Sentencia nº 1939 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 15 de Julio de 2003

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E. Cabrera Romero

El 14 de enero de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, admitió en cuanto ha lugar en derecho “sin perjuicio de la potestad que asiste a este Tribunal de examinar los supuestos de admisibilidad...” la acción de inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con acción de amparo constitucional contra los artículos 32, aparte único, 38 numeral 9, 47 in fine, 48, 50, 51, 52, 53 y 56 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.594 del 28 de diciembre de 2002, interpuesta por los abogados R.D.H.L.,D. M.O.R. y Enrique J.C.B., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 64.816, 66.356 y 41.762, respectivamente, en su condición de apoderados judiciales de los ciudadanos A.D.C.A., V.J. deG., M.L. deS.B., Ulais Delgado Chávez, F.D.A., P.A.D.A., L.A.D. de González, G.A.D.D., F.M.D.G., R.Á.D.P., M.D., S.D.R., N.T.D.R., M.I.D.M., J.D.P., F.D.M., R.D.C., A.M.D.Q., O.R.D.I., M.J.D.G. y E.G.D.B., titulares de las cédulas de identidad núms. 4.335.304, 5.153.103, 5.305.734, 4.237.203, 7.865.779, 6.030.185, 4.245.625, 11.644.932, 4.024.287, 11.937.574, 6.850.863, 5.308.985, 5.408.308, 6.512.783, 6.555.977, 3.984.821, 13.139.721, 3.959.581, 3.483.749, 2.121.154 y 12.527.021, respectivamente, en su condición de empleados de la sociedad mercantil Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) o sus empresas filiales. Asimismo, se ordenó la notificación del Presidente de la Asamblea Nacional, del Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República, así como también ordenó el emplazamiento de los interesados mediante cartel y remitió a esta Sala el expediente, a los fines de que decidiera sobre la acción de amparo cautelar interpuesta.

El 21 de enero de 2003, se recibió en esta Sala el cuaderno separado contentivo de la acción de amparo cautelar, y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Fundamentos de la Solicitud

Los accionantes en su escrito exponen:

- Inconstitucionalidad del artículo 32, aparte único. La norma impugnada señala:

El Presidente o Presidenta de la República podrá disponer el empleo de la Fuerza Armada Nacional para coadyuvar en el control y funcionamiento de los servicios públicos o de las empresas básicas del Estado para la vida económico-social de la República.

Igualmente, podrá ordenar que el personal de tales servicios o empresas quede sometido temporalmente al régimen militar, si se hubiere decretado el estado de excepción

.

Para los accionantes, la norma contradice el valor fundamental de la libertad, consagrado en el Preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la Constitución.

En efecto, señalan los accionantes que “lo que, sin más, permite la norma, es que el Presidente de la República someta al régimen militar, sin su consentimiento, con todo lo que ello implica, al personal que labora en empresas básicas o servicios públicos. Quienes laboren en empresas básicas (como PDVSA, SIDOR, etc.) o en servicios públicos (CANTV, bancos, televisoras) quedarían sometidos a los principios de disciplina, obediencia y subordinación establecidos en la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional para los efectivos militares, quedarían sometidos a la jurisdicción militar y sus derechos cívicos y políticos resultarían restringidos”.

Así, sostienen que la norma del artículo 32 en su aparte único, vulnera gravemente “derechos intangibles que no pueden ser restringidos ni siquiera en estado de emergencia, como lo son el derecho al debido proceso... el derecho a la información y el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad... encontrándose por ello en franca contradicción con lo dispuesto en el artículo 337 de la Constitución”.

Consideran que el derecho al debido proceso (artículo 49 de la Constitución) se vería vulnerado, por violación de la garantía del juez natural “pues se estaría sometiendo a civiles (como lo son los empleados y obreros de las empresas básicas y servicios públicos) a la jurisdicción militar, como consecuencia del régimen militar a ellos impuesto”.

Respecto al derecho a la información, consideran que conforme a la norma podría someterse al régimen militar a los empleados de las televisoras, que prestan un servicio público “debiendo éstos cumplir con las órdenes que les impartan los Oficiales Militares a cargo, lo cual afectaría indudablemente su objetividad y como consecuencia el derecho a la información veraz que todo ciudadano tiene, según así lo establece el artículo 58 de la Constitución”.

