Sentencia nº 01071 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 1 de Octubre de 2015

Magistrada Ponente: B.G.C.S. Exp. Nº 2013-0773 En fecha 9 de mayo de 2013 se recibió en esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, expediente contentivo de recurso de nulidad, interpuesto por el ciudadano R.J.R.V., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad No. 8.514.739, asistido por el abogado J.A.E.I., inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 33.593, contra la Decisión S/N de fecha 7 de noviembre de 2012 dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación de la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA (E) (Según Gaceta Oficial Extraordinaria No. 6.032 de fecha 22 de agosto de 2011), en la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el demandante en fecha 25 de mayo de 2012, contra el Auto Decisorio del 24 de abril de 2012 que declaró la responsabilidad administrativa en su condición de “Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD)” y acordó “imponer multa de manera individual equivalente a setecientos setenta y cinco unidades tributarias (775 UT) (…) por la cantidad de diez mil doscientos treinta bolívares fuertes (BsF.10.230,00)”. (Folio 6299 del expediente administrativo agregado a la causa judicial No. 2013-0408 ).

Por auto de fecha 14 de mayo de 2013, se dio cuenta en Sala y se ordenó la remisión de las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

Mediante auto de 29 de mayo de 2013, el Juzgado de Sustanciación admitió la “acción de nulidad” y ordenó de conformidad con el artículo 78 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa la notificación de la Fiscal General de la República y del Procurador General de la República.

Ejecutadas las notificaciones, en fecha 10 de julio de 2013 se acordó remitir el expediente a la Sala, a fin de fijar la audiencia de juicio de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por auto de 16 de julio de 2013 se dio cuenta en Sala, en esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Emilio Ramos González y se fijó la audiencia de juicio “para el día Jueves 03.10.2013 a las diez y veinte minutos de la mañana (10:20 a.m.)”.

En fecha 3 de octubre de 2013, se realizó la audiencia de juicio, y se dejó constancia que la representación de la parte recurrente consignó escrito de conclusiones y de promoción de pruebas, y que la representación judicial de la Contraloría General de la República consignó escrito de conclusiones.

Mediante auto del 15 octubre de 2013, el Juzgado de Sustanciación recibió el expediente y estableció el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas en la audiencia de juicio.

En fecha 22 de octubre de 2013, la representación judicial de la Contraloría General de la República consignó escrito de oposición a las pruebas promovidas por el recurrente.

En fecha 29 de octubre de 2013, el Juzgado de Sustanciación declaró inadmisible por ilegal la prueba de informes promovida, asimismo ordenó la notificación del Procurador General de la República.

Mediante auto de 15 de enero de 2014, por cuanto venció el lapso de evacuación de pruebas y se encontraba concluida la sustanciación, se ordenó remitir el expediente a la Sala.

El 21 de enero de 2014, se dejó constancia que el 14 de ese mismo mes y año, se incorporó la Magistrada Suplente M.C.A.V..

En fecha 21 de enero de 2014 se dio cuenta en Sala, y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, de conformidad con el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 30 de enero de 2014, la representación judicial de la Contraloría General de la República consignó escrito de informes. En esa misma fecha el Ministerio Público presentó escrito de opinión.

Mediante diligencia de fecha 4 de febrero de 2014, la parte recurrente consignó escrito de informes.

Por auto de la misma fecha, la causa entró en estado de sentencia de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

Mediante diligencia de fecha 21 de octubre de 2014, la abogada N.R.T., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 216.543, actuando en su carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República consignó oficio-poder donde acredita su representación.

En fecha 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas M.C.A.V., B.G.C.S. y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año. Se reasignó la ponencia a la Magistrada B.G.C.S..

En fecha 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada M.C.A.V.; las Magistradas, E.M.O. y B.G.C.S., y el Magistrado, Inocencio Figueroa Arizaleta.

En tal sentido, para decidir la Sala observa:

I

ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

La Decisión S/N de fecha 7 de noviembre de 2012 emanada de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección de Procedimientos Especiales, actuando por delegación de la Contralora General de la República (E) que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el demandante en fecha 25 de mayo de 2012, contra el Auto Decisorio del 24 de abril de 2012 que a su vez declaró la responsabilidad administrativa del accionante, en los términos siguientes:

Mediante escrito consignado en fecha 25 de mayo de 2012, por la ciudadana E.M.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el número 37.261, actuando en representación del ciudadano R.J.R.V., titular de la Cédula de Identidad N° 8.514.739, interpuso en tiempo hábil, recurso de reconsideración contra la Decisión pronunciada en fecha 24 de abril de 2012, incorporada al expediente N° 08-01-07-12-001, el día 03 de mayo del mismo año [mediante la cual se declaró] (…) la responsabilidad administrativa y civil del prenombrado ciudadano, en su carácter de Director de Administración y Finanzas de Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD) por el hecho irregular descrito e imputado en el Auto de Inicio de fecha 12 de enero de 2012.

