Sentencia nº 00374 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 15 de Abril de 2015

Fecha de Resolución15 de Abril de 2015
EmisorSala Político Administrativa
PonenteEmiro García Rosas

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2012-1839

Mediante escrito presentado en fecha 12 de diciembre de 2012 la abogada Laura CAPECCHI D. (INPREABOGADO N° 32.535), actuando como apoderada judicial de la sociedad mercantil RP SUPLIDORES, C.A. (inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda bajo el N° 48, Tomo 9-A Pro en fecha 7 de julio de 1989), ejerció recurso de nulidad contra el acto administrativo N° 746 del 13 de diciembre de 2010, emitido por el Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación, y las Resoluciones números 94 del 3 de agosto de 2011 y 111 del 15 de agosto de 2012, dictadas por la MINISTRA DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN.

En fecha 13 de diciembre de 2012 se dio cuenta en Sala y se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 30 de mayo de 2013 el Juzgado de Sustanciación admitió la “…acción de nulidad contra la Resolución Nro. 111, de fecha 15 de agosto de 2012…”, ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, del Procurador General de la República, de la Ministra del Poder Popular para la Educación y de la sociedad mercantil recurrente.

En fechas 19 y 20 de junio y 3 y 11 de julio de 2013 el Alguacil de esta Sala consignó las notificaciones ordenadas en el auto de admisión.

El 11 de julio de 2013 la abogada Luishec C.M.A. (INPREABOGADO N° 118.060), actuando como delegada de la Procuradora General de la República, consignó el expediente administrativo.

En la misma fecha se remitieron las actuaciones a la Sala.

El 16 de julio de 2013 se dejó constancia de la elección de la Junta Directiva de este Supremo Tribunal.

En ese mismo día se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó la fecha para la audiencia de juicio.

El 26 de septiembre de 2013, en la oportunidad fijada para la audiencia de juicio, comparecieron las abogadas Luisa YASELLI PARES (INPREABOGADO N° 18.205), actuando como apoderada judicial de la parte actora, Raysabel GUTIÉRREZ HENRIQUEZ (INPREABOGADO N° 62.705), actuando como sustituta del Procurador General de la República, y Roxana ORIHUELA GONZATTI (INPREABOGADO Nº 46.907), actuando como representante del Ministerio Público. En dicho acto la representación de la parte actora y de la República consignaron sus escritos de conclusiones y pruebas.

En fecha 1 de octubre de 2013 se remitieron las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El 16 de octubre de 2013 la parte actora se opuso a las pruebas promovidas por la República.

En fecha 23 de octubre de 2013 el Juzgado de Sustanciación declaró improcedente la oposición formulada, y admitió las documentales promovidas por las partes.

El 15 de enero de 2014, una vez concluida la sustanciación del expediente, se ordenó remitirlo a la Sala.

En fecha 21 de enero de 2014, se dejó constancia de la incorporación de la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita.

El 21 de enero de 2014 se dio cuenta en Sala y se fijó el lapso para la presentación de los informes.

En fecha 29 de enero de 2014 las partes consignaron sus conclusiones escritas.

El 4 de febrero de 2014 se dejó constancia de que la presente causa entró en estado de sentencia.

En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

En fecha 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

A través de escrito consignado el 12 de diciembre de 2012 la apoderada judicial de la parte actora solicitó la nulidad del acto administrativo N° 746 del 13 de diciembre de 2010, emitido por el Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación, y de las Resoluciones números 94 del 3 de agosto de 2011 y 111 del 15 de agosto de 2012, dictadas por la Ministra del Poder Popular para la Educación, con fundamento en lo siguiente:

Que el acto administrativo N° 746 del 13 de diciembre de 2010 emitido por el Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación vulneró el derecho a la defensa, por cuanto “…no cumplió con los tres requisitos para que dicha notificación se considere valida, pues no consta (…) el texto íntegro del acto a ser notificado, y en segundo lugar, por la información relativa a la recurribilidad del acto, esto es, los recursos que procedan contra él, los términos para ejercerlos y los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse…” (sic). Que en virtud de lo anterior dicho acto no adquirió validez ni eficacia, como tampoco ha corrido lapso alguno para interponer los recursos de ley “…pues desconoce [su] representada ante cuál organismo y en cuál lapso podía ejercerlo…” (agregado de la Sala).