Finalmente, en lo atinente al derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad (artículo 20 de la Constitución), señalan que podría obligarse sin su consentimiento, al personal de las empresas básicas o servicios públicos, a someterse a un régimen y disciplina que no han libremente elegido.

- Inconstitucionalidad del artículo 38, numeral 9. La norma señala que:

El C. deD. de la Nación tendrá las siguientes atribuciones:

...omissis...

9. Proponer al Presidente o Presidenta de la República, intervenir aquellos órganos de seguridad del Estado, en cualquiera de sus niveles y espacios cuando las circunstancias lo ameriten

.

Respecto a la norma anteriormente transcrita, señalan los accionantes que:

Se pretende, mediante la transcrita disposición, crear una figura administrativa no prevista legalmente hasta ahora, pues no se encuentra consagrada en la Ley Orgánica de la Administración Pública, y que resulta violatoria de los principios de separación de poderes y de autonomía del poder estadal y municipal

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Consideran que se vulnera así los artículos 136, 159 y 168 de la Constitución, referentes a la separación de poderes respecto de la distribución horizontal y vertical del Poder Público, así como de la autonomía de los poderes estadal y municipal, respectivamente.

Argumentan que, con la figura de la intervención “lo que se pretende es que el Poder Ejecutivo, y en particular el Presidente de la República, pueda de manera unilateral hacerse de las potestades administrativas que las entidades político territoriales distintas de la República tienen sobre los órganos de seguridad ciudadana que le están adscritos. En ninguna parte señala en qué consiste exactamente la intervención, pero tras el proceder del Poder Ejecutivo con motivo de la ‘intervención’ de la Policía Metropolitana de Caracas, se observa que la misma, al menos en la interpretación del actual Gobierno, incluiría la toma física, por parte de autoridades militares, de las instalaciones del cuerpo de seguridad a ser intervenido, e incluso la designación de sus autoridades”.

A este respecto, se trae a colación la decisión de la Sala Constitucional del 19 de diciembre de 2002 (Caso: Policía Metropolitana de Caracas, stc. N° 3.343), la cual consideran que debe aplicarse mutatis mutandi a la autonomía de los Estados.

- Inconstitucionalidad de los artículos 47, in fine, 48, 50, 51, 52 y 53.

Los artículos impugnados señalan:

Artículo 47. Se entiende por Zonas de Seguridad, los espacios del territorio nacional, que por su importancia estratégica, características y elementos que los conforman, están sujetos a regulación especial, en cuanto a las personas, bienes y actividades que ahí se encuentren, con la finalidad de garantizar la protección de estas zonas ante peligros o amenazas internas o externas. El Reglamento respectivo regulará todo lo referente a la materia.

Artículo 48. El Ejecutivo Nacional, oída la opinión del C. deD. de la Nación, podrá declarar Zonas de Seguridad, los espacios geográficos del territorio nacional señalados a continuación:

1. Una Zona de Seguridad Fronteriza.

2. Una zona adyacente a la orilla del mar, de los lagos, de las islas y ríos navegables.

3. Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos, poliductos, acueductos y tendidos eléctricos principales.

4. Las zonas que circundan las instalaciones militares y públicas, las industrias básicas, estratégicas y los servicios esenciales.

5. El espacio aéreo sobre las instalaciones militares, las industrias básicas, estratégicas y los servicios esenciales.

6. Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, terrestre y acuáticas de primer orden.

7. Cualquier otra zona de Seguridad que se considere necesaria para la seguridad y defensa de la Nación.

Artículo 50. El Ejecutivo Nacional, previa opinión del C. deD. de la Nación, por vía reglamentaria podrá declarar de utilidad pública, a los fines de la presente Ley, los espacios geográficos que comprenden las Zonas de Seguridad, fijando la extensión de los mismos, en su totalidad o por sectores, pudiendo modificarlas cuando las circunstancias lo requieran y ejercer su control, regulando la presencia y actividad de personas nacionales y extranjeras, naturales y jurídicas en dichas áreas.

Artículo 51. Los corredores viales terrestres, aéreos o acuáticos que dan acceso a las instalaciones que estén declaradas Zonas de Seguridad, no podrán ser obstruidos. En caso de presentarse esta situación, los responsables serán sancionados de acuerdo a lo establecido por las leyes y reglamentos que rigen la materia, estando obligadas las autoridades competentes a restituir de inmediato el libre acceso.

