Sentencia nº 1363 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Junio de 2007
| Fecha de Resolución | 28 de Junio de 2007 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Francisco Antonio Carrasquero López |
| Procedimiento | Acción de Amparo |
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: F.A.C.L.
El 5 de octubre de 2006, los abogados E.T., E.O. y K.G., titulares de las cédulas de identidad núms. 6.364.114, 10.067.533 y 10.956.456, respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 58.367, 69.270 y 69.496, en ese mismo orden, en representación del ciudadano J.P.T.D., titular de la cédula de identidad núm. 6.113.784, en su carácter de SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, interpusieron demanda por la inconstitucional omisión legislativa en que habría incurrido la Asamblea Nacional con ocasión de la sanción de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
El 10 de octubre de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I DE LA PRETENSIÓN
En el escrito consignado ante la Secretaría de esta Sala se afirmó, en cuanto a la pretensión, lo siguiente:
-
- Que, en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial núm. 38.204, del 8 de junio de 2005 (posteriormente reformada mediante la ley publicada en la Gaceta Oficial núm. 5.806, Extraordinario, del 10 de abril de 2006), no se estableció “…la forma en que van a percibir las remuneración (sic) los Concejales o Concejalas…”.
-
- Que, el legislador “…omitió delimitar la remuneración que deberán percibir los concejales o concejalas con ocasión a la prestación de servicio que los mismo (sic) vienen desempeñando…”.
-
- Que tal omisión violó a los concejales del Municipio Libertador del Distrito Capital sus derechos a la seguridad social y a obtener un salario digno, consagrados en el Convenio núm. 102 de la Organización Internacional del Trabajo, en los artículos 22 y 25.5 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
-
- Que, igualmente, se estaría violando el derecho a la igualdad de trato ante la ley de dichos legisladores, en virtud de que servidores públicos con las mismas o similares responsabilidades que aquéllos, sí perciben una remuneración en forma de dieta.
-
- Por último, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la omisión en que incurrió la Asamblea Nacional, “…al no haber regulado un Régimen de remuneración, en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que deben percibir los concejales o concejalas…”.
II
DE LA COMPETENCIA
En torno a la competencia para tramitar la presente demanda, la Sala observa que el artículo 336.7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se le atribuye la potestad de “´[d]eclarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.
Asimismo, el artículo 5.12 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió la mencionada potestad conferida por la Carta Magna a esta Sala Constitucional.
Siendo así, y como quiera que en el presente caso se denunció una presunta omisión en que habría incurrido la Asamblea Nacional al sancionar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, esta Sala es competente para conocer del presente caso. Así se declara.
III DE LA ADMISIBILIDAD
Seguidamente se procede a analizar si la pretensión planteada resulta admisible.
-
- Al respecto, se observa que los abogados que presentaron el escrito, afirman (y así lo acreditan) ser los apoderados judiciales del Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital.
Al mismo tiempo afirman que el Síndico Procurador Municipal del mencionado ente “está constitucionalmente legitimado” para plantear la demanda por omisión legislativa contra la Asamblea Nacional, en virtud de lo que establece el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
En cambio, esta Sala, luego de una atenta lectura de dicho precepto, estima que dicho funcionario carece, en el caso concreto, de la representación necesaria para plantear esta demanda, pues no consta que el Concejo Municipal o el Alcalde del Municipio Libertador le hubiesen autorizado a presentarla.
A tal conclusión se ha arribado en virtud de una correcta interpretación de lo que establecen los numerales 1 y 2 del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuyo tenor literal es el siguiente:
Corresponde al síndico procurador o síndica procuradora:
1. Representar y defender judicial o extrajudicialmente, los intereses del municipio en relación con los bienes y derechos de la entidad, de acuerdo al ordenamiento jurídico e instrucciones del alcalde o alcaldesa o del Concejo Municipal, según corresponda.
2. Representar y defender al Municipio conforme con las instrucciones impartidas por el alcalde o alcaldesa, o el Concejo Municipal, en cuanto a los derechos relacionados con el T.M. y conforme con lo determinado por las leyes y ordenanzas. Cumplirá las mismas funciones en los juicios contencioso administrativo que involucren al Municipio, según corresponda
.
En el numeral 1 se le otorga al Síndico Procurador Municipal la competencia de representar y defender judicial o extrajudicialmente al Municipio, pero sobre la base de una previa instrucción del Alcalde o del Concejo Municipal.
