Sentencia nº 9 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Especial Segunda de 26 de Junio de 2013

Mediante escrito presentado en fecha 30 de mayo de 2005, por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (no penal) de Barcelona estado Anzoátegui, la abogada M.A., actuando con el carácter acreditado en autos, interpuso “…Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad Por Razones De Ilegalidad Conjuntamente Con Acción Cautelar De A.C. y Suspensión de Efectos Subsidiaria…”, contra la p.a. número 061-05 de fecha 21 de marzo del 2005, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano YUMER BOADA, anteriormente identificado.

En fecha 3 de junio del 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, al cual le correspondió el conocimiento previa distribución, admitió el presente recurso y ordenó la citación de las partes en el proceso.

Mediante diligencia de fecha 27 de octubre de 2005, la parte actora solicitó al referido Tribunal Superior fijar la fecha para presentar el acto de informes en forma oral, y por auto de fecha 2 de noviembre de 2005, este Juzgado Superior fijó el quinto (5°) día de despacho próximo la oportunidad para que se de inicio a la relación de la causa.

Por auto de fecha 29 de noviembre de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, dejó sin efecto el auto de fecha 2 de noviembre de 2005 y ordenó la reposición de la causa al estado de fijar la audiencia oral y pública.

El 27 de abril de 2006, el citado Juzgado Superior realizó la audiencia oral y pública, declaró concluido el lapso probatorio y ordenó se inicie la relación de la causa.

Por auto de fecha 2 de mayo de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, dio inicio a la relación de la causa.

El 23 de mayo de 2006 la abogada J.d.C.F., actuando en su carácter de Fiscal Vigésima Segunda del estado Anzoátegui, con competencia en materia contencioso administrativo y tributaria, presentó escrito de opinión, y el 27 de junio de 2006, el citado Juzgado Superior dijo vistos para la sentencia.

Mediante decisión de fecha 29 de octubre de 2009, el referido Juzgado Superior, declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto, anuló los efectos jurídicos de la P.A. número 061-05 de fecha 21 de marzo del 2005, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano YUMER BOADA, anteriormente identificado, y ordenó notificar a las partes.

Mediante decisión de fecha 5 de diciembre de 2012, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, declaró su incompetencia sobrevenida, declinó el conocimiento en la jurisdicción laboral ordinaria, y remitió el expediente al Tribunal de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui, con sede en la ciudad de Barcelona.

Por auto de fecha 16 de enero de 2013, el Tribunal Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui, con sede en la ciudad de Barcelona, dio por recibido el expediente.

Por decisión de fecha 18 de enero de 2013, el Tribunal Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui, con sede en la ciudad de Barcelona, se declaró incompetente para conocer de la presente causa, y planteó de oficio conflicto de no conocer ante la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia.

II

DE LAS DECLINATORIAS DE COMPETENCIA

Mediante decisión de fecha 5 de diciembre de 2012, Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, se declaró incompetente para conocer de la presente causa, con base en la siguiente motivación:

(…)

Evidentemente, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo y el régimen de competencias en ella establecido, se hizo necesario por parte del Tribunal Supremo de Justicia la revisión de los criterios jurisprudenciales que anteriormente fueran reseñados con anterioridad a aquélla, relativos al conocimiento de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

En ese sentido, mediante reciente pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a través de la Sentencia Nº 955, de fecha 23 de septiembre del 2010, (caso: B.J.S.T., J.L.M., F.A.S.L. y otros, contra la sociedad mercantil Central La Pastora, C.A.), se estableció como criterio vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República, y muy especialmente para la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Laboral, el siguiente:

‘ En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de a.c. con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.’

(…)

En armonía con lo anteriormente señalado, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, visto que el criterio expuesto resulta aplicable incluso para aquellos conflictos de competencia que hubiesen surgido con anterioridad a la sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010 y siendo que el mismo es de obligatorio cumplimiento para todos los Tribunales del país, resulta entonces que los competentes para conocer la presente causa son los Juzgados Laborales, y por ello, que este Tribunal declara su Incompetencia Sobrevenida para conocer la presente causa. Y así se declara.-.

(resaltado del original).

Posteriormente en fecha 18 de enero de 2013, el Tribunal Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui, con sede en Barcelona, solicito de oficio la regulación de competencia ante la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, con base en los siguientes argumentos:

“(…)

considera necesario esta juzgadora hacer referencia al criterio sentado por la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en decisión del 18 de Marzo de 2011, número 311(caso: G.C.R.R.), cuando estableció:

‘(…)

en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó-como se explicó supra- por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, continuarán su curso hasta su culminación.’