Que decretada la nulidad del acto administrativo antes referido “…deberá esta d.C. señalar los efectos de tal nulidad hacia el pasado, ordenando en consecuencia la revocatoria de todos y cada uno de los actos posteriores al acto recurrido, inclusive las ordenes de suspensión del registro de contratistas ordenada por la Ministro y señalar efectivamente la etapa de la relación contractual a la cual deben retrotraerse los actos…” (sic).

Que la Administración “…no siguió este procedimiento [sumario] toda vez que concluyó y dicto la rescisión antes de que [su] representada pudiese defenderse, violándole la misma Administración los plazos para ello…”. Que “…al no habérsele abierto el procedimiento administrativo previo (…) la Administración vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de la accionante…”.

Que “En fecha 29 de mayo de 2012 presentar[on] recurso de reconsideración por ante la Ministro del Poder Popular para la Educación, acogidos al artículo 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto la notificación del acto administrativo Nro 746 de fecha 13 de diciembre de 2010 (…) y posteriormente la decisión de rescisión unilateral emanado de la Ministro (nacida de un acto constitutivo previo y de la ausencia del procedimiento sumario al cual tenía derecho) (…) era defectuosa, al no haberle indicado los recursos…” (agregado de la Sala).

Que “En fecha 27 de agosto de 2012 recibie[ron] notificación de dicho recurso (…) declarando el recurso inadmisible, sin entrar siquiera a conocer de las denuncias de violaciones constitucionales que les fuesen debidamente presentadas…”. Que “…nada dice sobre la omisión al señalamiento de la vía, la autoridad y los lapsos que el mismo tenía a los fines de que procediera a presentar el recurso…”. Que la Administración estaba obligada a“…admitir el recurso pues era completamente tempestivo, por la clara y evidente omisión de la administración que omitió completamente notificarles elementos tan importantes para su defensa como eran los lapsos y la autoridad competente…” (sic).

Que “…le vuelven a cercenar el derecho a la defensa mediante el recurso de reconsideración al declararlo extemporáneo, aun y cuando la Administración omitía elementos necesarios de las notificaciones, o sea, lapso para su interposición y la autoridad ante la cual se debía interponer…”.

Que “…la Administración no procedió a revisar el acto que declaramos fundamento [de] la interposición de la reconsideración de fecha 13 de diciembre de 2010, y de manera ilegitima silenció absolutamente las denuncias de violaciones constitucionales que le presentar[on]…” (sic) (agregado de la Sala).

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR En la oportunidad procesal para emitir pronunciamiento este Alto Tribunal observa del libelo que el presente recurso de nulidad fue ejercido contra el acto administrativo N° 746 del 13 de diciembre de 2010, emitido por el Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación, y contra las Resoluciones números 94 del 3 de agosto de 2011 y 111 del 15 de agosto de 2012, dictadas por la Ministra del Poder Popular para la Educación.

Asimismo se observa que en el auto de admisión, de fecha 30 de mayo de 2013, el Juzgado de Sustanciación solo se pronunció sobre la admisibilidad de uno de los actos impugnados por la recurrente, es decir, respecto de la “…acción de nulidad contra la Resolución Nro. 111, de fecha 15 de agosto de 2012…” de la Ministra del Poder Popular para la Educación, sin advertir que en el libelo también constaban pretensiones contra otros actos administrativos.

Ahora bien, a los fines de dilucidar esta situación esta Sala observa que constan en actas las siguientes actuaciones:

-Acto administrativo N° 746 del 13 de diciembre de 2010, emitido por el Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación y dirigido a la sociedad mercantil recurrente, donde se expresa que “…en atención a lo establecido en el artículo 35 de la Ley de Contrataciones Públicas (…) y el artículo 8 del Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas (…) el desempeño que tuvo [esa] empresa en el proceso de contratación MPPE-PEDES-003-2007 promovido para la adquisición de mesas sillas para dotar las instituciones educativas a nivel Nacional, suscritas con este organismo durante el año 2007-2008 (…) [fue] deficiente” y que conforme al mencionado artículo de la Ley de Contrataciones Públicas “…podrán ejercer los recursos administrativos señalados en la Ley que regula la materia de procedimientos administrativos”. Consta en actas que dicho acto administrativo fue recibido por la parte actora en fecha 10 de marzo de 2011 (ver folio 140 del expediente administrativo).