Artículo 52. Los reglamentos especiales de las zonas de seguridad, determinarán el procedimiento para su declaratoria, el régimen sobre personas, bienes y actividades en las mismas, así como las sanciones a que hubiera lugar, todo de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y el ordenamiento legal vigente.

Artículo 53. Quedan obligadas todas las personas residentes o transeúntes en el territorio nacional a atender los requerimientos que le hicieren los organismos del Estado en aquellos asuntos relacionados con la seguridad y defensa de la Nación, su incumplimiento acarreará la aplicación de sanciones civiles, penales, administrativas y pecuniarias de acuerdo a lo previsto en el ordenamiento legal vigente

.

Consideran que las normas transcritas, constituyen una flagrante violación al principio de la reserva legal, en lo atinente a la delimitación y limitación de los derechos y garantías constitucionales, señalando que “las denominadas Zonas de Seguridad, las cuales ya venían siendo reguladas en la ahora derogada Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, establecen un régimen especial para determinadas porciones del territorio de la República, que de manera inequívoca constituye una limitación a diversos derechos y garantías constitucionales tales como el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad, al libre tránsito, a la reunión, la manifestación pacífica, la libertad económica y la propiedad, consagrados en los artículos 20, 50, 53, 68, 112 y 115 de la Constitución. Hasta la promulgación de esta nueva ley orgánica, la regulación y definición de las zonas de seguridad la hacía la mencionada Ley Orgánica de Seguridad y Defensa en sus artículos 16, 17 y 19, restringiéndose la adquisición de bienes y el tránsito por parte de extranjeros, edificación de obras, actividades económicas, etc. En las normas antes transcritas, especialmente en el artículo 52, se pretende que tales limitaciones sean fijadas y reguladas de manera unilateral por el Presidente de la República, en ejercicio de su potestad reglamentaria”.

Así, señalan que los derechos fundamentales únicamente pueden ser limitados o regulados mediante ley, es decir, mediante “la expresión de la voluntad general emanada de un cuerpo representativo del soberano”, y la impugnada ley orgánica pretende que sea el Presidente de la República el que fije, por vía reglamentaria, no sólo la delimitación espacial de las zonas de seguridad, sino el tipo de actividades que allí pueden ejercerse, la afectación de bienes, actividades económicas, manifestaciones públicas, reuniones, etc., es decir que, por vía reglamentaria, el Presidente de la República podría limitar “casi todos los derechos constitucionales de los ciudadanos mientras se encuentren dentro de las mencionadas zonas de seguridad, cuyas dimensiones él mismo fija”.

Igualmente, respecto de las zonas de seguridad fronterizas, consideran que se vulnera lo establecido en el artículo 237 de la Constitución, en el cual se especifica que su régimen, poblamiento y utilización serían regulados por la ley. Arguyen que, la regulación de lo relativo a las zonas de seguridad, debe corresponder a una ley ordinaria, con plena sujeción a los principios establecidos en una norma de rango superior como lo es la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, “pero nunca a un reglamento”.

Respecto de la norma prevista en el artículo 51, considera que: “...si bien la misma consagra una prescripción bastante sana, como es la prohibición de obstruir vías de comunicación que resulten adyacentes a las instalaciones que constituyan zonas de seguridad, consideramos que esta Sala debe proceder a fijar una interpretación restrictiva de dicha prohibición. Es de hacer notar que la prohibición de obstruir las vías es lacónica y tajante, es decir, no da lugar a excepciones; pero obviamente, ha sido aceptada hasta ahora la afectación de ciertas vías de comunicación para la realización de diversos actos o manifestaciones, tales como mítines políticos, marchas, actos de beneficencia, etc. Por lo tanto, consideramos que la mencionada norma debe ser interpretada en el sentido de que deben ser consideradas como vías de acceso únicamente aquellas que den el acceso inmediato a la instalación de que se trate...”, en tal sentido es que se solicita que la Sala fije una interpretación restrictiva del concepto de “vías de acceso” en el artículo 51.

Por su parte, en lo atinente al artículo 53, consideran que la norma es inconstitucional porque pretende que cualquier funcionario público, a su libre entender y discreción, pueda emitir órdenes a los particulares, sobre aquellos asuntos que según crea afecten la seguridad y defensa de la Nación. De allí que, se vulneraría -a su decir- el principio de la libertad, según el cual no puede obligarse a los particulares a hacer nada que la ley no obligue, ni impedírseles anda que la ley no prohíba.