El Acto Impugnado

Mediante Decisión pronunciada en fecha 24 de abril de 2012, incorporada al expediente el día 03 de mayo de mismo año, quien suscribe sostuvo, que el ciudadano R.J.R.V., antes identificado, comprometió su responsabilidad administrativa, en su carácter de Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), por haber actuado de manera negligente al no advertir que los pagos realizados a favor de la empresa Laboratorio Metropolitano, C.A., en virtud del contrato suscrito por la Presidenta del Instituto, cuya finalidad era prestar servicio de laboratorio clínico a los usuarios del Hospital Central ‘Dr. P.D.R. Rivero’, con personal de dicha Sociedad Mercantil, toda vez que excedían manifiestamente las necesidades del Organismo, pues el referido Centro de Salud, disponía de instalaciones y personal especializado e idóneo para suministrar el servicio de laboratorio.

Dicha conducta se subsume en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en razón de la obligación de todo funcionario de actuar apegado a las normas dentro del ámbito de su competencia.

Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa, se le impuso al impugnante, sanción de multa por la cantidad de setecientos setenta y cinco unidades tributarias (775 U.T.), equivalente al monto de diez mil doscientos treinta bolívares (Bs. 10.230,00), en atención al valor de la Unidad Tributaria establecida en la Providencia N° SNAT/2001/529 del 20 de marzo de 2001, emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.183 de fecha 24 de abril de 2001.

Asimismo, como consecuencia del hecho anteriormente descrito, esta Autoridad, de conformidad con los artículos 85 y 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con el artículo 1.185 del Código Civil, declaró la responsabilidad civil por el daño causado al patrimonio público y le formulo Reparo solidario por la cantidad de setecientos cincuenta y un mil bolívares (Bs. 751.000,00).

…omissis…

Análisis del Asunto

Una vez examinado el expediente del caso, y vistos los argumentos expuestos por el representante del impugnante, quien suscribe, procede a decidir, conforme a los términos siguientes:

Argumenta el recurrente, que no era de su competencia la contratación de la empresa Laboratorio Metropolitano, C.A., pues tal atribución correspondía a la Presidenta y la Junta Directiva de PROSALUD, ya que el ámbito de su actuación como Director de Administración y Finanzas, se limitaba a ordenar el pago de las transferencias, una vez cumplidos los pasos de control interno.

Al respecto, es preciso reiterar lo expuesto en el Auto Decisorio de fecha 03 de mayo de 2012, en el sentido que corresponde al Director de Administración y Finanzas, el manejo, custodia y resguardo de los fondos asignados al Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), lo cual exige actuar como un buen padre de familia; de ahí que el recurrente debió advertir que los pagos que realizó obedecían a conceptos cuya finalidad era la misma y que el Hospital Central ‘Dr. P.D.R. Rivero’, disponía de las instalaciones y el personal especializado e idóneo para la prestación del servicio de laboratorio.

…omissis…

De ese modo, es cierto que la suscripción del referido contrato de servicio constituye un compromiso adquirido y causado por las demás autoridades, pero no es menos cierto, que el recurrente debió advertir y comunicar a las Autoridades respectivas, la ilegalidad de las erogaciones efectuadas, con el objeto de que se adoptaran las medidas conducentes, por cuanto los pagos excedían manifiestamente a las necesidades del Organismo,

Por lo tanto, el recurrente no puede pretender desplazar su responsabilidad individual a la Presidente o a la Junta Directiva del Instituto, en razón de su conducta omisiva implicó un actuar negligente que se configura en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, al generarse un daño al patrimonio de PROSALUD, por la cantidad de setecientos cincuenta y un mil bolívares (751.000,00), por ello es procedente la formulación de Reparo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 85 y 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y el artículo 1.185 del Código Civil.

En consecuencia, se colige que el argumento expuesto por el ciudadano R.J.R.V., carece de fundamento. Así se decide.

Asimismo, se argumenta que, el pago doble realizado tuvo origen en el conflicto existente con el personal que no cumplía con sus funciones, así como en la necesidad de cambiar la administración y el funcionamiento del servicio de laboratorio, por ello se utilizó la sede del referido servicio, y se dio en comodato los equipos a la empresa, de modo que los usuarios no tuvieran que trasladarse a otro lugar para practicarse los exámenes. Agrega que cumplió con sus deberes como funcionario público por cuanto evitó un conflicto mayor, al salvaguardar el derecho a la s.d.p.d.E.Y., consagrado en el artículo 83 de la Carta Magna.

En tal sentido, es necesario señalar que las medidas conducentes a solventar la situación alegada por el impugnante, debieron ser adoptadas sobre la base de los lineamientos establecidos conforme a los cuales no se transgredieran las normas y principios que regulan la materia vinculada con la planificación, organización, dirección y control de los recursos financieros o presupuestarios asignados al Ente, por cuanto no es factible justificar, bajo ningún concepto, practicas al márgen del ordenamiento jurídico y que atenten contra el adecuado manejo, custodia y administración de fondos públicos.