Del razonamiento parcialmente transcrito se aprecia, que si bien la Sala Constitucional del Alto Tribunal ratificó el criterio conforme al cual se atribuye a los tribunales del trabajo la competencia para conocer de cualquier acción que se ejerza contra actos dictados por las Inspectorías del Trabajo, con ocasión a asuntos laborales, asimismo la misma modificó sus efectos temporales, cuando estableció entre, otras, que en las causas en las cuales la competencia ‘…ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori…’, correspondía a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo seguir conociendo de las mismas.” (resaltado y subrayado del original).

III

COMPETENCIA DE ESTA SALA PLENA

Previo a cualquier otro pronunciamiento, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena pasa a determinar su competencia para conocer de la presente causa y, a tal efecto observa que de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia vigente, corresponde a la Sala Plena dirimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos.

Visto que en el presente caso se planteó un conflicto de no conocer entre tribunales que pertenecen a distintos ámbitos competenciales (uno contencioso administrativo y otro del trabajo) y no existe una Sala afín a ambos, de conformidad con las premisas antes señaladas, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena asume la competencia para conocer el referido conflicto, y así se decide.

IV

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Determinada como ha sido la competencia de esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena para conocer del presente conflicto negativo de competencia, se pasa a resolver cuál es el órgano al que le corresponde conocer y decidir la demanda que cursa en autos.

El expediente fue remitido a la Sala Plena en virtud del conflicto negativo de competencia planteado por el Tribunal Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial estado Anzoátegui, con sede en Barcelona, habida cuenta de la declinatoria de competencia que le fue presentada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, el 5 de diciembre de 2012.

Respecto a la determinación del tribunal competente para conocer de las impugnaciones que se intenten contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo como órganos administrativos, las Salas Constitucional y Político Administrativa de este M.T. han sostenido diferentes criterios atribuyendo esta competencia, en algunos casos a los tribunales laborales y en otros a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (en primera instancia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo y, en segunda instancia, a la Sala Político Administrativa).

En efecto, la Sala Plena en la sentencia número 9 de fecha 2 de marzo de 2005 (caso: Universidad Nacional Abierta vs la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Valencia, Libertador, San Diego, Naguanagua, Los Guayos y C.A. del estado Carabobo), precisó que correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de los recursos incoados contra providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo.

Este criterio fue acogido posteriormente por la Sala Político Administrativa en los fallos números 5.989 del 19 de octubre de 2005 (caso: Helados Gilda C.A. vs. Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital), 1.134 del 1 de octubre de 2008 (caso: Universidad Central de Venezuela vs. Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital) y 00999 del 20 de octubre de 2010 (caso: LASER C.A. vs. Inspectoría del Trabajo del estado Nueva Esparta); y el mismo ha sido ratificado por la Sala Plena, entre otras, en sus sentencias números 157 del 7 de junio de 2007 (caso: A.J.M. vs. Inspectoría del Trabajo del estado Monagas), 88 del 16 de julio de 2008 (caso: R.A.C.C. vs. Inspectoría del Trabajo del estado Trujillo), 30 del 26 de mayo de 2009 (caso: Galkin A.S. vs. Inspectoría del Trabajo del estado Lara), y 2 del 13 de enero de 2010 (caso: G.P.N. vs. Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital).

No obstante, y en relación con la competencia para el juzgamiento de las demandas que se interpongan contra los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, la Sala Constitucional modificó el criterio sostenido en la sentencia número 1.318 del 2 de agosto de 2001, caso: N.J.A.R. vs. Transporte Iván C.A., y es así, como en sentencia número 955 del 23 de septiembre de 2010 (caso: B.J.S.T. y otros vs. Central La Pastora C.A.), cuando luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, decidió:

(…)

III

OBITER DICTUM

No obstante lo anteriormente expuesto, esta Sala, con el objeto de determinar los tribunales competentes para conocer en primera instancia y en alzada de acciones como la de autos, considera oportuno efectuar las siguientes consideraciones:

Ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala Constitucional, que el conocimiento de las acciones referidas a providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.

(…)

Por otra parte, en sentencia Nº 2862 del 20 de noviembre de 2002 (caso: R.B.U.), esta Sala precisó la competencia respecto del conocimiento de las causas que son propuestas contra dichos actos administrativos, así:

‘...Por ello y como las Inspectorías del Trabajo son órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, debe reiterarse en esta oportunidad que es la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución; o, por último, sea que se trate de pretensiones de a.c. con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos. De allí que no sólo no existe norma legal expresa que otorgue esta competencia a los tribunales laborales, sino que, de verificarse ésta, sería inconstitucional por violación del artículo 259 del Texto Fundamental. Así se declara.

(…)

De las sentencias citadas y parcialmente transcritas supra, se colige que esta consideración se produjo en el marco de la interpretación que ha hecho esta Sala con relación al contenido y alcance del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en innumerables decisiones (vid. sentencias Nos. 2353/2001, 131/2006 y 347/2006, entre otras).

