitación para ejercer funciones públicas hasta por 15 años. En el caso de autos, esa desproporción sería evidente, puesto que la multa fue por Bs. 1.243.200, mientras que la segunda sanción –la accesoria- fue la inhabilitación por dos años.

Sostuvo la parte actora, en tal sentido, que “por razones de elemental lógica, la pena principal se conceptúa como aquella que inflinge el mayor mal al sancionado, mientras que las accesorias o complementarias son aquellas que contribuyen a acentuar ese mal desde una perspectiva diferente, pero que en todo caso siempre comportan un mal mucho menor”. Por tanto, agregó, existe en el caso de autos una “manifiesta desproporción entre las sanciones principales y sus accesorias, que rompe el equilibrio lógico que el ordenamiento penal dispone, toda vez que nunca una pena accesoria puede comportar un mal mayor para el infractor que el infligido por la sanción principal”.

5.3. Violación a la “garantía constitucional de tipicidad”:

En tercer lugar, la parte actora denunció que el artículo impugnado viola el principio constitucional de tipicidad de las infracciones, pues “el ilícito administrativo que da lugar a la responsabilidad no ha sido especificado por el legislador de manera clara y cierta, con lo que se impide que el administrado conozca anticipadamente el hecho prohibido y las consecuencias de sus actos, a los fines de evitar aquellas conductas que pudieran ser objeto de sanción, dejando a la discrecionalidad de la autoridad contralora la determinación arbitraria de la correspondiente figura delictual y la potestad irrestricta para imponer sanciones tan graves como las dispuestas en dicha norma”.

Destacó la parte actora, que el impugnado artículo 105 permite suspender sin sueldo o destituir al funcionario “en atención a la entidad del ilícito cometido” e inhabilitarle para funciones públicas “atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida”, pero lo hace “sin determinar pormenorizadamente los elementos que deben ser considerados para establecer ‘la entidad del ilícito cometido’ o ‘la gravedad de la irregularidad cometida’”; con lo que “está atribuyéndole [al Contralor General de la República] una potestad total y absolutamente discrecional, que impide al funcionario público afectado conocer de antemano las conductas que la ley tipifica como graves o menos graves, en función de prever las consecuencias que pueden depararles esas conductas”.

La demandante no negó “que las sanciones de destitución e inhabilitación se justifican en los casos en que la conducta sancionada revele unas específicas características personales del sancionado, que hacen presumible un comportamiento irregular futuro y que desaconsejan el establecimiento de relaciones de una cierta confianza entre el mismo y la Administración...

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