De ahí, que el recurrente debió emplear los niveles de atención, prudencia y dedicación que ameritaba la salvaguarda del patrimonio público asignado a PROSALUD, sobre la base de los principios aplicables a la materia. En consecuencia, se desestima el mismo argumento, esgrimido por el impugnante en tal sentido. Así se decide.

Decisión

Por las razones precedentemente expuestas, quien suscribe, actuando en su condición de Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de este Organismo Contralor, ampliamente identificado, declara Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la representante del ciudadano R.J.R.V., antes identificado, y en consecuencia confirma la Decisión Pronunciada en fecha 24 de abril de 2012, incorporada al expediente N° 08-01-07-12-001, el día 03 de mayo del mismo año, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa y civil del prenombrado ciudadano, en su condición de Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), por el hecho irregular previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal. (…) (Negrillas del texto original).

II

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

En fecha 9 de mayo de 2013, el ciudadano R.J.R.V., asistido por el abogado J.A.E.I., ambos identificados previamente, interpuso demanda de nulidad, en los términos siguientes:

Señaló la parte demandante en su escrito libelar, que en fecha 12 de enero de 2012 “se dió inicio al procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades por parte de la Contraloría General de la República”.

Que, mediante Decisión S/N de fecha 24 de abril de 2012 “el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, declaró [su] responsabilidad administrativa”, por haberse verificado una actuación negligente en la preservación del patrimonio del Instituto Autónomo de S.d.E.Y., al no advertir que los pagos realizados a favor de la empresa Laboratorio Metropolitano C.A., excedían “manifiestamente a las necesidades del organismo”, en virtud de que el referido centro de salud contaba con las instalaciones y personal idóneo para la prestación del servicio de laboratorio.

Acotó que contra la referida decisión ejerció el recurso de reconsideración “de conformidad con lo pautado en el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.

Que fue en fecha 7 de noviembre de 2012 que “el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, emitió acto administrativo, mediante el cual declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto”.

Asimismo señaló que existía una problemática “surgida con el personal del área de laboratorio del Hospital Central ‘Dr. P.R.’, ubicado en el Estado Yaracuy, y previo a los informes presentados por la Lic. N.S.d.P., asesora designada para el análisis funcional del laboratorio del referido hospital, entre otros informes; mediante los cuales dejaban constancia de la conflictividad existente en lo relativo al personal adscrito al área de laboratorio del hospital, lo cual repercutía de manera negativa y directa en la prestación de dicho servicio en detrimento de los particulares que acudían al centro de salud, además de generar contratación excesiva de suplente por encontrarse el personal titular de vacaciones, permisos, reposos, ausentismo laboral, faltas en la labor a cumplir y mala manipulación de los equipos, lo que generaba gastos adicionales”. (Sic).

Que es por lo anterior, que la Junta Directiva del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. “decide contratar a una empresa que se encargue de prestar el servicio de laboratorio en el mencionado hospital”, siendo que la Presidenta del Instituto autorizada por la Junta Directiva suscribió contratos trimestrales y consecutivos durante los años 2002, 2003 y el primer trimestre de 2004 con la empresa Laboratorio Metropolitano, C.A.

Señaló que, la cláusula tercera de los contratos mencionados, que indica “EL INSTITUTO se compromete con LA CONTRATANTE a cancelar el monto por el servicio prestado a razón de VEINTE MILLONES DE BOLÍVARES (sic) (Bs. 20.000,00), mensuales, los cuales serán pagaderos en la sede del Hospital Central Dr. P.R.d.S.F.E.Y., por el Dr. L.C., actuando en su condición de Director del mismo”.

Indicó que, en su carácter de Director de Administración y Finanzas del Instituto, “previo al cumplimiento de los controles internos y legales correspondientes, procedía a emitir las ordenes (sic) de pago a los fines de transferir los recursos al Hospital Central, quienes eran en definitiva los responsables de realizar el pago a la empresa prestadora del servicio, tal como lo establecían los contratos. Y era la Directiva del Hospital Central la responsable de reubicar al personal adscrito al laboratorio a otros departamentos que consideraran pertinente y de informar a sus superiores la necesidad o no de continuar la contratación de la referida empresa, ya que eran ellos lo que supervisaban su labor”.

Asimismo alegó que el acto administrativo objeto de impugnación se encuentra viciado de falso supuesto de hecho e inconstitucionalidad por silencio de pruebas en los términos siguientes:

1. Sobre el falso supuesto de hecho

   Adujó que la referida decisión administrativa, incurrió en el falso supuesto de hecho, y que en relación a la responsabilidad del servicio indicó que su actuación como Director siempre estuvo ajustada a las normas constitucionales “ya que en el ámbito de mis funciones era mi obligación emitir las órdenes de pago correspondientes con el objeto de dar cumplimiento al compromiso adquirido y causado por la presidente y la Junta Directiva del Instituto, con la empresa Laboratorio Metropolitano, S.A, que estaba prestando con su propio personal los servicios de laboratorio clínico de manera gratuita a todos los usuarios que lo requerían, en el área de emergencia y rutina durante las 24 horas del día. Contratación ésta que era necesaria, ya que el personal del Hospital Central, no estaba cumpliendo con sus funciones (…)”.