Dicho estudio ha señalado, en forma generalizada, el ámbito de aplicación de la norma contenida en el citado artículo 259 de la Carta Magna, indicando que la misma es atributiva de la competencia, mas no constitutiva de derechos; por lo tanto, sólo regula el contenido y alcance de la jurisdicción contencioso administrativa.

(…)

Así las cosas, si bien es cierto que el referido artículo 259 establece una regla general, existen algunas excepciones, como es el caso de la jurisdicción especial agraria, que conoce asuntos que versan sobre aspectos del contencioso administrativo, pero que por la especialidad de la materia y la protección constitucional reconocida a la misma, han sido reservados a los tribunales agrarios (artículo 269 de la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza y Rango de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario).

En vista de esta situación, considera oportuno la Sala revisar los criterios de interpretación de esta norma constitucional, que ha venido aplicando de manera pacífica y reiterada en casos como el de autos, a fin de garantizar la efectiva vigencia y respeto de los derechos y garantías consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

A estos efectos, es importante recordar que una norma no puede ser interpretada de forma aislada, sino dentro del contexto en el cual la misma se encuentra. De allí que debe a.h.q.p. podría ser viable la exclusión del conocimiento de acciones relacionadas con providencias administrativas dictadas por Inspectorías del Trabajo –en el ámbito de una relación laboral–, de la jurisdicción contencioso administrativa. (resaltado de la Sala).

(…)

Esta posición se ve reforzada por la reciente entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 377.244 del 16 de junio de 2010; la cual tiene por objeto ‘regular la organización, funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, salvo lo previsto en las leyes especiales’ (artículo 1).

Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica. De esos artículos interesa, a los efectos de determinar la competencia para el conocimiento de las acciones relacionadas con providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, lo contenido en el numeral 5 del artículo 23, en el numeral 5 del artículo 24 y en el numeral 3 del artículo 25:

Artículo 23. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer de:

(…omissis…)

5. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los Ministros o Ministras, así como por las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional, si su competencia no está atribuida a otro tribunal.

(…omissis…)’.

‘Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:

(…omissis…)

5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia.

(…omissis…)’.

Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:

(…omissis…)

3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.

(…omissis…)’ (Subrayado nuestro).

(…)

De lo anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral….

(…)

Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo (…)

(resaltado de la Sala).

Este criterio fue ratificado por la propia Sala Constitucional en la sentencia número 311 del 18 de marzo de 2011 (caso: G.C.R.R. vs Instituto Universitario Politécnico A.J.d.S.), en los siguientes términos:

(…)

Preceptúa el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil que la jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda y no tienen efecto respecto a ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.

Sobre la base de la n.d.C.A. que se citó, esta Sala, en oportunidades anteriores, ha determinado el tribunal competente en casos concretos en atención al que lo fuera de conformidad con la ley -o con la interpretación auténtica que de ésta hubiere hecho esta juzgadora- para el momento de la interposición de la demanda.

Sin embargo, la Sala ha abandonado el criterio anterior y ha determinado que, con independencia de la oportunidad en que hubiere sido incoada una demanda de cualquier naturaleza que tenga por objeto, como la de autos, el incumplimiento de una p.a. dictada por una Inspectoría del Trabajo, la competencia corresponde a los tribunales laborales.

Así, en su sentencia n.° 108 de 25.02.11, caso L.T., esta Sala declaró que ‘es la jurisdicción laboral la competente para conocer de las acciones de amparo ejercidas contra acciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, y siendo este criterio vinculante para todos los conflictos de competencia en esta materia, incluso los que hayan surgido antes de este fallo’.

(…)

No obstante, en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra -por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, continuarán su curso hasta su culminación. Así se decide.

(resaltado de la Sala y subrayado del original).

Observa esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena, que en el presente caso el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, mediante decisión de fecha 29 de octubre de 2009, declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto, anuló los efectos jurídicos de la P.A. número 061-05 de fecha 21 de marzo del 2005, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano YUMER BOADA, anteriormente identificado, y ordenó notificar a las partes y, posteriormente el 5 de diciembre de 2012, declaró su incompetencia sobrevenida, y declinó el conocimiento en la jurisdicción laboral ordinaria.

Visto lo anterior, el citado Juzgado Superior erró al declarar la incompetencia sobrevenida y declinar la competencia ante el Tribunal Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui, con sede en Barcelona, ya que conforme al criterio jurisprudencial señalado, en aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y con el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra- por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, estos continuarán su curso hasta su culminación, tal como sucedió en la presente causa.

Atendiendo a los vigentes criterios jurisprudenciales citados, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena concluye que corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, la competencia para seguir conociendo de la acción intentada por la abogada M.A., actuando con el carácter acreditado en autos, contra la p.a. número 061-05 de fecha 21 de marzo del 2005, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ANZOÁTEGUI, en el ámbito de una relación laboral, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano YUMER BOADA, anteriormente identificado. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, la Sala Especial Segunda de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara: