Sentencia nº 623 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Mayo de 2011

Fecha de Resolución 3 de Mayo de 2011
EmisorSala Constitucional
PonenteFrancisco Antonio Carrasquero López
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 27 de enero de 2011, el ciudadano R.N.S., venezolano, titular de la cédula de identidad núm. 982.049, actuando en su condición de Contralor Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, y en su nombre propio, asistido por el abogado M.C., titular de la cédula de identidad núm. 10.372.443, e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el núm. 61.365, interpuso acción de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la LEY ORGÁNICA DE EMOLUMENTOS, PENSIONES Y JUBILACIONES DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS Y ALTAS FUNCIONARIAS DEL PODER PÚBLICO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.592, de 12 de enero de 2011.

El 1º de febrero de 2011, se dio cuenta en Sala del expediente, y se designó ponente al Magistrado doctor F.A. CARRASQUERO LÓPEZ, quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

Realizada la lectura individual del mismo, esta Sala pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad de la solicitud, no sin antes efectuar las siguientes consideraciones:

I DE LA SOLICITUD DE NULIDAD

A continuación se resumen los alegatos planteados por el accionante:

  1. - Que es evidente que posee un interés legítimo, personal y directo en solicitar la nulidad de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, por cuanto es uno de los sujetos que está dentro de su ámbito de aplicación.

  2. - Afirma que la referida Ley Orgánica viola los principios de progresividad de los derechos humanos, en particular de los derechos laborales consagrados en los artículos 19 y 89.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la misma reduce el salario devengado por los servidores públicos señalados en ella, particularmente los mencionados en su artículo 13.2, en un 80% (al menos en su caso), lo que desmejoraría significativamente su capacidad económica, su poder adquisitivo y lesionaría su derecho constitucional a obtener un salario digno y acorde con las responsabilidades que ejerce.

    Que, igualmente, se produce la violación al principio de progresividad debido al modo en que la ley estipula que se calculen las pensiones y jubilaciones de los funcionarios públicos. Ello debido a que la ley insinúa que la base de cálculo de la pensión o jubilación es el último salario devengado, lo cual desatiende o ignora el régimen de carrera que pueda tener un funcionario al momento de solicitar su jubilación, y desaplica lo establecido al respecto por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, según el cual deben tomarse en cuenta los salarios devengados por los funcionarios durante los dos últimos años.

  3. - Que la mencionada Ley Orgánica viola los principios constitucionales de igualdad ante la ley y no discriminación consagrados en los artículos 21 y 89.5 de la Constitución, pues establece, para las máximas autoridades estadales y municipales, límites distintos según ejerzan la función ejecutiva, legislativa o contralora. En cambio, a nivel nacional el límite salarial es el mismo para todas las máximas autoridades, independientemente del Poder Público al cual estén adscritas.

    También la Ley Orgánica violaría el principio de igualdad al mantener el régimen de jubilaciones que venía aplicándose a los funcionarios de elección popular, al tiempo que creó para los demás funcionarios públicos un régimen transitorio distinto.

  4. - Alega que la ley impugnada viola la garantía constitucional de la autonomía orgánica y funcional de la cual gozan los órganos de control fiscal y otros entes que componen el Poder Público Nacional y el Poder Moral, consagrados en los artículos 163, 254, 273 y 287 de la Constitución. Afirma que en el caso de las Contralorías Municipales, dicha autonomía habría sido consagrada en el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y en el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

  5. - Que de los alegatos planteados relativos a la violación del principio de progresividad, del derecho de igualdad y del principio de autonomía institucional se deriva la presunción de buen derecho de la medida cautelar de suspensión de efectos que solicita.

    Que el periculum in mora se observa del daño material irreparable que sufrirían todos los funcionarios sujetos a los topes salariales fijados en la ley impugnada, al ver disminuidos su poder adquisitivo, y al no poder hacerle frente a los compromisos y obligaciones que han adquirido con base en un salario que poseían antes de la entrada en vigencia de la ley impugnada. Ejemplo de las obligaciones asumidas por los trabajadores serían las siguientes: créditos hipotecarios para la adquisición de viviendas, créditos para la compra de vehículos, pago de colegios y arrendamiento de viviendas. Se argumenta en favor de la suspensión de los efectos de la ley impugnada que los funcionarios podrían enfrentar acciones judiciales por incumplimiento de las obligaciones contraídas.

