Sentencia nº 1054 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 31 de Mayo de 2005

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

El 31 de agosto de 2004, los abogados R.J.Y.P., A.E.A., J.B.R. y J.B.C.M., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 34.172, 78.472, 24.037 y 80.940, en su orden, actuando con el carácter de Síndicos Procuradores de los Municipios Libertador del Distrito Capital, Chacao, Sucre y Baruta del Estado Miranda, respectivamente, interpusieron, ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la norma contenida en el numeral 5 del artículo 22 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.906 del 8 de marzo de 2000.

El 21 de septiembre de 2004 el Juzgado de Sustanciación admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso ejercido. En consecuencia, ordenó notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República. Asimismo, ordenó emplazar a los interesados mediante cartel publicado en prensa, de conformidad con las reglas procesales correspondientes. Por cuanto también se solicitó la suspensión cautelar de la norma impugnada, igualmente ordenó abrir el presente cuaderno separado.

El 30 de septiembre de 2004 se recibió en Sala el cuaderno separado y se designó ponente al Magistrado Antonio García García.

El 11 de noviembre de 2004, la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda consignó escrito en el que reiteró la solicitud de medida cautelar.

El 13 de diciembre de 2004, vista la designación de los nuevos Magistrados que hizo la Asamblea Nacional, tal como se evidencia de la Gaceta Oficial N° 38.086 del 14 de diciembre de 2004, la Sala Constitucional quedó integrada por los Magistrados Iván Rincón Urdaneta, J.E.C.R., Antonio J. García García, P.R.R.H., L.V.V.A., L.E.M.L. y F.A.C.L..

Posteriormente, dada la jubilación acordada por la Sala Plena al Magistrado Iván Rincón Urdaneta y la licencia otorgada al Magistrado Antonio J. García García, se reconstituyó la Sala, quedando integrada por los Magistrados Doctores L.E.M.L., Presidenta; J.E.C.R., Vicepresidente; P.R.R.H., L.V.V.A., F.A.C.L., M.T.D.P., en su carácter de primer suplente y A.D.R., en su carácter de segundo suplente. Asimismo, se asignó la ponencia al Magistrado A.D.R. quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala procede a dictar decisión, previas las siguientes consideraciones:

I Fundamento del recurso

Los recurrentes impugnaron el númeral 5 del artículo 22 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, que dispone:

Artículo 22.- Son ingresos del Distrito Metropolitano de Caracas:

(...)

5. El aporte financiero, en cada ejercicio fiscal, de los municipios integrados en el Distrito Metropolitano de Caracas, en proporción equivalente al diez por ciento (10%) del ingreso propio efectivamente recaudado por cada uno de ellos en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior

.

En criterio de los recurrentes, la norma transcrita es nula por lo siguiente:

1. Por violar la autonomía municipal, ya que el artículo 168 de la Constitución garantiza a los municipios el poder para recaudar e invertir sus ingresos. Esa infracción se vería agravada –según sostuvieron-, por cuanto el porcentaje de ingresos tributarios que la ley ordena entregar al Distrito Metropolitano no se basó en estudio alguno que determinara cómo se afectarían los ingresos locales y los servicios que se atienden con ellos.

2. Por la ausencia de consulta a los municipios afectados y a la colectividad residente en ellos, toda vez que la Asamblea Nacional Constituyente –autora de la ley- debió escuchar a los interesados antes de decidir una merma en los ingresos de los entes locales. En criterio de los demandantes, la manera en que se resolvió esa entrega de tributos al Distrito Metropolitano de Caracas constituye una infracción al artículo 18 de la Constitución, según el cual la ley que establezca “la unidad político territorial de la ciudad de Caracas” deberá estar guiada, en cuanto a “su organización, gobierno, administración, competencia y recursos” por el propósito de “alcanzar el desarrollo armónico e integral de la ciudad“. Asimismo, se violaría el artículo 171 de la Carta Magna, en el que se dispone que cuando se organicen distritos metropolitanos debe asegurarse “que en los órganos de gobierno metropolitano tengan adecuada participación los respectivos Municipios” y señalarse ”la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de estos últimos al distrito metropolitano”.