-Acto administrativo DGOAS/DA/DL/657 del 11 de agosto de 2011, emitido por el Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación y dirigido a la sociedad mercantil recurrente, en el que se menciona que a través de la Resolución N° 094 del 3 de agosto de 2011 la Ministra del Poder Popular para la Educación, con fundamento en lo establecido en el artículo 127 numeral 8 de la Ley de Contrataciones Públicas y lo dispuesto en el contrato de suministro suscrito (MPPE-PEDES-003-2007), resolvió rescindir el aludido contrato y ejecutar la respectiva fianza, asimismo expresó que contra dicha decisión podía “…ejercer el recurso contencioso administrativo correspondiente, por ante el Tribunal con competencia en la materia contencioso administrativa, dentro de los ciento ochenta (180) días continuos…”. Consta en actas que la descrita comunicación fue recibida por la parte actora en fecha 12 de agosto de 2011 (ver folio 157 del expediente administrativo).

En este orden, resulta oportuno mencionar que en la aludida Resolución N° 094 del 3 de agosto de 2011 dictada por la Ministra del Poder Popular para la Educación, que acordó rescindir el referido contrato de suministro y ejecutar la respectiva fianza, consta lo siguiente:

En fecha dieciséis (16) de noviembre de 2007, fue suscrito contrato entre el Ministerio del Poder Popular para la Educación y la sociedad mercantil R.P. Suplidores, C.A. (…) correspondiente al proceso de adjudicación directa N° MPPE-PEDES-003-2007, con el objeto de que la empresa suministrara por su exclusiva cuenta y riesgo, los bienes establecidos en el anexo I del contrato (90.000 unidades de mesas-sillas), de acuerdo con las especificaciones técnicas contenidas en el pliego de condiciones, promovido para la adquisición de mesas-sillas para dotar las instituciones educativas a nivel Nacional; por un monto de Catorce Millones Ciento Cincuenta y Tres Mil Ochocientos Sesenta y Ocho Bolívares Fuertes con Cero Céntimos (Bs.F. 14.153.868,00) (…).

El plazo de entrega de dichos bienes estipulado entre las partes, fue convenido en un plazo no mayor de noventa (90) días continuos, contados a partir de la firma del contrato (…).

(…Omissis…)

Es relevante destacar que la Dirección General de la Oficina de Administración y Servicios (…) dejó sentado el estatus de la empresa R.P Suplidores, C.A., reflejando lo siguiente:

-Un primer pago por (…) Seis Millones Cuatrocientos Noventa y Dos Mil Seiscientos Bolívares Fuertes con Cero Céntimos (Bs.F. 6.492.600,00), pagado en fecha 17/11/2007 (…).

-Que la fecha de vencimiento del contrato es el 16/02/08.

(…Omissis…)

(…) R.P. Suplidores, C.A. incumplió con su obligación de hacer entrega de los bienes objeto de la contratación, aunado a que esta entrega no fue ejecutada en plazo no mayor de noventa (90) días continuos, a partir de la firma del contrato, no teniendo este plazo prórroga alguna…

(ver folios 22 al 30 de la pieza judicial).

Con motivo de la anterior decisión de rescisión de la Administración, en fecha 29 de mayo de 2012, la parte actora interpuso “…recurso de revisión y reconsideración, vistos los vicios en la notificación de la voluntad de rescindir el contrato de suministro…” (ver folios 39 al 46 de la pieza judicial).

-Acto administrativo C.J./D.C.J./D.C.G./D.R.E.D-000686 del 22 de agosto de 2012, emitido por la Directora General de Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para la Educación y dirigido a la sociedad mercantil recurrente, donde se expone que mediante Resolución N° 111 del 15 de agosto de 2012 la Ministra del Poder Popular para la Educación resolvió declarar inadmisible el recurso ejercido por la empresa recurrente. Consta en actas que la descrita notificación fue recibida por la parte actora en fecha 27 de agosto de 2012 (ver folio 31 de la pieza judicial).