    Asimismo, se afirma que debido a las dudas que genera la aplicación de la ley, como la relativa al monto del salario mínimo que ha de tomarse como base para el pago de los sueldos; la naturaleza del clasificador presupuestario de ingresos y gastos que la ley impone realizar a la Oficina Nacional de Presupuesto; la duda acerca de si todos los funcionarios, y no sólo los que ocupan cargos de alto nivel, verán disminuidos sus sueldos, en virtud de lo que establece el artículo 6 de la ley impugnada, el cual puede interpretarse en el sentido de que ningún funcionario podría ganar más que la máxima autoridad del ente u órgano al cual esté adscrito; así como el régimen de responsabilidades derivados del incumplimiento de la ley, esta Sala debe suspender los efectos que se derivan de la misma.

    Por todas estas razones, solicita que, conforme con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, se suspenda la aplicación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público.

  6. - Por último, pide que la presente acción sea admitida, y que se declare con lugar la nulidad ejercida.

    II DE LA COMPETENCIA

    En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.592, de 12 de enero de 2011.

    En cuanto a la competencia para conocer de solicitudes como la presente, el cardinal 1 del artículo 336 de la Carta Magna establece que es atribución de la Sala Constitucional, “(…) Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución (…)”.

    Visto que el texto impugnado fue dictado por la Asamblea Nacional; siendo, además, que dicha Asamblea lo decretó bajo la modalidad de “Ley Orgánica”, y tomando en cuenta que las leyes orgánicas decretadas por la Asamblea Nacional son leyes nacionales, esta Sala es competente, con arreglo al citado cardinal 1 del artículo 336 de la Constitución, para dar trámite a dicha demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se decide.

    III

    DE LA ADMISIBILIDAD

    Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente la causa, la misma pasa a emitir su pronunciamiento sobre la admisión de la solicitud de nulidad interpuesta y, a tal efecto, observa:

    Al respecto se afirma que no están presentes ninguno de los supuestos que darían lugar a la inadmisibilidad de las causas propuestas ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, los cuales se encuentran previstos en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

    Es decir, no se acumularon demandas o recursos mutuamente excluyentes o cuyos procedimientos fuesen incompatibles; fueron acompañados al escrito los documentos indispensables para la admisión de la pretensión (en esta oportunidad se consignó un ejemplar de la publicación en Gaceta Oficial de la ley impugnada); el solicitante alegó su condición de ciudadano, lo cual lo legitima para intentar este tipo de acciones; sobre el particular planteado por el solicitante no ha recaído decisión alguna, ni existe litispendencia; y, por último, el escrito no contiene conceptos que puedan ser calificados de ofensivos o irrespetuosos.

    Por tal motivo, este M.T. en Sala Constitucional admite la solicitud de nulidad por razones de inconstitucionalidad planteada contra la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.592, de 12 de enero de 2011. Así se decide.

    Como consecuencia de dicha admisión, y en virtud de lo establecido en los artículos 128 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena notificar a la parte recurrente, a la Fiscal General de la República, a la Procuradora General de la República y a la Defensora del Pueblo, y citar, mediante oficio, al Presidente de la Asamblea Nacional. Con este propósito deberán remitirse a dichas autoridades copia certificada del escrito contentivo de la acción de nulidad y copia del presente auto de admisión.

    Por último, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de que continúe el trámite del procedimiento. Así se decide.

    IV

    DE LA MEDIDA CAUTELAR

    El solicitante planteo la necesidad de que esta Sala Constitucional suspendiera la aplicación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, alegando la inconstitucionalidad de la misma. Tales alegatos de inconstitucionalidad, así como las razones que se dieron en su apoyo, fueron resumidos en la primera parte de esta decisión. Para decidir, la Sala tomará en cuenta dichos alegatos.

    En cuanto a su competencia para dictar medidas cautelares, es necesario hacer referencia al artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual:

    En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

    .

