Sentencia nº 02669 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 28 de Noviembre de 2006

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2001-0946

Mediante escrito presentado en fecha 17 de diciembre de 2001 el abogado A.A.F.B., inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 63.804, actuando en su propio nombre, interpuso recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad del Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana, de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 18 de diciembre de 2001 se dio cuenta en Sala, ordenándose pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Posteriormente, en fecha 21 de enero de 2002 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad cuanto ha lugar en derecho, ordenando la notificación del Fiscal General de la República y el Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas.

Asimismo, ordenó oficiar al Alcalde Mayor del Distrito Metropolitano de Caracas, remitiéndole copia certificada del recurso de nulidad interpuesto.

En fecha 20 de marzo de 2001 el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia de la notificación practicada al Fiscal General de la República; y el 21 de ese mismo mes y año se dejó constancia de la notificación realizada al Procurador de la Alcaldía del Distrito Metropolitano.

En fecha 25 de abril de 2002 fue librado el cartel de notificación a los interesados. Posteriormente, el 9 de mayo de 2002 fue consignado el cartel de notificación luego de su publicación en un diario de circulación nacional.

El 2 de julio de 2002 el abogado J.C.V., inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 46.986, actuando con el carácter de Procurador del Distrito Metropolitano, consignó el escrito de alegatos respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Posteriormente, mediante auto del 16 de julio de 2002, el Juzgado de Sustanciación, acordó pasar el expediente a la Sala, una vez concluida la sustanciación de la causa.

Por auto de fecha 30 de julio de 2002 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó el quinto (5°) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 8 de agosto de 2002 comenzó la relación de la causa y se fijó el acto de informes, de conformidad con el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable ratione temporis.

En fecha 24 de septiembre de 2002 la abogada G.L.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 72.597, actuando con el carácter de apoderada especial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó su escrito de informes.

En esa misma oportunidad, el abogado A.A.F.B. -parte recurrente en el proceso- consignó su escrito de informes.

Por auto de fecha 7 de noviembre de 2002, terminó la relación en el juicio, y se dijo “Vistos”.

Por auto del 6 de junio de 2006 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el 17 de enero de 2005, de los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini y Magistrados Y.J.G., Evelyn Marrero Ortíz y E.G.R..

Posteriormente, el 2 de febrero de 2005 fue elegida la actual Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala  Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa.

En fecha 6 de junio de 2006, vista la nueva conformación de la Sala, se reasignó el expediente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO   

ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

La parte recurrente fundamentó su recurso de nulidad con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Señala, que el Reglamento General de la Policía Metropolitana, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, número 5.015 de fecha 8 de diciembre de 1995, establece en su artículo 96 que “El Gobernador del Distrito Federal y el Gobernador del Estado Miranda, mediante Decreto conjunto dictarán los Reglamentos Orgánicos e Internos de la Policía Metropolitana”.

Que del mencionado artículo “se entiende… que cuando hace expresión del Reglamento Orgánico, se refiere a la misión de Reglamentar esta misma ley; y cuando se refiere al Reglamento Interno, inferimos que se refiere al fuero interno de la institución, como el Reglamento Disciplinario Interno”.

Refiriéndose al artículo 30 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, señala en el párrafo cuarto que “La causal de retiro contemplada en el numeral 5 procederá en los casos de incumplimiento grave de los deberes que al funcionario policial le imponen este Reglamento, el Reglamento Interno y el Código de Ética Policial”.

Arguye, que el artículo 103 del Reglamento General de la Policía Metropolitana es una disposición derogatoria que establece: “Se deroga el Reglamento General del Cuerpo de Policía del Distrito Federal, dictado el 23 de diciembre de 1987, contenido en el Decreto No. 1891, publicado en la Gaceta Oficial No. 33.882 de fecha 11 de enero de 1988”.

Explica, que a la Policía Metropolitana de la Alcaldía Mayor del Distrito Metropolitano de Caracas, se aplica al personal policial uniformado un instrumento llamado “Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana”, dictado en fecha 1° de enero de 1977 por el Comandante General de la Policía Metropolitana, ciudadano R.A.I..

Considera, que dicho instrumento tiene fecha anterior al Reglamento General de la Policía Metropolitana y no fue decretado por los Gobernadores del Distrito Federal y del Estado Miranda; no obstante, no fue derogado por el aludido Reglamento General de la Policía Metropolitana.