Por todo lo anterior, solicitan que sean anuladas las normas impugnadas y, respecto al artículo 51, que el mismo sea objeto de interpretación restrictiva.

- Inconstitucionalidad del artículo 56, el cual es del tenor siguiente:

Cualquiera que organice, sostenga o instigue a la realización de actividades dentro de las zonas de seguridad, que estén dirigidas a perturbar o afectar la organización y funcionamiento de las instalaciones militares, de los servicios públicos, industrias y empresas básicas, o la vida económico social del país, será penado con prisión de cinco (5) a diez (10) años

.

Señalan los accionantes, que la norma transcrita vulnera el principio de legalidad y tipicidad en materia penal, por lo que constituye “una infracción grosera al principio de justicia...”.

Argumentan así que, “si se analiza el supuesto de hecho que constituye delito, se observa que el mismo está incompleto: se tipifica como delito el organizar, sostener o instigar a la realización de actividades dentro de las zonas de seguridad, que estén dirigidas a perturbar o simplemente afectar la organización y funcionamiento de las instalaciones militares, servicios públicos, empresas básicas, etc.; sin embargo, la determinación de la existencia y extensión de las zonas de seguridad no la hace la ley, sino el Presidente de la República”.

De allí que, consideran que la norma impugnada es lo que se denomina en la doctrina penal como una “ley penal en blanco”, por que se limita a hacer referencia, como hecho punible, a una situación que incluye conceptos jurídicos “cuya configuración última es determinada no por la propia norma, sino por vía reglamentaria”.

Por otra parte, señalan que la pena establecida en la norma es desproporcionadamente severa, e igualmente que, el calificativo de “actividad perturbadora” es de carácter discrecional por parte del Ejecutivo, y por ello no se entendería qué significa dicho concepto. Consideran que “el legislador ha equiparado o incluso considerado más grave el ‘perturbar’ o ‘afectar’ las zonas de seguridad, con delitos como el homicidio culposo (artículo 411 Código Penal), donde el límite máximo pena máxima (5 años) coincide con el límite mínimo del hecho punible aquí consagrado...” (sic).

Por las razones anteriores, solicitan la nulidad de la norma impugnada.

Ahora bien, respecto a los fundamentos de la solicitud de amparo cautelar, señalan que “quienes aquí suscribimos, al igual que innumerables ciudadanos de este país, hemos participado e incluso organizado actividades y manifestaciones políticas en lugares ahora comprendidos dentro de las mencionadas zonas de seguridad; en tal sentido, consideramos que existe una amenaza inminente de que nos sean aplicadas las normas contenidas en los artículos... y por ende restringidos nuestros derechos de manifestación política y nuestros derechos cívicos, según han sido definidos por la sentencia N° 656 de fecha 30 de junio de 2000 (Caso: Defensoría del Pueblo)...”.

Así, sostienen que las normas impugnadas afectan sus derechos políticos, en tanto derechos cívicos, así como el de todos los ciudadanos venezolanos, por lo que consideran que tienen legitimación para solicitar “en representación del interés difuso de toda la colectividad venezolana... que las normas que permiten al Presidente de la República, por vía reglamentaria, restringir notablemente nuestros derechos políticos, sean suspendidas en su aplicación general para toda la colectividad, hasta tanto sea resuelta la acción de inconstitucionalidad”.

De allí que, solicitan igualmente la desaplicación general de la norma contenida en el artículo 38.9 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación “por considerar que la misma afecta igualmente nuestros derechos cívicos. En efecto, al permitirse al Ejecutivo Nacional intervenir determinados organismos de seguridad, incluso de entidades estadales y municipales, se afecta negativamente, según creemos se ha corroborado con motivo de la intervención de la Policía Metropolitana de Caracas, la seguridad ciudadana”.

Leído el expediente pasa a pronunciarse conforme a las siguientes consideraciones.

De la Competencia

En el presente caso, ha sido ejercido una acción de inconstitucionalidad conjuntamente con acción de amparo cautelar en contra de determinados artículos de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, publicada el 18 de diciembre de 2002.

Con base a lo anterior, observa esta Sala que, conforme a la vigencia Constitución de 1961, correspondía a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 215, ordinal 3°, en concordancia con el artículo 216 eiusdem, y de acuerdo con los artículos 42, numeral 1, 43 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales, ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes nacionales, estadales o municipales o del Poder Ejecutivo Nacional que colidieren con la Constitución.

Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, tal competencia atribuida anteriormente a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala Constitucional, "Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con esta Constitución..”..