    Según la disposición transcrita, la Sala está facultada para dictar medidas cautelares, y para ello contará con los más amplios poderes, pues así lo exige el derecho a la tutela judicial efectiva.

    Luce evidente que estas amplias potestades cautelares de la Sala deben ser ejercidas luego de ponderar la aplicación del principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, por un lado, y el de protección de los derechos fundamentales, por otro.

    El principio de presunción de constitucionalidad de las leyes se asienta en la naturaleza del órgano legislativo. Es decir, en su carácter de representante del soberano. El argumento que apoya dicha presunción es el siguiente: visto que las leyes establecen las normas generales y abstractas que rigen las relaciones entre el Poder Público y los ciudadanos, no todos los órganos pueden dictar dichas normas; en principio, deben dictarlas órganos que, integrados por los representantes de las mayorías y las minorías políticas o de intereses, representen al soberano como un todo. El soberano deposita así el Poder Legislativo en un órgano que él mismo elige. Se piensa que si dicho órgano representa al soberano, no actuará en su contra, esto es, no violará sus derechos fundamentales. Siendo que los derechos del soberano han sido consagrados en la Constitución, se presume, en definitiva, que el órgano legislativo respetará la Constitución. He allí una justificación de la presunción de constitucionalidad de las leyes.

    Pero, esta presunción admite prueba en contrario, por supuesto. La prueba en contrario exige que se argumente de modo razonable la inconstitucionalidad de la norma, y que se evidencien, ya sea mediante alegatos o pruebas, las posibles consecuencias dañinas de tal inconstitucionalidad. Al juez constitucional le corresponde examinar tales alegatos o pruebas, y juzgar acerca de su aptitud para desvirtuar la presunción de constitucionalidad a que se hizo referencia anteriormente. Es necesario acotar que la intensidad del examen y juzgamiento mencionados dependerá de la naturaleza de la pretensión esgrimida por el solicitante.

    En el caso de una pretensión declarativa de nulidad, el examen debe ser profundo, debe ser un examen detenido. Tal examen formará parte de la sentencia definitiva de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma. En cambio, cuando se trata de pretensiones cautelares, basta un examen acerca de la verosimilitud de lo planteado. Es decir, que procedería el dictado de una medida cautelar siempre y cuando, a) hubiera indicios o elementos que sugieran que la ley impugnada incurrió en los vicios apuntados en la demanda (por ejemplo, cuando la disposición objetada restrinja, obstaculice o niegue el goce o ejercicio de un derecho fundamental, o impida o usurpe el ejercicio de una potestad de un órgano estatal); b) cuando a tales indicios o elementos de convicción se sumen otros que hagan conjeturar que la aplicación de la ley privará a sus destinatarios, de forma especialmente lesiva y a lo largo del juicio, del goce o ejercicio de los bienes jurídicos esenciales a su dignidad o a la satisfacción de sus necesidades; o impida, también durante el juicio, que los poderes públicos cumplan con funciones o tareas esenciales; y c) que haga inejecutable la decisión definitiva. Tales elementos se conocen como la presunción de buen derecho, el periculum in damni y el periculum in mora.

    En el caso bajo examen, el solicitante alegó que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público fijaba, en sus artículos 8, 9, 10, 11, 12 13, 14 y 15, unos límites máximos a los emolumentos mensuales y bonificaciones anuales de los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, y de elección popular. Que dichos límites se encontraban muy por debajo de los salarios que dichos funcionarios devengan actualmente. Que ello provocaría una disminución de la remuneración de todos los funcionarios y funcionarias públicas, pues el artículo 6 de dicha ley se refiere a la necesaria proporcionalidad que debe haber entre las remuneraciones percibidas “por los trabajadoras y trabajadores en general” (lo cual parecería aludir a que el resto de los funcionarios y funcionarias del sector público, es decir, a aquellos que no son de alto nivel o altas autoridades, también serían sujetos implícitos de dicha ley orgánica). Que la aplicación de la ley tanto a los sujetos explícitamente mencionados en ella como a los implícitamente sometidos a la misma, en tanto que verían mermados sus ingresos, lesiona su derecho a la intangibilidad de los derechos laborales y a la irreversibilidad de tales derechos, consagrados en el artículo 89 de la Constitución.