Aduce, que “…De los preceptos contenidos en el artículo 156 ordinal 2, en concordancia con el artículo 187 ordinal 1 y artículo 49 ordinal 6 se pueden apreciar los vicios en los diferentes artículos de este Reglamento Disciplinario in comento (sic) como por ejemplo remito: A los artículos 28, 30 y 47; al capítulo IX, haciendo énfasis en el artículo 74; capítulo X; el capítulo XIV, donde se aprecia la potestad que se le otorga a un hombre de sancionar a otro en forma directa, sin garantía del debido proceso, aclarando que la llamada suspensión de servicio tan mencionada en éste, se refiere a la privación de la libertad mientras dure la suspensión. En fin, todo el contexto de este instrumento de disciplina interna de la Policía Metropolitana, colinda con el texto constitucional”.

Denuncia, que el aludido cuerpo normativo no fue publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual violenta flagrantemente la Constitución de 1999.

Igualmente, alega que el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana viola la reserva legal en materia penal, vulnera los derechos esenciales a la dignidad humana y los principios del derecho administrativo porque no tiene el elemento de publicidad necesario a fin de que surta efectos erga omnes, por no haberse publicado en la Gaceta Oficial.

Por lo antes expuesto, solicita se declare la inconstitucionalidad del “Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Alcaldía Mayor del Distrito Metropolitano de Caracas”.

II

ALEGATOS DE LA REPRESENTACIÓN DEL DISTRITO METROPOLITANO

En fecha 2 de julio de 2002 el abogado J.C.V., actuando con el carácter de Procurador del Distrito Metropolitano, consignó escrito por el cual formuló sus alegatos respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. En su escrito señaló lo siguiente:

Como punto previo, indica que esta Sala Político-Administrativa carece de competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano A.A.F.B., por lo que solicita se decline el conocimiento de la causa a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo.

Por otra parte, indica que el recurrente se limita a denunciar que el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana colide con el texto constitucional, sin explicar en qué consisten los presuntos vicios de inconstitucionalidad.

Señala, respecto al vicio referido a la falta de publicación del aludido Reglamento en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, que los reglamentos internos no requieren ser publicados en la Gaceta Oficial para que adquieran eficacia, pues basta con que esté dirigido a un grupo de personas para que surta efectos.

Alega, que el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana regula el ámbito disciplinario del Cuerpo de la Policía Metropolitana, por tanto su publicación comprende un requisito formal cuyos efectos alcanzarán en principio sólo a ese Cuerpo Policial, por lo que su falta de publicación en la Gaceta Oficial no impide su conocimiento por parte de los destinatarios, cumpliendo con la finalidad para la cual fue dictado.

Arguye, que el mencionado Reglamento es uno de los llamados “reglamentos autónomos”, dictado en uso de la potestad reglamentaria atribuida a la Administración a los fines de unificar los procedimientos disciplinarios así como las sanciones aplicables a los funcionarios policiales, lo cual en modo alguno violenta la Constitución.

Finalmente, solicita se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana.

III

DE LA COMPETENCIA

Debe la Sala establecer en primer término su competencia para resolver el caso planteado y, a tal efecto, observa:

El numeral 5 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que es competencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia: “Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.”

Asimismo, el numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela señala:

Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República

(omissis).

30. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad;

(omissis)

El Tribunal conocerá en Sala Plena lo asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida.

 En el caso de autos se ha intentado un recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad contra el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana; por tanto, la competencia para conocer del presente asunto corresponde a esta Sala Político-Administrativa, a tenor de lo establecido en las normas antes citadas. Así se declara.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia de esta Sala para conocer el recurso de nulidad planteado por el ciudadano A.A.F.B., corresponde ahora pronunciarse sobre los vicios de inconstitucionalidad del Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana denunciados por la parte recurrente, los cuales -según alega- acarrean su nulidad absoluta. Sobre el particular se observa:

1. Alega el recurrente la violación flagrante de la Constitución por parte del Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana, pues infringe la reserva legal, vulnera los derechos esenciales a la dignidad humana y los principios del derecho administrativo.

   Sin embargo, aprecia la Sala que la parte actora denuncia de manera genérica las referidas violaciones en las que -a su decir- incurrió el aludido Texto Normativo, pero no expone motivadamente las razones por las cuales el mencionado Reglamento incurre en la violación flagrante de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni señala con precisión las disposiciones constitucionales presuntamente infringidas.

   En orden a lo anterior, resulta necesario señalar lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ley vigente para la oportunidad en que fue interpuesto el recurso de autos, donde se señala como causal de inadmisión del recurso la falta de indicación precisa del acto impugnado, de las disposiciones constitucionales o legales cuya violación se denuncien, así como de las razones de hecho y de derecho en que se fundamente la acción. La mencionada disposición señala textualmente lo siguiente:

   “Artículo 113: En el libelo de demanda se indicará con toda precisión el acto impugnado, las disposiciones constitucionales o legales cuya violación se denuncie y las razones de hecho y de derecho en que se funde la acción. Si la nulidad se concreta a determinados artículos, a ellos se hará mención expresa en la solicitud indicándose respecto de cada uno la motivación pertinente.