   Señaló que su desempeño fue como un buen padre de familia, “con el objeto de evitar que los o las particulares sufrieran daños en cualquiera de sus bienes o derechos, en este caso en específico al derecho a la salud y por ende a la vida, previsto en el artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)” (negrillas del texto original).

   En relación al contrato de servicios, adujo que “Luego de varios estudios realizados sobre la problemática planteada en el laboratorio de Bioanálisis del Hospital Central ‘Dr. P.R.’ anteriormente mencionados, presentamos a la Presidenta del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), de los cuales se desprendían la situación de crisis del personal del laboratorio de dicho hospital, lo que derivaba en perjuicio directo de los usuarios que diariamente acudían de salud e inclusive en perjuicio del patrimonial del estado por la contratación excesiva de suplentes por encontrarse el personal titular de vacaciones, permisos, reposos, ausentismo laboral, faltas en la labor a cumplir y mala manipulación de los equipos; gasto éste que no se traducía en un servicio efectivo y de calidad en beneficio de los particulares, es por lo que la Junta Directiva de PROSALUD, facultada para esta materia por los estatutos de ese organismo público, representada por su presidenta, decidió contratar a partir del año 2002, los servicios de la empresa LABORATORIO METROPOLITANO, S.A., la cual se obligaba a prestar según lo dispuesto en la cláusula primera del contrato, con su propio personal y de manera gratuita, a todos los usuarios en el área de emergencias y rutina durante las 24 horas del día (….)”.

   Hizo mención a la cláusula tercera del contrato, previamente citada, y señaló que el Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), se comprometió contractualmente “a realizar transferencia de recursos para cancelar la obligación contraída con la mencionada empresa, al Hospital Central Dr. P.R., centro de salud que basado en su autonomía funcional y administrativa sería el ente encargado de ejecutar el pago directo y efectivo a la empresa contratada, conforme a la prestación de rendición de cuenta del servicio prestado por parte de la empresa y al cumplimiento de las formalidades fiscales”.

   Apuntó que todos los gastos que se realizaban “con cargo al presupuesto de egresos aprobados a dicho centro hospitalario para lo cual también se tomaba en cuenta el registro de los datos estadísticos por atenciones de pacientes (…)”.

   Agregó que, “en cumplimiento de [sus] obligaciones, y previo a la verificación y observancia de los requisitos establecidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y sin tener observaciones por parte del Auditor Interno de la Institución para dar cumplimiento al referido contrato, ordenaba la transferencia de los recursos correspondientes.”. (Corchetes de la Sala).

   Señaló que, el acto administrativo que se impugna indicó que asumió una conducta negligente y omisiva “ya que [debió] advertir que las órdenes de pago enviadas al Hospital Central ‘Dr. P.D.R. Rivero’, con el objeto de cancelar a la Sociedad Mercantil Laboratorio Metropolitano, en el monto establecido en el contrato, obedecían a conceptos que deberían cumplir el personal con que contaba el hospital en esos momentos”, cuestión que no es cierta, en virtud que cumplió sus obligaciones y no obvió ninguno de los pasos legales o erogaciones del Instituto, que de haber sido de esa forma, la auditoría interna del referido instituto, hubiese hecho alguna observación “en donde indicara o prohibiera a la dirección a [su] cargo, transferir los recursos al Hospital Central para que éste a su vez efectuara el pago correspondiente a la empresa ‘Laboratorio Metropolitano S.A’ alegando los auditores, que pondría en riesgo el patrimonio del Estado (…)”. (Agregado de la Sala).

   Indicó que “el órgano contralor no tomó en consideración los argumentos de defensa y que fue errónea la apreciación de los hechos y su calificación al momento de decidir”, en virtud de que existía una problemática en el Hospital que perjudicaba a los usuarios.

   Que la Dirección de Administración y Finanzas no recibió por parte de la Directiva del Hospital comunicación alguna “informando que el personal del área de laboratorio no había sido reubicado o que los pagos se estaban realizando por el cumplimiento de las mismas funciones, tal como lo señala el órgano contralor”.

2. Sobre el Vicio de Inconstitucionalidad, por silencio de pruebas

   En otro orden de ideas, alegó el accionante el vicio de inconstitucionalidad, indicando que el escrito de promoción de pruebas fue presentado y recibido en la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, señalando en tal sentido que dichos medios de prueba promovidos al dictar el acto administrativo sancionatorio no se tomaron en cuenta, “estando en presencia (…) en la violación directa del derecho fundamental a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

   Finalmente solicitó se declare con lugar la demanda de nulidad interpuesta.

