Sentencia nº 223 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 5 de Abril de 2013

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente Nº 11-1361

El 2 de noviembre de 2011, los ciudadanos R.Y.D. y R.D.P., titulares de las cédulas de identidad nros. 8.934.984 y 10.550.230, respectivamente, asistidos por el abogado C.L.C.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 47.051; interpusieron acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad en contra del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las actividades de exploración y explotación del oro, así como las conexas y auxiliares a éstas”, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 39.759, del 16 de septiembre de 2011.

El 8 de noviembre de 2011, se dio cuenta en S. y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M.L., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

De la acción popular de nulidad

por inconstitucionalidad

Los siguientes son los señalamientos y argumentos esgrimidos por los accionantes:

En primer lugar, señalan que “el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a Estas (sic), distinguido con el N° 8.413 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela con N° 39.759, de fecha 16 de septiembre de 2011, quebranta palmariamente lo dispuesto en los artículos 119, 120 y 123 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; particularmente en el Capítulo VIII del Título III referido a los Derechos de los pueblos indígenas”.

Que “[n]uestra norma fundamental 119 (sic) ordena tajantemente que ‘el Estado reconocerá la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbre, idiomas y religiones, así como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarios para desarrollar y garantizar sus formas de vida’. Además incontrovertiblemente establece que ‘corresponderá al Ejecutivo Nacional, con la participación de los pueblos indígenas demarcar y garantizar el derecho a la propiedad

colectiva de sus tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e

intransferibles de acuerdo con lo establecido en esta Constitución y la ley’”.

Que “[p]or otra parte, el precepto 120 (sic), acota que ‘el aprovechamiento de los recursos naturales en los hábitats indígenas por parte del estado (sic) se harán sin lesionar la integridad cultural, social y económica de los mismos e, (sic) igualmente, está sujeto a previa información y consulta de las comunidades indígenas respectivas. Los beneficios de este aprovechamiento por parte de los pueblos indígenas están sujetos a la Constitución y a la ley’, y concluye en el artículo 123 aseverando que ‘los pueblos indígenas tienen derecho

a mantener y promover sus propias practicas económicas basadas en la reciprocidad, la

solidaridad y el intercambio; sus actividades productivas tradicionales, su participación

en la economía nacional y a definir sus prioridades’”.

Que “el referido Decreto Presidencial N° 8.413, de aplicación general en todo el

Territorio Nacional, obvió la existencia y consulta obligatoria de las comunidades y

pueblos indígenas asentadas en el ámbito territorial de los Municipios Roscio, El Callao,

S., Gran Sabana, Angostura (antiguo R.L., Sucre y Cedeño del Estado Bolívar y muy especialmente de la etnia Pemón cuya única actividad económica ancestral, desde tiempos inmemoriales ha estado constituida por la exploración, explotación y

comercialización de oro y diamante de aluvión, como actividad de pequeña que

mantiene la existencia de sus poblados y comunidades, fortaleciendo sus culturas y

tradiciones así como la formación y sustento de sus familias”.

Que “[e]stas comunidades indígenas y la etnia particular del pueblo Pemón, de carácter preponderantemente minero que están localizadas en los referidos municipios, son particularmente afectadas al ser privados, -como lo pretende el referido Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica-, de su única forma de sustento y conservación de

la familia, lo cual los obligaría a acudir a la mendicidad, como ocurre, como hecho es

notorio, con otros grupos indígenas que al ser sacados de sus ámbito natural, y de su

actividad comercial tradicional, han llegado a miseria, con un índice de mortalidad

infantil exageradamente alarmante, como se observa en las esquinas y avenidas de la

floreciente ciudad de Puerto Ordaz, Municipio Caroní del Estado Bolívar”.