En consecuencia, visto que de conformidad con el artículo 336.1 de la Constitución, corresponde a la Sala Constitucional declarar la nulidad de las leyes nacionales impugnadas por razones de inconstitucionalidad, esta Sala asume la competencia para conocer del recurso de nulidad, y así se declara.

Punto Previo

Como punto previo, esta Sala debe realizar algunas precisiones en torno a la acción de inconstitucionalidad ejercida, ya que, tal como se desprende de la parte narrativa del presente fallo, en primer lugar, los accionantes, además, de solicitar la nulidad de los artículos 32 aparte único, 38.9, 47, in fine, 48, 50, 52, 53 y 56 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, realizan una solicitud de interpretación restrictiva del artículo 51 eiusdem y, en segundo lugar, en lo referente al amparo cautelar, señalan que estarían actuando en virtud de los intereses difusos de los venezolanos. A tal respecto es que la Sala debe realizar las siguientes precisiones:

En lo concerniente a la solicitud de interpretación restrictiva, debe acotar esta Sala que, de acuerdo a lo narrado en el presente fallo, estamos en presencia de una acción de inconstitucionalidad, la cual, de acuerdo a sus características y naturaleza, difiere en su totalidad del recurso de interpretación de normas legales. Es más, de conformidad con la Constitución en concordancia con la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia es la competente para conocer de la acción de inconstitucionalidad de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Constitución que colidan con la Constitución (artículo 336.1 constitucional), mientras que el conocimiento del recurso de interpretación de normas de rango legal, corresponde a la Sala Político Administrativa (artículo 42.24 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Por lo tanto, esta Sala, debido a la incompatibilidad de acciones, debe desechar los argumentos relativos a la interpretación del artículo 51 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, y así se declara.

En lo relativo a la representación del interés difuso, esta Sala debe precisar que, al tratarse el presente caso de una acción por inconstitucionalidad, esto es, tal como lo ha llamado la doctrina patria, la acción popular de inconstitucionalidad, no se requiere que el accionante señale que está representando el interés difuso de una colectividad, ya que al tratarse de una acción popular que busca el control objetivo de una norma general, las resultas del juicio, tendrán por naturaleza propia de la acción, carácter erga omnes, y por tanto, no se requiere el hacer alusión al carácter de interés difuso o colectivo, y así se declara.

Consideraciones para decidir

Declarado lo anterior, corresponde ahora a esta Sala pronunciarse sobre la acción de amparo cautelar, y a tales efectos observa que:

El artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, expresa lo siguiente:

Artículo 3.- “También es procedente la acción de amparo, cuando la violación o amenaza de violación deriven de una norma que colida con la Constitución. En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá apreciar la inaplicación de la norma impugnada y el juez informará a la Corte Suprema de Justicia acerca de la respectiva decisión.

La acción de amparo también podrá ejercerse conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá suspender la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad”.

En tal sentido, es necesario señalar que el criterio reiterado de este Supremo Tribunal, es que el objeto del mandamiento de amparo de naturaleza cautelar en juicios de nulidad como el de autos, consiste en evitar que se pueda materializar una violación de los derechos constitucionales concretos invocados por los accionante.

Igualmente, se ha señalado que, por ser cautelar la naturaleza de los amparos ejercidos de forma conjunta con las acciones de inconstitucionalidad, éstos no pueden ser acordados cuando para la determinación de su procedencia o no, se tenga que realizar un examen de las normas impugnadas que, de tal modo, se esté analizando cuestiones que corresponden al fondo del asunto.

En tal sentido, estima esta Sala que en el presente caso, de realizarse un estudio respecto a la inaplicación de las normas que han sido impugnadas, implicaría inmiscuirse en cuestiones que corresponden al análisis final que esta Sala deba hacer respecto a la solicitud de inconstitucionalidad formulada, por lo tanto, debe ser declarada la improcedencia del amparo cautelar solicitado, y así se declara.

Decisión

Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1) Se Desestima la solicitud de interpretación del artículo 51 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación.

2) Improcedente la solicitud de amparo cautelar interpuesta de forma conjunta con el recurso de nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 32 aparte único, 38.9, 47 in fine, 48, 50, 52, 53 y 56 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 15 días del mes de julio de 2003. Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente de la Sala,

I.R.U. El Vicepresidente-Ponente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO

A.J.G.G.

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

JECR/

Exp. 02-3245