   III

   ESCRITO DE CONCLUSIONES DE LA CONTRALORÍA

   GENERAL DE LA REPÚBLICA

   En fecha 3 de octubre de 2013, la representación judicial de la Contraloría General de la República consignó “conclusiones escritas”, señalando lo siguiente:

   Que, mediante Auto Decisorio No. 08-01-PADR-011-2012 de fecha 24 de abril de 2012, se declaró la responsabilidad administrativa y civil del ciudadano R.J.R.V., “luego de comprobar durante el procedimiento administrativo, que éste en su condición de Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD) actuó de manera negligente” ya que no advirtió los pagos realizados al Laboratorio Metropolitano, C.A., durante los años 2002, 2003 y 2004.

   Además señaló que se produjo un daño al patrimonio del Estado Yaracuy, “cuantificado en la cantidad de setecientos cincuenta y un mil bolívares exactos (Bs. 751.000,00)”.

   Sostuvo que el accionante en su actuar como funcionario debía adecuarse a los extremos legales y debió “advertir que la contratación del Laboratorio Metropolitano C.A., excedía manifiestamente las necesidades del Hospital Central ‘Dr. P.R. Rivero’, y al no hacerlo comprometió su responsabilidad administrativa y civil (…)”.

   Señaló con respecto a las transferencias ordenadas por el demandante al referido Hospital, que las mismas “se originaban en virtud de lo estipulado en la cláusula de un contrato,[sin embargo], no es menos cierto que en el presente caso, tales planteamientos no eximen de responsabilidad al accionante, pues antes de proceder a realizar erogaciones al presupuesto del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), debió advertir que la contratación de la empresa Laboratorio Metropolitano C.A., excedía las necesidades del hospital, por cuanto se contrató personal para realizar labores que ejecutaban funcionarios al servicio del centro de salud, siendo dicha omisión la que conllevó a que comprometiera su responsabilidad administrativa y civil (…)”. (Agregado de la Sala).

   Mencionó que, los órganos de control fiscal sólo realizan funciones de control externo “y que la verificación de los extremos que hacen procedente la ordenación de pagos, las cuales se encuentran previstas en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, corresponde a la administración activa (…), [la cual] debe garantizar, entre otros que al ordenar el pago se haya dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, extremo este no fue constatado (…)”. (Agregado de la Sala).

   Destacó que el accionante en su carácter de Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y., “era el funcionario con competencia para realizar la transferencia de recursos al Hospital Central ‘Dr. P.R. Rivero’ destinados al pago de los tantos compromisos adquiridos por dicho Instituto con la empresa Laboratorio Metropolitano C.A., (…) por lo que debió advertir que éstos obedecían a conceptos cuya finalidad era la mima (sic), no requiriendo de comunicación emitida por la Directiva de dicho centro de salud, para estar al tanto de tal situación”.

   Adujó que era responsabilidad del Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), advertir que con los pagos realizados al referido laboratorio “se ocasionaría un daño al patrimonio del ente, toda vez que el Hospital contaba con las instalaciones y el personal para prestar el servicio de laboratorio clínico, ello en virtud que como administrador estaba llamado a manejar, custodiar y administrar los fondos de dicho Instituto, (…) por lo que no puede pretender el ciudadano R.J.R.V., trasladar su responsabilidad administrativa y civil al Auditor Interno del Instituto ni a la Directiva del Hospital”. (Negrillas del escrito).

   Asimismo solicitó que se desestimara por lo antes expuesto, el vicio de falso supuesto de hecho.

   En cuanto al planteamiento referente a la vulneración del derecho a la defensa, contrariamente a lo indicado por el demandante en el referido recurso de nulidad, en el cual señaló que el órgano contralor no valoró las pruebas promovidas, la representación judicial de la República, indicó que “[su] representada al momento de dictar la aludida Decisión, tomó en consideración todos los argumentos y medios de prueba promovidos por el accionante tanto en el escrito de descargo, como en el Acto Oral y Público (…)”, que a través de los planteamientos realizados y los medios probatorios promovidos la parte actora, pretendía demostrar que para la ocurrencia del hecho, existía un conflicto laboral que justificaba que “en el laboratorio del Hospital (…) y que de conformidad con una disposición contractual, estaba en la obligación de transferir a dicho Hospital, los recursos necesarios para cumplir con el pago a la empresa Laboratorio Metropolitano C.A.,” sin embargo, eso no lo exime de responsabilidad, toda vez que el hecho que se le imputa fue su actuación negligente. (Agregados de la Sala).

   Que conforme a lo anterior, no puede alegarse la vulneración del derecho a la defensa, ya que durante el procedimiento de determinación de responsabilidades fue notificado y tuvo acceso al expediente, realizando las actuaciones necesarias; por último solicitó se declare sin lugar la acción opuesta.