Que “al Reservarse el Estado ‘...por razones de conveniencia nacional y carácter estratégico, las actividades primarias y las conexas auxiliares al aprovechamiento del oro’ (Art. 2 del Decreto) y al establecer ‘Zonas de Seguridad’ (Art. 27 del Decreto) lesiona incontrovertiblemente los precitados artículos 119, 120 y 123 de la Constitución violándole a las comunidades y pueblos indígenas sus derechos, al extremo de condenarlos a emigrar de sus hábitats para incorporarlos como menesterosos a las urbes o ciudades, con lo cual no solo se estaría violando su dignidad (Art. 22 de la Constitución) sino también la protección que debe el Estado a la familia (Art. 75 de la Constitución), a la igualdad ante la ley sin discriminación por raza (Art. 21 de la Constitución), a la salud (Art. 83 de la Constitución) y al derecho al trabajo (Art. 87 de la que Constitución)”.

Que, asimismo, “al declarar el Decreto Ley, por su artículo 27, ‘a las áreas mineras auríferas, como estratégicas para la nación’, forzando los alcances del artículo 302 Constitucional (el oro no es un mineral estratégico como lo es, por ejemplo el uranio) para declararse dichas áreas como ‘zonas de seguridad a las que se refiere la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación’ bajo la responsabilidad y control físico de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana; se obliga a los pobladores de los pueblos y comunidades indígenas, con arraigo ancestral en las hoy llamadas ‘áreas mineras auríferas’ a abandonar dichas áreas y perder sus derechos constitucionales que se le consagran en los precitados y trascritos artículos 119, 120 y 123 de la Constitución”.

Que, “[p]or otra parte, en la región sur del país y especialmente en los estados Bolívar y Amazonas desde hace mucho tiempo, bajo la tolerancia, protección e incentivo del Estado, se han venido desarrollando cooperativas, asociaciones civiles y asociaciones de hecho constituidas por una inmensa cantidad de personas que han hecho de la pequeña

minería, en la exploración, explotación y comercialización de oro y diamante de aluvión,

su modo de vida y que por el camino de la comercialización de tales productos naturales,

surten también a un grupo de personas naturales como asociaciones civiles y cooperativas

dedicadas a la fabricación y venta de joyas. Es un hecho notorio y proverbial que las

conocidas y pequeñas joyerías artesanales que funcionan en los Municipios Roscio, El

Callao, S. y Gran Sabana del estado Bolívar, a través de explotadores y

comercializadores de oro, han desarrollado solidez para la pequeña minería y actividades

conexas, como los fabricantes de joyas de oro, pequeños orfebres, que tienen en torno al

oro, su única o principal fuente de trabajo, que les permite, bajo pan y techo seguro, para

sus núcleos familiares y la adecuada protección y educación de sus hijos”.

Que “el Decreto N° 8.413 al prever en su artículo 2, la reserva monopólica al

Estado por razones de conveniencia nacional y carácter estratégico de las actividades

privadas y las conexas y auxiliares al aprovechamiento del oro, en la forma y condiciones

que se deriven del Decreto Ley y demás regulaciones que se dicten al efecto; entendiendo

por actividades primarias, la exploración y explotación de minas y yacimientos de oro, y

por actividades conexas y auxiliares, el almacenamiento, tenencia, beneficio, transporte,

circulación y comercialización interna y externa del oro, en cuanto coadyuven al

ejercicio de las actividades primarias; extirpa la pequeña minería como actividad y fuente

de trabajo lícita, y por consecuencia desaparece a los poblados mineros que funcionan

desde siempre, desbandando los núcleos familiares que sin una fuente de trabajo

adecuada se encaminan a su desaparición y a la obstaculización de la educación y

formación de los niños y adolescentes que forman parte de esos núcleos familiares

asentados en poblados mineros, condenando a los trabajadores de esa pequeña actividad,

en toda la cadena productiva que va desde la exploración y extracción del oro hasta la

venta elaborada de ese metal; convirtiendo esa actividad, hasta hoy lícita y tolerada por el

Estado, en un hecho delictivo”.