    Luego de un examen de la ley impugnada, y después de haber aplicado un juicio de probabilidad provisional e indiciario a los argumentos esgrimidos, esta Sala estima lo siguiente:

    El solicitante afirma que la ley impugnada es inconstitucional porque violaría una serie de principios y derechos fundamentales previstos por nuestra Carta Magna; de todo ello deduce que debe suspenderse la aplicación de dicha ley mientras dure este juicio; es decir, que, visto que dicha ley afectaría a una serie de derechos laborales, debería presumirse, así sea provisionalmente, que al solicitante le asiste la razón.

    Sin embargo, esta Sala debe tomar en cuenta, a la hora de apreciar la presunción de buen derecho, la efectiva existencia de las normas esgrimidas en su favor, la vigencia de dichas normas, la relación de las normas constitucionales señaladas como violadas con las normas que supuestamente las infringen, y el contexto de las mismas. El análisis del contexto abarca la presencia de otros disposiciones que apoyen el contenido de la ley impugnada.

    En este caso tenemos que el tercer párrafo del artículo 147 de la Constitución establece que “[l]a ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.” Cabe destacar que la ley impugnada fue dictada con el fin de ejecutar el contenido de dicho precepto constitucional, es decir, que la ley tiene, en principio, respaldo en dicho precepto.

    Siendo así, y visto que existe, de un lado, un grupo de normas constitucionales que supuestamente fue infringido por la ley bajo examen, y de otro lado, una disposición, también constitucional, que fue ejecutada por la mencionada ley, no se observa con nitidez la alegada presunción de buen derecho. Y de seguro no se observa en virtud de que en estos casos es ineludible realizar un examen profundo y detenido de las disposiciones involucradas, hay que determinar si una excluye a la otra, o si existe la posibilidad de llegar a un compromiso entre ambas. Nada de esto puede realizarse en un proceso cautelar; tal examen corresponde a la decisión definitiva, en vista de su alcance.

    Visto, pues, que no es clara la presunción de buen derecho alegada por el solicitante, la pretensión cautelar no satisface uno de los requisitos esenciales a la estimación de este tipo de peticiones. Sería, por tanto, inoficioso pasar a verificar si los demás requisitos cautelares están presentes.

    En consecuencia, se declara no ha lugar la solicitud de que se suspenda cautelarmente la aplicación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público. Así se establece.

    V

    DECISIÓN

    Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara:

PRIMERO

COMPETENTE para conocer de la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad planteada por el ciudadano R.N.S., contra la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.592, de 12 de enero de 2011.

SEGUNDO

ADMITE la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida.

TERCERO

ORDENA notificar de la presente decisión a la parte recurrente, a la Fiscal General de la República, a la Procuradora General de la República y a la Defensora del Pueblo, y citar, mediante oficio, al Presidente de la Asamblea Nacional.

CUARTO

ORDENA emplazar a los interesados e interesadas por medio de un cartel.

QUINTO

Se declara NO HA LUGAR la solicitud de medida cautelar planteada.

SEXTO

ORDENA requerir un informe al Banco Central de Venezuela, y un informe al Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, el cual deberá ser presentado en un término máximo de quince (15) días, respecto al impacto económico que supondría para todos los servidores públicos (funcionarios y funcionarias, los que ocupen cargos de elección popular, de libre nombramiento y remoción, contratados, obreros u obreras, independientemente del cargo que ocupen), para sus familiares y para la economía en general, la aplicación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público; tomando como hipótesis que la misma incidiría en los sueldos y salarios no sólo de los altos y altas funcionarias, sino también en los de los “trabajadores y trabajadoras en general”, tal como lo establece el artículo 6 de dicha Ley, es decir, los trabajadores de todos los entes y órganos del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal en sus distintas ramas, centralizados o descentralizados funcionalmente, con forma de derecho privado o de derecho público, con fines o sin fines empresariales y desconcentrados funcional o territorialmente.

SÉPTIMO

ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de que continúe el trámite del procedimiento.

Publíquese y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación para la continuación del procedimiento.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 03 días del mes de mayo de dos mil once. Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

J.J.M. JOVER

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. Núm. 11-0150.

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