   IV

   OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

   La representación fiscal en fecha 04 de febrero de 2014, consignó escrito de opinión en el cual expresó lo siguiente:

   Señaló en referencia al derecho de la defensa “(…) que, el Órgano Contralor adminiculó su decisión en función del cúmulo probatorio que riela en autos, tales comunicaciones, declaraciones, experticias e informes, sin hacer mención expresa respecto de cada una de las pruebas aportadas a los autos de manera individual, sino que en su lugar, realizó una valoración genérica acerca de éstos”.

   Asimismo, señaló la representación fiscal que conforme a las pruebas promovidas que rielan en los autos “la Administración efectuó un análisis general de las pruebas cursantes en autos, haciendo especial hincapié en aquellas que resultaban determinantes, amén de que las pruebas aportadas en sede administrativa por el recurrente, no generaban elementos nuevos que permitieran concluir que de su contenido devendría en una modificación de la decisión adoptada por el Órgano Contralor”, siendo así concluyó que en el caso bajo examen no se generó la violación del derecho a la defensa alegado.

   Con respecto al falso supuesto alegado por el accionante “se encuentra demostrado en autos que el ciudadano en comento no advirtió ni comunicó a las máximas autoridades del Instituto, del doble desembolso en perjuicio de la República, ya que por el cargo que detentaba era su obligación el adecuado manejo, custodia y administración de los fondos públicos”.

   Con base en las consideraciones expuestas, la representación fiscal solicitó se declare sin lugar el recurso de nulidad ejercido.

   V

   CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el mérito de la presente controversia, referido al recurso de nulidad incoado contra la Decisión S/N dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación de la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA (E), en fecha 7 de noviembre de 2012, que confirmó, por vía de reconsideración, el acto a través del cual dicho órgano declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano R.J.R.V. y acordó imponer sanción de multa por la cantidad de setecientos setenta y cinco unidades tributarias (775 U.T), equivalente al monto de diez mil doscientos treinta bolívares (Bs. 10.230,00).

   En primer lugar debe precisarse que si bien el accionante dirige su pretensión contra la decisión antes identificada, que es la que causa estado, no obstante, determina fundamentalmente sus denuncias contra el acto primigenio, el cual fue dictado en fecha 24 de abril de 2012, emanado del Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimiento Especiales, mediante el cual declaró su responsabilidad administrativa y que le impuso sanción de multa. Por tanto, visto que el acto definitivo producto del ejercicio del recurso de reconsideración confirmó la referida decisión emitida en primer grado, es por lo que esta Sala en resguardo del derecho a la tutela judicial efectiva pasa seguidamente a conocer los vicios alegados en su libelo en el orden que a continuación se expresa:

1. Del Falso supuesto de hecho

   Sostiene el apoderado actor que, el acto impugnado está viciado de falso supuesto de hecho, por cuanto no existen elementos suficientes que demuestren su actuación negligente en los términos que fueron expuestos por la Administración contralora.

   Además indicó que su proceder como Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y., fue apegada a las normas constitucionales, puesto que su obligación era emitir las órdenes de pago correspondientes para dar cumplimiento al contrato suscrito entre el Hospital “Dr. P.R.” y la empresa Laboratorio Metropolitano, C.A.

   Que, la dirección bajo su cargo no recibió comunicación alguna por parte de la Directiva del Hospital ni de la Auditoría Interna de dicha institución, informando que el personal del área de laboratorio no se había reubicado o que se estaban realizando pagos por el cumplimiento de las mismas funciones.

   A los fines de analizar la denuncia expuesta, debe precisar esta Sala que respecto al falso supuesto, ha determinado que dicho vicio se configura de dos maneras: la primera relativa al falso supuesto de hecho, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que no se relacionan con el asunto controvertido; la segunda, cuando los hechos que den origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, sin embargo la Administración al dictar el acto los subsume en una norma inexistente o errónea, incidiendo en la esfera de los derechos del administrado. (Vid. Sentencia No. 01640, de fecha 3 de octubre de 2007).

   Indicado lo anterior, importa señalar que los términos vistos en que fuera planteada la denuncia in commento, se evidencia que el accionante alega un falso supuesto de hecho, ya que a su decir el órgano contralor calificó de negligente su actuación como Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD).

   Ahora bien, conforme a lo anterior es necesario señalar que de las actas que rielan en el expediente administrativo, se evidencia “Auto Decisorio” (folios 6317 a 6403), dictado en fecha 3 de mayo de 2012, indicando el desempeño del accionante como Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y., en los términos siguientes:

   El ciudadano R.J.R.V., (…) se desempeñó como Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), y en el ejercicio de sus funciones presuntamente actuó de manera negligente al no advertir que los pagos realizados a favor del ‘Laboratorio Metropolitano’ en virtud del contrato suscrito por la Presidenta del Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), a fin de prestar, con su personal bajo relación de dependencia de esa sociedad mercantil, el servicio de laboratorio clínico a los usuarios del Hospital Central ‘Dr. P.R.’, adscrito al Instituto Autónomo de S.d.E.Y. (PROSALUD), exceden manifiestamente a las necesidades del organismo, pues dicho centro de salud contaba con las instalaciones y el personal especializado idóneo para la prestación del servicio de laboratorio

   .