Que “[d]el mismo modo, al declarar el Decreto Ley en su artículo 4 linealmente la utilidad pública e interés social de los bienes y obras vinculadas con la reserva estatal prevista en el Decreto Ley, se afecta universalmente a todos los bienes muebles y obras relacionadas con la explotación de minas y yacimientos de oro, el almacenamiento, tenencia, beneficio, transporte, circulación y comercialización interna y externa del oro; con la particularidad que esas actividades reservadas a la luz del Título II del Decreto, solo podrán ser ejercidas por la República, institutos públicos, empresas de su exclusiva propiedad o filiales, o por empresas mixtas cuya constitución requerirá de la aprobación por Acuerdo de la Asamblea Nacional adoptado con por lo menos la mayoría simple de los diputados, en las cuales la República o alguna de las empresas señaladas, tenga control de sus decisiones y mantenga una participación mayor del cincuenta y cinco por ciento (55%) de su capital social”.

Que “[c]on dicha afectación automáticamente pasarán en plena propiedad a la República de acuerdo al artículo 16 del Decreto impugnado, y se dejaría fuera del comercio a una serie de bienes que al momento de promulgar el Decreto Ley eran propiedad de particulares, quienes no recibirán ninguna indemnización o resarcimiento proporcional del Estado por la reserva lata o ilimitada concebida en la norma; esta situación trae consigo el desconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado prevista en el artículo 140 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el rompimiento patrimonial de las cargas públicas previsto en el artículo 316 eiusdem, soportando en cabeza propia una disminución gravosa sin compensación para quienes se dediquen a las actividades relacionadas con el mineral oro”.

Que “[p]ara ello el Estado ha dispuesto un lapso fatídico como corolario de la afectación aludida al prever en el artículo 15 del instrumento impugnado, que al término de los noventa (90) días continuos siguientes de la publicación en Gaceta Oficial del Decreto Ley, el ministerio del poder popular con competencia en la materia o la empresa designada, tomará posesión automática de los bienes y control de las operaciones relativas a las actividades reservadas, de acuerdo con el cronograma que se establezca al efecto y que corresponderá a las personas naturales o jurídicas vinculadas a la materia, colaborar en la entrega pacífica y ordenada de las operaciones, instalaciones, documentación, bienes y equipos afectos a las actividades a las que se refiere el Decreto Ley, so pena de la

aplicación de las sanciones administrativas y penales que pudieran corresponder, en

conformidad con el ordenamiento jurídico”.

Que “[e]l Decreto Ley impugnado, al aseverar en su artículo 21 que ‘todo oro que se obtenga como consecuencia de cualquier actividad minera en el Territorio Nacional, será de obligatoria venta y entrega a la República Bolivariana de Venezuela, a través del

ministerio del poder popular competente, o del ente o entes que este designe…’ quienes

‘ejercerán el monopolio de la comercialización del oro, en los términos que

establezcan las políticas que dicte el Ejecutivo Nacional al respecto’, salvo las joyas de oro

de uso personal, conculca el derecho al trabajo y ocupación productiva, el desarrollo de

asociaciones de carácter social y participativo como cooperativas y otras formas

asociativas previstos en los artículos 87 y 118 de nuestro texto constitucional, de quienes

sean trabajadores que intervengan directa o indirectamente o modifiquen la materia

prima, o comercialicen el mineral oro”.

Que “[c]on dicha estatización de la comercialización del mineral oro, un orfebre o joyero, en su pequeña joyería que pretenda elaborar joyas de oro ‘de uso personal’ debe

necesariamente adquirir el metal precioso exclusivamente del ministerio del ramo o del

ente estatal autorizado, sea cual sea la cantidad que pretendiese; lo cual genera obstáculos

y trabas burocráticas y conculca los derechos y garantías de los pequeños artesanos que

tradicionalmente se han dedicado al oficio de joyeros”.