   Junto con dicho escrito el solicitante acompañará un ejemplar o copia del acto impugnado, el instrumento que acredite el carácter con que actúe, si no lo hace en nombre propio, y los documentos que quiera hacer valer en apoyo de su solicitud.

   Igualmente, el artículo 21, aparte 9 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, reprodujo la mencionada norma al establecer lo que de seguidas se transcribe:

   En la demanda se indicará con toda precisión el acto impugnado, las disposiciones constitucionales o legales cuya violación se denuncie y las razones de hecho y de derecho en que se funde la acción. Si la nulidad se concreta a determinados artículos, a ellos se hará mención expresa en la solicitud, indicándose respecto de cada uno la motivación pertinente, o si se refiere a un acto administrativo, se indicarán los aspectos formales del mismo; a la misma se acompañará un ejemplar o copia del acto impugnado, el instrumento que acredite el carácter con que actúe, si no lo hace en nombre propio, y cualesquiera otros documentos que considere necesarios para hacer valer sus derechos

   .

   De la lectura de las aludidas normas se desprende la obligación que tienen las partes de señalar en forma precisa, en el recurso contencioso administrativo de nulidad, las disposiciones legales o constitucionales presuntamente infringidas y las razones de hecho y de derecho en las que se fundamente la pretensión. En efecto, conforme a las normas antes transcritas no basta con enunciar simplemente y a manera de ejemplo -como ocurrió en el presente caso- las normas que supuestamente coliden con el Texto Fundamental, pues resulta una carga para la parte actora motivar su recurso omisión que de ningún modo puede ser suplida por el juez de la causa.

   Por otra parte, la Sala observa que la recurrente se limita a denunciar que el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana, violenta la Constitución, porque invade la reserva legal, indicando -a modo de ejemplo- las disposiciones de dicho Texto Normativo que -a su juicio- resultan inconstitucionales, sin exponer con claridad cómo se concretan esos vicios tanto en los artículos mencionados como en el Reglamento impugnado.

   En efecto, el recurrente en su escrito señala que, “De los preceptos contenidos en el artículo 156 ordinal 2, en concordancia con el artículo 187 ordinal 1 y artículo 49 ordinal 6 se pueden apreciar los vicios en los diferentes artículos de este Reglamento Disciplinario in comento (sic) como por ejemplo remito: A los artículos 28, 30 y 47; al capítulo IX, haciendo énfasis en el artículo 74; capítulo X; el capítulo XIV”.

   Sin embargo, aprecia la Sala que el recurrente no llega a precisar con claridad el contenido de las referidas normas ni las violaciones que se producen al Texto Constitucional, sino que las enuncia a título de ejemplo y, peor aun, la Sala observa de la lectura del Reglamento comentado, que las normas enunciadas por la parte actora no están contenidas en el Texto Normativo traído a los autos.

   Todo lo anterior pone de manifiesto en forma ostensible que el recurrente planteó su recurso en términos confusos, razón por la cual esta Sala no puede subsanar las deficiencias de las que adolece el libelo, para luego resolverla, pues ello va más allá de la función jurisdiccional que le corresponde a esta Sala, lo cual la convertiría en parte y Juez en el proceso.

2. No obstante lo anterior, la Sala estima necesario pronunciarse sobre el alegato formulado por la parte recurrente, referido al vicio de nulidad relativa que presuntamente presenta el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana, toda vez que -según denuncia el recurrente- no fue publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, ahora República Bolivariana de Venezuela.

   En este orden de ideas, se observa que el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece la obligación de publicar en la Gaceta Oficial, los actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas, omisión que -en principio- haría ineficaz el acto y, en consecuencia, anulable, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 eiusdem.

   Al respecto, estima necesario la Sala traer a colación lo establecido en la sentencia No. 1.216 del 26 de junio de 2001, (caso: P.R.L. y otros), en un caso análogo al de autos. En dicho pronunciamiento, la Sala señaló lo siguiente:

   En anteriores decisiones se sostuvo la imperatividad de la publicación a tenor del referido texto legal, a la vez que se sostenía que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial tenía la naturaleza de un ‘Reglamento Interno’, destinado a un número determinado de personas, contradicción analítica que en esta oportunidad la Sala aspira a corregir, pues bajo tales supuestos la conclusión debió ser inversa a la sostenida en los referidos fallos, esto es, que no existía la obligatoriedad de publicación y no su declaratoria de ilegalidad, por omisión de ese requisito.