En el numeral 2 se le atribuye a dicho funcionario la competencia de representar y defender los intereses patrimoniales del Municipio, siempre que hubiere sido instruido al respecto por el Alcalde o el Concejo Municipal.
Tomando en cuenta el contexto jurídico-institucional con que el término “instruir” se usa en dichos preceptos, y haciendo uso del Diccionario de la Lengua Española (cuyo contenido es prácticamente reproducido por la Enciclopedia Jurídica Opus y por el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual), se verifica que dicha voz denota: 1. Un conjunto de reglas o advertencias para algún fin; 2. Órdenes que se dictan a los agentes diplomáticos o a los jefes de fuerzas navales; o 3. Reglamento en el que predominan las disposiciones técnicas o explicativas para el cumplimiento de un servicio administrativo.
La “instrucción” consistiría, pues, bien en la emisión de una orden, en la imposición de unas reglas de conducta o en la emisión de una autorización. En todo caso, lo que es evidente es que en las normas citadas la palabra “instruir” no tiene el sentido de dar una información o educar, con los cuales es usada en el ámbito académico o en el marco de una actividad pedagógica.
El que es, según estos preceptos, instruido, no actúa incondicionadamente, libremente o conforme a su propio criterio. Por el contrario, el cumplimiento de las tareas que tales normas le asignan supone una previa decisión de parte de los órganos políticos del ente municipal, es decir, del Concejo Municipal o del Alcalde.
De este examen semántico del término “instruir” se concluye que el Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador, para poder plantear ante esta Sala la pretensión deducida, debió ser sujeto de una “instrucción”, es decir, de una orden, regla o autorización por parte del Concejo Municipal o del Alcalde de dicho ente.
-
- También observa la Sala que el sexto párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia señala que será inadmisible la demanda, solicitud o recurso interpuesta ante este órgano judicial cuando “…sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante…”.
Si bien en el marco de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, al Síndico Procurador Municipal le es posible representar judicial o extrajudicialmente al Municipio, el ejercicio de tal competencia está condicionado a una previa “instrucción”, tal como fue establecido anteriormente. Siendo así, se infiere que tal representación no forma parte de su status propio como servidor público, se trata más bien de una tarea que se le asigna caso por caso, y que podría ser desempeñada igualmente por el Concejo Municipal a través de su directiva, como por el Alcalde. Así lo dejó establecido esta Sala en su sentencia núm. 3035, del 14 de diciembre de 2004, caso: M.J.C.S., en los términos siguientes:
Considera esta Sala vista la anterior disposición que, sí el Alcalde de un Municipio posee dentro de sus funciones, la de autorizar al Sindico Procurador para que designe apoderados judiciales o extrajudiciales que se encarguen de la representación de los intereses de la entidad, perfectamente podría dicha autoridad Municipal realizar personalmente o través de representante judicial todas las actividades tendientes a la defensa de la rama de gobierno a la que representa, razón por la cual tanto el apoderado judicial del Alcalde como éste último poseían legitimación para intentar la acción de amparo propuesta. (…)
.
Por tanto, al Síndico Procurador Municipal sólo se le tendría como representante judicial o extrajudicial del Municipio en los casos en que hubiese sido previamente autorizado a tal fin; si tal instrucción no constase, carecería de la debida representación.
Siendo, pues, que en el expediente de la causa no consta la instrucción a la que se refieren los numerales 1 y 2 del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, debe aplicarse la consecuencia jurídica que señala el párrafo sexto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esto es, la inadmisión de la pretensión, ya que resulta evidente la falta de representación que se atribuye el demandante de autos. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley:
Se declara COMPETENTE para conocer de la demanda por la inconstitucional omisión legislativa en que habría incurrido la Asamblea Nacional con ocasión de la sanción de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, interpuesta por los abogados E.T., E.O. y K.G., en representación del ciudadano J.P.T.D., en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital.
Se declara INADMISIBLE dicha solicitud.
Publíquese, regístrese y archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de JUNIO de dos mil siete. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
La Presidenta,
L.E.M.L.
El Vicepresidente,
J.E.C.R.
Los Magistrados,
P.R. RONDÓN HAAZ
F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
M.T.D.P.
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
A.D.J. DELGADO ROSALES
El Secretario,
J.L.R.C.
FACL/
Exp. núm. 06-1458.