Que “[e]l instrumento normativo impugnado a través de la presente demanda, desborda los límites de la habilitación legislativa de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009 Extraordinario, de fecha 17 de diciembre de 2010, que le permite al Presidente de la

República dimanar normas con rango asimilable a la Ley, al prever una sanción de

naturaleza penal restrictiva de la libertad personal, en el artículo 32 al consagrar que

‘toda persona natural o los socios y directores de la personas jurídicas que por sí o por

interpuestas persona realice las actividades primarias, conexas o auxiliares, sin cumplir

con las formalidades a las que se refiere el presente Decreto Ley será penada con prisión de seis (06) meses a seis (06) años’”.

Que “[e]sta norma escapa a las facultades que le fueron delegadas al ciudadano Presidente de la República por la Asamblea Nacional e invade la esfera de competencia propias de la Asamblea Nacional de la República, quien por ser el único órgano del Poder Público representativo de la voluntad popular y del Pueblo Soberano, es la única que puede establecer normas de naturaleza penal restrictiva de la voluntad personal, de acuerdo con lo dispuesto en la Convención Interamericana de Derechos Humanos del Pacto de San José de Costa Rica, norma de naturaleza fundamental de acuerdo a lo previsto en el artículo 23 de la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de lo cual resulta conculcado las disposiciones 203 y 236 numeral 8 del texto constitucional vigente”.

Que “[e]n fuerza de todo lo anteriormente expuesto y analizado, es por lo que en base a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución de la República de Bolivariana de

Venezuela, acudimos a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al efecto

de solicitar la nulidad del ‘Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica que

Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las

Conexas y Auxiliares a Estas’ distinguido con el N° 8.413 y publicado en la Gaceta Oficial

de la República Bolivariana de Venezuela con N° 39.759, de fecha 16 de septiembre de

2011, por cuanto coliden visiblemente con lo dispuesto en los artículos 87, 118, 119,

120, 123, 140, 203, 236 numeral 8, y 316 del texto constitucional, y así formalmente lo

solicitamos de esta Sala”.

Finalmente, solicitan “(…) 1.- Que se admita la presente demanda de nulidad, por cuanto la misma no se encuentra en ninguno de los supuestos del artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; y 2.- Que como pretensión fundamental y principal, se declare la nulidad del nulidad (sic) del ‘Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a Estas’ distinguido con el N° 8.413 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela con N° 39.759, de fecha 16 de septiembre de 2011, por cuanto coliden visiblemente con lo dispuesto en los artículos 87, 118, 119, 120, 123, 140, 203, 236 numeral 8, y 316 del texto constitucional”.

II

DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier otra consideración, corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la acción incoada y, a tal efecto observa lo señalado por los artículos 334 y 336.3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales son del siguiente tenor:

Artículo 334. Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de esta Constitución.

En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.

Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella

.

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…)

3- Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con esta Constitución

.

Por su parte, el artículo 25.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone:

Artículo 25: Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

3. Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley que sean dictado por el ejecutivo nacional, que colidan con la Constitución de la República

.

Del análisis de las disposiciones antes transcritas se desprende que corresponde a esta Sala la competencia para ejercer el control concentrado de la constitucionalidad sobre los decretos con rango y fuerza de ley y, como quiera que, la acción de autos se refiere, precisamente, a la nulidad del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a Estas, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 39.759, de fecha 16 de septiembre de 2011, esta S., con fundamento en las disposiciones que se transcribieron, se declara competente para el conocimiento y resolución de la acción de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta, y así se declara.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

H. declarado competente esta Sala para conocer de la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad, esta Sala pasa a pronunciarse con respecto a su admisibilidad.

Al efecto, se observa que de las actas que conforman el expediente, que desde la interposición del escrito contentivo de la acción de nulidad -2 de noviembre de 2011- existió una total inactividad en la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad hasta la presente fecha, sin que la parte recurrente efectivamente haya realizado acto alguno en el proceso que demostrara su interés en la tramitación y decisión del presente recurso, situación que evidencia ausencia de actividad procesal por más de un año.