   Ahora bien, en criterio de esta Sala, el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, constituye un acto administrativo de carácter general que de acuerdo con el texto del artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe ser publicado en la Gaceta Oficial de la República. Por otra parte, está destinado a regular el ámbito disciplinario de determinados funcionarios, quienes, en virtud de la naturaleza de las funciones que desempeñan, deben conocer a cabalidad el régimen al cual están sometidos. Igualmente, al contener disposiciones que aluden a cuestiones sancionatorias, su conocimiento y difusión interesan a toda la colectividad y no sólo al restringido campo funcionarial donde se aplica. En consecuencia, lo lógico y prudente es reiterar a la Administración que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial debe ser publicado perentoriamente en el órgano oficial de la República.

   Sin embargo, su no publicación, hasta ahora, en el órgano oficial de la República, no ha impedido su conocimiento por los interesados ni ha afectado la esfera jurídica en la cual se desenvuelven, puesto que por diversos medios impresos se ha divulgado tanto para el específico sector al cual está destinado a regular, como para el público en general, habiéndose podido disponer de su texto desde su entrada en vigencia. En tal carácter, el Reglamento aludido ha sido aplicado a sus destinatarios y ha normado por más de treinta y seis años tanto el régimen disciplinario como lo relativo a los premios y recompensas del personal policial que se ha destacado en sus labores. En consecuencia, la Sala estima que la omisión de la publicación del reglamento no constituye sino un elemento de legalidad formal, que no ha traído como consecuencia el desconocimiento de su texto o su ineficacia material en cuanto a su aplicación.

   Con base en las consideraciones anteriores, juzga la Sala que la evidente ilegalidad formal sobrevenida con la promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que estatuye la obligatoriedad de la publicación de los actos administrativos generales, no priva de sus efectos al reglamento no publicado oficialmente, ni lo invalida como instrumento normativo esencial; y no resulta prudente ni redunda en una sana y recta administración de justicia, orientada al fortalecimiento de las instituciones fundamentales de la República, despojar a la institución policial, con base en rigorismos textuales, de un instrumento que le ha permitido establecer los parámetros disciplinarios indispensables para realizar mejor sus actividades. Así se establece (...)

   .

   Ahora bien, de la lectura de la anterior decisión puede apreciarse que ha sido criterio de esta Sala que los actos administrativos de efecto generales, -tales como el analizado en el caso de autos- deben ser publicado en la Gaceta Oficial de la República, toda vez que contienen disposiciones que aluden a cuestiones sancionatorias, cuyo conocimiento y difusión interesan a toda la colectividad y no sólo al restringido campo funcionarial donde se aplica.

   Sin embargo, esta Sala ha considerado, tal como se evidencia de la sentencia antes transcrita, que la omisión de la publicación de dichos actos en la Gaceta Oficial de la República no los vicia de ilegalidad cuando su conocimiento por los interesados se ha encontrado a disposición del público en general y ha podido disponer de su texto desde su entrada en vigencia.

   En orden a lo anterior, tal como lo expuso la parte recurrente, aunque el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana dictado el 1° de enero de 1977 no fue publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela –hoy República Bolivariana de Venezuela- tal omisión no ha impedido que éste surta sus efectos, pues su conocimiento y difusión ha llegado a la esfera jurídica de los interesados cumpliendo la finalidad para la cual fue dictado. En consecuencia, juzga la Sala que al no estar afectado de ilegalidad dicho Reglamento, debe ser desechada la denuncia referida a su ineficacia y nulidad relativa.

   Finalmente, este M.T. estima que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano A.A.F.B. contra el Reglamento Disciplinario del Personal Uniformado de la Policía Metropolitana resulta inadmisible, conforme a lo establecido en el artículo 21, aparte 9 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

   V

   DECISIÓN

   En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

   1.- INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado A.A.F.B., contra el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana.

   2.- revoca el auto de admisión dictado el 21 de enero de 2002 por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala.

   Notifíquese a las partes la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de noviembre del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

   La Presidenta - Ponente                                                      

   EVELYN MARRERO ORTÍZ                                           

           La Vicepresidenta,

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I. ZERPA                                             

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   E.G.R.

       

   La Secretaria,

   S.Y.G.

   En veintiocho (28) de noviembre del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02669, la cual no esta firmada por la Magistrada Y.J.G., por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

   La Secretaria,

                                                                                             S.Y.G.