Quien suscribe, Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, salva su voto por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora que declaró inadmisible el recurso por omisión legislativa interpuesto por el Síndico Procurador del Municipio Libertador del Distrito Capital, con ocasión a unas supuestas inobservancias de la Asamblea Nacional al promulgar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
El criterio utilizado por la mayoría sentenciadora para determinar la inadmisibilidad del recurso se basa en la falta de representación del Síndico Procurador por no cumplir con un supuesto requisito para ejercer la defensa de los intereses de la entidad municipal, prevista en el artículo 118, cardinales 1 y 2 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuyo texto son del siguiente tenor:
Corresponde al síndico procurador o síndica procuradora:
1.Representar y defender judicial o extrajudicialmente, los intereses del municipio en relación con los bienes y derechos de la entidad, de acuerdo al ordenamiento jurídico e instrucciones del alcalde o alcaldesa o del Concejo Municipal, según corresponda.
2.Representar y defender al Municipio conforme con las instrucciones impartidas por el alcalde o alcaldesa, o el Concejo Municipal, en cuanto a los derechos relacionados con el T.M. y conforme con lo determinado por las leyes y ordenanzas. Cumplirá las mismas funciones en los juicios contenciosos administrativos que involucren al Municipio, según corresponda
.
Con base en la norma trascrita, la disentida determinó que el Síndico Procurador no estaba autorizado para obrar en juicio porque no constaba en el expediente la “instrucción” del Alcalde que lo autorizaba a presentar el recurso por omisión legislativa y, por ende, no estaba autorizado para representar los intereses de la entidad en una causa de esta naturaleza.
En criterio de quien suscribe existen algunos elementos que debieron considerarse con mayor detenimiento antes de adoptar una determinación de esta índole; a saber: a) la noción de “instrucción” como un requisito de impretermitible cumplimiento y demostración para comprobar la debida representación del Municipio en juicio; b) las potestades inherentes al Síndico Procurador Municipal y; c) la restricción de los derechos procesales de los municipios.
Al respecto se debe mencionar que erradamente la mayoría sentenciadora equiparó la noción de “instrucción” con la de “autorización”, empleada en el Derecho Administrativo para referirse al requerimiento previo al ejercicio de cualquier derecho o potestad prevista en la ley, cuando la realidad es que con ocasión a la actividad administrativa existen actos internos o actos de la administración que se encuentran relacionados en su obrar interno, los cuales, por ser de su manejo particular, no requieren ni tienen por qué ser exteriorizados formalmente (por ejemplo, las denominadas ordenes de servicio), siendo innecesario establecer su exigencia en un juicio determinado, toda vez que no se encuentra determinada en la ley la presentación de un acto interno de la Administración como acreditación del cumplimiento de una carga procesal. Tanto corresponde el término “instrucción” a un acto interno de la Administración y, por ende, no requiere ser presentado en juicio como si fuese un mandato, que existen actos internos de la actividad administrativa municipal en los que el Alcalde y el Concejo Municipal no pueden disponer respecto a la representación judicial del Municipio sin que medie una participación al Síndico Procurador. Este es el supuesto de los artículos 88 cardinal 13 y 95 cardinal 14 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuyas disposiciones preceptúan tanto para el Alcalde como para el Concejo la obligación de consultar con el Síndico Procurador la designación de apoderados judiciales o extrajudiciales para representar a la entidad, así como también estipula la obligación del Concejo de requerir la opinión del Síndico para autorizar al Alcalde a desistir de acciones y recursos, convenir, transigir o comprometer en árbitros.
En definitiva, pese a que el acto interno de la Administración bajo determinados parámetros es un presupuesto administrativo para el ejercicio de la potestad de representar al Municipio, las características de la configuración de ese acto interno (verbal o escrita, formal o informal, con o sin procedimiento administrativo previo) impide que procesalmente se le someta a las mismas exigencias de una representación mediante poder como si se tratase de un defensor privado, pues se trata del actuar propio de la burocracia municipal. De modo que la interpretación realizada por la mayoría sentenciadora es excesiva y restrictiva de los mecanismos de defensa procesal que tienen los municipios y que los ejercen a través del Síndico Procurador, pues con la interpretación disentida se obvía las potestades y las funciones que por naturaleza les son propias a dicho funcionario, luego de haber cumplido con los requerimientos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal para su designación.