Lo anterior demuestra que no existe interés en que se produzca decisión sobre lo que fue solicitado. El interés que manifestó la parte demandante cuando acudió a los órganos del Estado, debió mantenerse a lo largo del proceso que inició, porque constituye un requisito del derecho de acción y su ausencia acarrea el decaimiento de la misma.

El derecho al acceso a los órganos de administración de justicia, previsto en el artículo 26 de la Constitución, se ejerce mediante la acción cuyo ejercicio se concreta con la proposición de la demanda y la realización de los actos necesarios para el impulso del proceso. El requisito del interés procesal como elemento de la acción deviene de la esfera del derecho individual que ostenta el solicitante, que le permite la elevación de la infracción constitucional o legal ante los órganos de administración de justicia (Vid. Sentencia de esta Sala n°. 416/2009).

El interés procesal surge de la necesidad que tiene un particular, por una circunstancia o situación real en que se encuentra, de que a través de la Administración de Justicia, el Estado le reconozca un derecho y se le evite un daño injusto, personal o colectivo (Vid. Sentencia de esta Sala n°. 686/2002).

Por ende, dicho interés ha de manifestarse en la demanda o solicitud y ha de mantenerse a lo largo del proceso, ya que la pérdida del interés procesal se traduce en el decaimiento y extinción de la acción. Por ello, ante la constatación de esa falta de interés, la extinción de la acción puede declararse de oficio, ya que no hay razón para que se movilice el órgano jurisdiccional. (Vid. Sentencia de esta Sala n°. 256/2001).

En tal sentido, la Sala ha establecido que la presunción de pérdida del interés procesal puede darse en dos casos de inactividad: antes de la admisión de la demanda o después de que la causa ha entrado en estado de sentencia. En el resto de los casos, es decir, entre la admisión y la oportunidad en que se dice “vistos” y comienza el lapso de decisión de la causa, la inactividad produce la perención de la instancia.

Este criterio se estableció en el fallo de esta Sala n°. 2673 del 14 de diciembre de 2001, caso: DHL Fletes Aéreos, C.A., en los siguientes términos:

(...) En tal sentido, tomando en cuenta la circunstancia de que el interés procesal subyace en la pretensión inicial del actor y debe subsistir en el curso del proceso, la Sala consideró que la inactividad que denota desinterés procesal, el cual se manifiesta por la falta de aspiración en que se le sentencie, surgía en dos oportunidades procesales:

a) Cuando habiéndose interpuesto la acción, sin que el juez haya admitido o negado la demanda, se deja inactivo el juicio, por un tiempo suficiente que hace presumir al juez que el actor realmente no tiene interés procesal, que no tiene interés en que se le administre justicia, debido a que deja de instar al tribunal a tal fin.

b) Cuando la causa se paraliza en estado de sentencia, lo cual no produce la perención, pero si ella rebasa los términos de prescripción del derecho objeto de la pretensión, sin que el actor pida o busque que se sentencie, lo que clara y objetivamente surge es una pérdida del interés en la sentencia, en que se componga el proceso, en que se declare el derecho deducido (…)

.

En el caso de autos no hubo pronunciamiento respecto a la admisión de la demanda, y sin embargo, los demandantes no impulsaron la causa para que ello ocurriera. De este modo, ya que desde el 2 de noviembre de 2011 hasta la presente fecha, la parte actora no manifestó interés en la causa, se declara la pérdida del interés procesal, y en consecuencia, el abandono del trámite, en virtud que no se aprecia ninguna causa de orden público en la resolución de la presente controversia. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara COMPETENTE para conocer la acción de nulidad interpuesta y, la PÉRDIDA DEL INTERÉS PROCESAL y EL ABANDONO DE TRÁMITE en la acción popular de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida por los ciudadanos R.Y.D. y R.D.P., titulares de las cédulas de identidad nros. 8.934.984 y 10.550.230, respectivamente, asistidos por el abogado C.L.C.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 47.051; contra el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a Estas, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 39.759, del 16 de septiembre de 2011.

P. y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de abril de dos mil trece (2013). Años: 202º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

Exp. n.º 11-1361

LEML/