   Asimismo el referido auto, mencionó que el accionante en conjunto con la Presidenta del referido Instituto Autónomo de S.d.E.Y., ocasionaron un daño patrimonial al Instituto.

   De igual manera se verificó, que en el “Informe de Resultados” (folios 5913 al 5980 del expediente administrativo) emanado de la Dirección General de Control de Estados y Municipios dictado en fecha 28 de mayo de 2010, determinó que el Hospital Dr. P.D.R.R., canceló los compromisos presupuestarios por las cantidades de setecientos cincuenta y un mil bolívares (Bs. 751.000,00); así como doscientos treinta mil bolívares (Bs. 230.000,00) y doscientos cuarenta y seis mil bolívares (Bs. 246.000,00) durante los años 2002, 2003 y 2004 respectivamente, por el concepto de contrato de servicios suscrito entre el Laboratorio Metropolitano, C.A, y el Instituto Autónomo de S.d.E.Y., más sin embargo, el referido centro de salud previo a la contratación del servicio, ya contaba con el personal especializado adscrito al área de laboratorio; conformado por “treinta y ocho (38) personas, entre ellos (…) Bionalistas, Auxiliares de Laboratorio, Secretarias y Obreros, los cuales cumplían con sus funciones”, de acuerdo con la nómina de personal fijo establecida por la dirección del referido Hospital.

   De las documentales antes señaladas, advierte este M.T. que si bien fue contratado un tercero para la presunta mejora de la prestación del servicio de laboratorio, la Directiva del Hospital en ejercicio de sus funciones, actuando de manera negligente, contrató un servicio que no era requerido por el mismo, produciéndose una modificación en la estructura gerencial que trajo como consecuencia, que el personal contratado de dicha institución dejara de cumplir efectivamente las labores que venían desempeñando en el área de laboratorio.

   Visto lo anterior, observa esta Sala que la conducta del accionante en su carácter de Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y., encargado de efectuar las órdenes de pago correspondientes fue negligente, en virtud de que su actuar no se correspondió en ningún momento a la del buen padre de familia, realizando erogaciones dobles, sobre un servicio que no era requerido por el Hospital, por contar este último con las condiciones necesarias para brindarlo. En razón de lo cual, esta Sala evidencia que la Administración no erró al calificar de negligente la actuación del demandante.

   Adicionalmente, señaló el accionante que la Auditoría Interna del Instituto “nunca efectuó observaciones con relación al referido contrato de servicios, organismo el cual tenía por obligación el control previo de las erogaciones que correspondía hacer”, conforme a esto la Sala debe señalar, que el accionante en su carácter de Director de Administración y Finanzas, dentro de la estructura organizativa del Hospital pertenecía a un órgano de administración, el cual maneja el control de presupuestos del referido centro de salud, no pudiendo con este alegato desvirtuar su responsabilidad en la omisión cometida, por cuanto su obligación era notificar a la Junta Directiva del Hospital Central, del daño que se estaba ocasionando.

   Así mismo, cabe destacar que correspondía al accionante en su carácter de Director de Administración y Finanzas del centro de salud, supervisar y manejar de manera correcta, transparente y eficaz los recursos presupuestarios asignados, y realizar los comunicados e informes correspondientes dirigidos a las autoridades del Instituto de salud, todo ello con el fin de salvaguardar el patrimonio público.

   Por otra parte, del expediente administrativo emana “Informe de Resultados” de fecha 28 de mayo de 2010, (folios 4935 al 5980), suscrito por el Director de Control de Estados de la Contraloría General de la República, del que se evidencia no se realizó ninguna acción para reubicar al personal administrativo que prestaba sus servicios en el área de laboratorio del hospital, el cual estaba conformado por treinta y ocho (38) personas que siguieron recibiendo remuneración salarial, sin que estos ejercieran sus funciones.

   Aunado a lo anterior, consta en autos, que el primer contrato que suscribió el Instituto Autónomo de S.d.E.Y. con el referido Laboratorio, fue en fecha 14 de enero de 2002, y es partir del año 2004, cuando efectivamente el entonces Ministerio de Salud y Desarrollo Social emite las resoluciones otorgando las jubilaciones de varios empleados del Laboratorio del Hospital, sin embargo durante los períodos correspondientes a los años 2002-2003 y primer trimestre del año 2004, el área de Laboratorio del centro de salud, contaba con el personal especializado, siendo entonces innecesaria la contratación del servicio de la empresa, como se ha insistido.