En tal sentido, conviene mencionar que la referida Resolución N° 111 del 15 de agosto de 2012 de la Ministra del Poder Popular para la Educación, es del tenor siguiente:

El recurrente interpuso el mencionado recurso fuera del lapso para hacerlo según la norma antes señalada [artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos] es decir extemporáneamente, pues desde el día 12 de agosto de 2011, fecha en la cual fue notificado el acto administrativo impugnado, hasta el día 29 de mayo de 2012, fecha en la cual se ejerció el recurso de reconsideración y revisión, transcurrieron nueve (9) meses y doce (12) días, operando la preclusión del lapso legal establecido al efecto. En consecuencia (…) debe considerarse que el mismo fue interpuesto extemporáneamente (…)

(…Omissi…)

(…) En el presente caso, la recurrente en su escrito solicita la revisión del acto, sin mencionar, a cuál motivo o causal se refiere, tampoco aportó documentos, sentencias o pruebas esenciales que hubieren aparecido para la resolución del asunto, por lo que es forzoso para esta instancia declarar que no tiene materia sobre la cual decidir, por lo que el presente recurso es inadmisible…

(ver folios 32 al 38 de la pieza judicial).

-Finalmente, en fecha 12 de diciembre de 2012, la parte actora interpuso ante esta Sala el presente recurso de nulidad.

De las actas antes transcritas se evidencia que con ocasión al contrato de suministros celebrado en fecha 16 de noviembre de 2007 con la Administración, la sociedad mercantil recurrente se comprometió a suministrar el mobiliario (90.000 mesas-sillas) de las instituciones educativas a nivel Nacional, en un plazo de noventa (90) días continuos, por un monto de catorce millones ciento cincuenta y tres mil ochocientos sesenta y ocho bolívares con cero céntimos (Bs. 14.153.868,00), de los cuales la recurrente recibió un anticipo del cincuenta por ciento (50%).

Se observa además de las precitadas actas la afirmación de la Administración de que la referida obligación contractual fue incumplida por la empresa recurrente, generando que dos autoridades administrativas de distinto nivel emitieran sus respectivos pronunciamientos, los cuales -según se observa del libelo- fueron impugnados por la recurrente en un mismo recurso ante este M.T..

El primero de los actos impugnados por la recurrente, es el acto administrativo N° 746 del 13 de diciembre de 2010 emanado del Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación, pronunciado con fundamentado en el deber de evaluar el desempeño de los contratistas en la ejecución de sus obras previsto en el artículo 35 de la Ley de Contrataciones Públicas, quien calificó como deficiente la conducta llevada a cabo por la recurrente.

Con relación al referido acto administrativo, emitido por el Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación, se advierte que la competencia para conocer de su legalidad la tienen atribuida los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, actuales Cortes de lo Contencioso Administrativo, conforme lo prevé el artículo 24 numeral 5 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Los otros dos actos administrativos recurridos por la parte actora en su libelo son, la Resolución N° 094 del 3 de agosto de 2011 dictada por la Ministra del Poder Popular para la Educación, fundada en la potestad prevista en el artículo 127 numeral 8 de la Ley de Contrataciones Públicas, en la que acordó rescindir el contrato de suministro de autos y ejecutar la respectiva fianza; y la Resolución N° 111 del 15 de agosto de 2012 dictada por la prenombrada ministra, que declaró inadmisible el “…recurso de revisión y reconsideración…” ejercido por la actora.

En cuanto a las mencionadas resoluciones ministeriales, es ineludible aclarar que la última de ellas es la que causó estado y que por lo tanto sería la impugnable en un primer término ante la jurisdicción contenciosa administrativa, cuya legalidad le correspondería ser conocida por esta Sala en virtud de determinarlo así el artículo 23 numeral 5 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Al respecto es necesario advertir que las causales de inadmisibilidad son de orden público, revisables -aun de oficio- en cualquier estado y grado del proceso, según lo establecido por esta Sala, entre otras decisiones, en la sentencia N° 838 del 11 de agosto de 2010.