Finalmente, debe referir quien suscribe que se está estableciendo un presupuesto procesal que no se encuentra contemplado expresamente en la ley, siendo evidente que, en materia constitucional, en razón del principio pro actione, la interpretación debe ser lo más amplia posible en procura de garantizar que cualquier parte pueda acudir a la jurisdicción constitucional, evitando impedir el ejercicio de la acción por causales no expresamente previstas en ley; es este el sentido del artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, más aun cuando en el caso de autos la naturaleza de las normas interpretadas no son de carácter procesal sino estrictamente de actividad interna de la Administración, por lo cual, no debió realizarse una interpretación de esta índole a los cardinales 1 y 2 del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, debiéndose permitir la participación del Municipio por encontrarse representado por el funcionario de ley, como lo es el Síndico Procurador.
Queda expresados los términos del presente voto salvado.
Caracas, fecha ut supra.
La Presidenta,
L.E.M.L.
El Vicepresidente,
J.E.C.R.
Los Magistrados,
P.R. RONDÓN HAAZ
F.A.C.L.
M.T.D.P.
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Disidente
A.D.J. DELGADO ROSALES
El Secretario,
J.L.R.C.
V.S. Exp.- 06-1458
CZdeM/
Quien suscribe, Magistrado P.R. Rondón Haaz, manifiesta su voto salvado en relación con la decisión que antecede:
En efecto, la discrepancia con la referida sentencia estriba en la declaratoria de inadmisión de la demanda que se intentó contra la Asamblea Nacional por su omisión en el ejercicio, de manera amplia, de su competencia legislativa.
Ciertamente, el demandante alegó que la Asamblea Nacional omitió regular en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal lo relativo a las remuneraciones y seguridad social de los concejales.
La mayoría declaró inadmisible la demanda, sobre la consideración de que el demandante –Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital- carecía de representación, en virtud de que no había sido previamente autorizado por el Alcalde para la incoación de la demanda de autos.
En primer lugar, advierte este voto salvante la imprecisión jurídica, que no fue relatada en el fallo, de que los abogados E.T., Envida Ojeda y K.G. alegaron actuar en representación del Síndico Procurador y no del Municipio.
Por otra parte, en relación con la inadmisión de la demanda por falta de representación, quien suscribe observa que la Sala olvidó la naturaleza de acción popular que ella le ha concedido a la pretensión por omisión legislativa, que preceptúa el artículo 336.7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En efecto, en la decisión n° 1.556/02, la Sala señaló:
Ha sido criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, en Pleno, acogido por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad no requiere de mayores exigencias en la legitimación para poder actuar por lo que cualquier persona, natural o jurídica, posee la legitimación para ejercerla. La acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo podría considerarse como una subespecie, de reciente creación, de la acción popular de inconstitucionalidad, atendiendo a lo cual, considera esta Sala, que en el presente caso debe aplicarse el criterio antes referido, y así se declara.
De lo precedente, se evidencia que como la demanda por omisión legislativa es una subespecie de la acción popular, en lugar de que se declarara la inadmisión de la demanda de autos, so pretexto de la falta de instrucción previa del Alcalde, la misma se debió tramitar.
La interpretación de la Sala sobre los cardinales 1 y 2 del artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal atenta contra su doctrina de favorecimiento a la admisión de las actuaciones procesales.
En efecto, el acceso a la justicia y el principio constitucional pro actione resultan afectados con la rígida y literal interpretación que la Sala hizo en el caso de autos, lo cual contraría también la labor de la Sala de fungir como integradora y armonizadora de las normas legales con los principios, derechos y valores constitucionales, en el marco de un Estado de derecho y de justicia, como lo establece el artículo 2 constitucional.
En conclusión, en este caso, en lugar de declararse inadmisible la demanda, se debió tramitar la misma con fundamento en que se trata de una subespecie de la acción popular y en atención a la doctrina asentada por esta Sala sobre el derecho de acceso a la justicia y el principio constitucional pro actione.
Queda, en los términos que anteceden, expresado el criterio del Magistrado disidente.
Fecha ut supra.
La Presidenta,
L.E.M.L.
El Vicepresidente,
J.E.C.R. Los Magistrados,
P.R. RONDÓN HAAZ
Disidente
F.A.C.L.
M.T.D.P.
…/
…
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
A.D.J. DELGADO ROSALES
El Secretario,
J.L.R.C.
PRRH.sn.ar.
Exp. 06-1458