   Conforme a lo anteriormente señalado, evidencia esta Sala que el recurrente dentro del ejercicio de sus funciones, debió informar oportunamente el hecho que se suscitaba dentro del centro hospitalario, verificándose el actuar negligente del referido funcionario, razón por la cual esta Sala desecha la presente denuncia de falso supuesto de hecho. Así se declara.

2. Del vicio de inconstitucionalidad por silencio de pruebas

   Señaló la parte actora, que los medios de prueba que fueron promovidos no se tomaron en consideración “al momento de dictar el acto administrativo y tampoco el acto mediante el cual confirma dicha decisión (…)”.

   Ahora bien, en cuanto al alegado vicio de inconstitucionalidad por silencio de pruebas, es necesario señalar que la jurisprudencia de esta Sala ha reiterado que, si bien los órganos administrativos deben analizar las pruebas cursantes en el expediente administrativo al momento de decidir algún asunto que le corresponda, como una manifestación de respeto de los derechos a la defensa y al debido proceso del particular, ello no significa que deba hacer una valoración exhaustiva de todos y cada uno de los elementos cursantes en el expediente, pues lo relevante de las pruebas producidas en el marco del procedimiento administrativo es su capacidad de comprobar hechos que guarden relación con los asuntos debatidos, por lo cual “existe silencio de prueba cuando la autoridad administrativa deja de juzgar, apreciar o valorar algún medio de prueba capaz de afectar la decisión”. De manera que, se verificará el vicio in commento cuando la falta de valoración de la prueba en cuestión traiga como consecuencia una decisión distinta a la que se hubiese tomado en caso de haberse apreciado dicho elemento. (Vid., entre otras, Sentencias números: 910 del 6 de junio de 2007; 1.446 del 12 de noviembre de 2008; 135 del 29 de enero de 2009; 1.383 del 30 de septiembre de 2009).

   Al respecto, la parte demandante refirió particularmente no haber tomado en consideración para dictar el acto administrativo las siguientes pruebas: (i) “Comunicación de fecha 04 de junio de 2001, suscrita por la Lic. N.S.d.P., asesora designada para el análisis funcional del Laboratorio de Bioanálisis del Hospital Central”; (ii) “Comunicación de fecha 11 de septiembre de 2001, suscrita por el Dr. A.I., Director del Hospital Central” (iii) “Contratos de servicios [suscritos entre el Instituto Autónomo de S.d.E.Y. y el Laboratorio Metropolitano C.A]”; (iv) “Comunicación fecha 09 de enero de 2002 (…) suscrita por N.S.d.P., Coordinadora Regional del Laboratorio”; (v) “memorándum suscritos [por el accionante] dirigidos al jefe de presupuesto de PROSALUD”; y (vi) “Copia simple del diario de circulación regional El Yaracuyano de fecha 19 de enero de 2002”. (Agregados de la Sala).

   Con respecto a las pruebas indicadas, (folios 6247 al 6257) de su contenido se desprende que se realizó un estudio del área de laboratorio, así como de los trabajadores que ocupaban el mismo, señalando determinadas acciones que deberían tomarse en consideración, tales como, el restablecimiento de normas para la rotación del personal y la mejora de los equipos para optimizar el servicio, así como la determinación del número de trabajadores dentro de la nómina de Laboratorio con capacidad para ser jubilado, entre otras situaciones.

   Sin embargo, en el caso concreto, la controversia no está dirigida a estudiar los problemas internos del Laboratorio del Hospital, sino de qué manera el actuar del accionante en su carácter de Director de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo de S.d.E.Y., al dejar de notificar el daño que se estaba ocasionando, por el pago innecesario y duplicado a un personal que no era requerido. Por tanto, en criterio de esta Sala las documentales antes referidas no afectan o modifican la decisión dictada por el órgano contralor, por cuanto no desvirtúan el actuar negligente anteriormente verificado.

   En virtud de lo antes señalado esta Sala concluye que, la decisión objeto de impugnación no se encuentra viciada de inconstitucionalidad por haber obviado las pruebas promovidas al momento de emitir la decisión el órgano contralor, y en consecuencia no vulneró el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Visto lo anterior, por cuanto no se verificó el vicio de inconstitucionalidad por silencio de pruebas, esta Sala desecha el vicio. Así se declara.

   Conforme a las consideraciones anteriores y desestimados los alegatos aducidos, esta Sala Político-Administrativa declara sin lugar el recurso de nulidad ejercido y firme el acto impugnado. Así se decide.

   VI

   DECISIÓN

   Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano R.J.R.V., contra la decisión de fecha 7 de noviembre de 2012, dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación de la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA (E). En consecuencia queda FIRME el acto impugnado.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de septiembre del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

   El Presidente E.G.R.
   		La Vicepresidenta M.C.A.V.
   E.M.O.	Las Magistradas
   		B.G.C.S. Ponente
   El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
   	La Secretaria, Y.R.M.
   	En primero (01) de octubre del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01071.
   	La Secretaria, Y.R.M.