En tal sentido, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que el principio de economía procesal es la razón fundamental que permite a los justiciables realizar una acumulación de varias pretensiones en el escrito de demanda. Esto sucede cuando coinciden algunos de los elementos de la acción procesal, a saber: los sujetos, la pretensión y el título o causa petendi.

En ese orden, el Código de Procedimiento Civil, el cual resulta aplicable supletoriamente al caso bajo estudio por remisión expresa que hace el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, consagra la figura de la acumulación inicial de pretensiones, prevista por el legislador a fin que se dicte una sola sentencia que las abrace, en aras del principio de economía procesal y sobre todo para evitar que se inicien causas por separado que podrían conllevar a sentencias contradictorias.

En efecto, el artículo 77 del Código de Procedimiento Civil, prevé:

Artículo 77.- El demandante podrá acumular en el libelo cuantas pretensiones le competan contra el demandado, aunque deriven de diferentes títulos

.

No obstante, el mismo texto legal establece en su artículo 78, los supuestos en donde la acumulación de pretensiones no es posible.

Artículo 78.- No podrán acumularse en el mismo libelo pretensiones que se excluyan mutuamente o que sean contrarias entre sí; ni las que por razón de la materia no correspondan al conocimiento del mismo Tribunal; ni aquellas cuyos procedimientos sean incompatibles entre sí.

Sin embargo, podrán acumularse en un mismo libelo dos o más pretensiones incompatibles para que sean resueltas una como subsidiaria de otra siempre que sus respectivos procedimientos no sean incompatibles entre sí

(negrillas de este fallo).

El supuesto inicial de esta última norma está referido a que ambas pretensiones se excluyan entre sí. En tal sentido, ha entendido la Sala que dos (2) pretensiones se excluyen cuando los efectos jurídicos de ambas se oponen entre sí, vale decir, porque ellas son contradictorias; el ejemplo que usualmente suele dar la doctrina para entender esta hipótesis, es cuando se demanda por vía principal el cumplimento de un contrato, pero al mismo tiempo se solicita también por vía principal su resolución. (Vid. Sentencia N° 01812 supra referida).

El segundo y el tercer supuestos se justifican en el sentido de que si bien es cierto que el legislador prevé la acumulación de pretensiones, éstas deben respetar los presupuestos procesales, o aquellos requisitos indispensables para la constitución de toda relación procesal, para que el juez pueda dictar un pronunciamiento de mérito válido; estos son la competencia y el trámite específico que establece la ley para la resolución de la controversia planteada.

Cabe agregar que, conforme al artículo 35 numeral 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las demandas serán declaradas inadmisibles cuando sean contrarias a alguna disposición expresa de la Ley, como lo sería por ejemplo, la inepta acumulación de pretensiones a la que hace referencia el antes citado artículo 78 del Código de Procedimiento Civil.

Atendiendo a lo expuesto, constatado como fue que la parte actora incluyó en su libelo pretensiones cuyo conocimiento no correspondían ser conocidas por un mismo tribunal, dado que una de ellas (la solicitud de nulidad del acto administrativo emitido por el Director General de la Oficina de Administración y Servicios del Ministerio del Poder Popular para la Educación) le competía a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, y la otra (la solicitud de nulidad de la Resolución dictada por la Ministra del Poder Popular para la Educación) le correspondía a este Alto Tribunal, debe esta Sala declarar inadmisible el recurso de nulidad interpuesto, por haber incurrido en inepta acumulación de pretensiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 numeral 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

Como consecuencia de lo anterior se revoca el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación en fecha 30 de mayo de 2013. Así se determina.

III DECISIÓN En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara INADMISIBLE el recurso de nulidad interpuesto por la apoderada judicial de la sociedad mercantil RP SUPLIDORES, C.A., por haber incurrido en inepta acumulación de pretensiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 numeral 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil. En consecuencia, se REVOCA el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación en fecha 30 de mayo de 2013.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de abril del año dos mil quince (2015). Años 204º de la Independencia y 156º de la Federación.

El Presidente - Ponente E.G.R.
La Vicepresidenta M.C.A.V.
E.M.O. Las Magistradas,
B.G.C.S.
El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Secretaria, Y.R.M.
En quince (15) de abril del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00374.
La Secretaria, Y.R.M.

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