3. Por desconocimiento de los principios rectores de la descentralización, en especial los contenidos en los artículos 4, 157, 158 y 184 de la Constitución. Los demandantes reconocieron que la creación del Distrito Metropolitano de Caracas tiene justificación, no así el que los propios municipios sean los que entreguen una parte de sus ingresos para financiarlo. Para los accionantes, lo correcto desde el punto de vista constitucional, es que las trasferencias desciendan desde el Poder Nacional -o el estadal- hacia los municipios, pero no a la inversa. Así, los ingresos del Distrito Metropolitano debieron “ser nacionales o estadales, excluyendo claramente los municipales”. Asimismo, para los actores carece de sentido, desde el punto de vista de la descentralización, que los municipios financien parcialmente al Distrito Metropolitano de Caracas, ya que éste asumió en buena medida los poderes del anterior Distrito Federal, el cual era una dependencia del Poder Nacional. Si ese Distrito Federal era financiado por la República, la situación no debió variar y ser ella, por cualquier instrumento jurídico-financiero, la que suministrase sus ingresos, no los municipios, los cuales no han visto realmente una disminución de tareas.

4. Por la falta de justificación de la entrega de ingresos de los municipios al Distrito Metropolitano, por cuanto éste no asumió competencias exclusivas, sino que las suyas son concurrentes o compartidas con los municipios. De esta manera, los municipios que integran ese Distrito no se vieron descargados de competencias ni de responsabilidades para la prestación de servicios, lo cual habría sido confirmado por esta misma Sala Constitucional al decidir el recurso de interpretación de la Ley Especial correspondiente, oportunidad en que se dejó establecido la manera en que todos los entes locales -de primer y segundo nivel- ejercerían las competencias. Para los demandantes, la forma en que se reguló la competencia del Distrito Metropolitano de Caracas se apartó de la que el artículo 39 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal había concebido: que los distritos metropolitanos asumieran con exclusividad ciertas competencias y servicios, desplazando a los municipios, lo que sí daría justificación a la entrega de parte de los ingresos al nuevo ente.

5. Por la arbitrariedad en la fijación del monto de trasferencia obligatoria de ingresos al Distrito Metropolitano, por cuanto no sólo dejó de consultarse a los municipios sobre el particular, sino que además no se realizaron estudios previos para determinar el impacto que esa entrega tendría sobre las haciendas municipales, lo que redundaría en la imposibilidad de que se presten efectiva y adecuadamente los servicios públicos. Esa falta de estudios implicó que el 10% de ingresos tributarios que se establece en la norma impugnada sea “desproporcionado e irrazonable”. Destacaron los recurrentes que, incluso con la entrega de ese porcentaje que ellos consideran elevado, los ingresos del Distrito Metropolitano provenientes de los municipios apenas alcanzan el 4,5% de su presupuesto, incluyendo el porcentaje (también el 10%) del situado que los municipios deben transferir por ley al referido Distrito. Para los recurrentes, el legislador debió tomar eso en cuenta y no obligar a los municipios a entregar un alto porcentaje de sus ingresos para que, al final, sólo constituyera una pequeña parte del presupuesto del Distrito Metropolitano.

   Los accionantes estimaron que lo anterior debe servir de base a la Sala para conceder una medida cautelar de suspensión de la norma impugnada, al estar reunidos los requisitos para ello. En concreto sostuvieron que:

1. Existe presunción de buen derecho, por cuanto son muchas las violaciones constitucionales que se denunciaron. Al efecto, destacaron que esta Sala ha aceptado la suspensión de una norma cuando ésta implique un sacrificio económico que el afectado no esté en capacidad de soportar. Asimismo, invocaron el fallo de la Sala del 13 de diciembre de 2000 (caso: A.P.), en el que se habría reconocido que las transferencias de dinero al Distrito Metropolitano debían ser nacionales o estadales, nunca municipales.

2. Existe periculum in mora, toda vez que la entrega de los ingresos tributarios al Distrito Metropolitano pone en peligro la prestación de los servicios públicos indispensables, como salud, tránsito o seguridad, para lo cual aportaron a los autos datos cuantitativos, lo que siginfica claro perjuicio para las comunidades que no podrían ser luego reparados. Invocaron como precedente la suspensión de normas cuando se pone en peligro las prestaciones que los trabajadores tienen derecho a recibir con motivo de su relación de empleo. Asimismo, los actores alegaron que el periculum in mora se ve satisfecho al reparar en que el Distrito Metropolitano insiste en cobrar el porcentaje previsto en la ley, lo que le ha llevado incluso a demandar al Municipio Sucre ante la Sala Político Administrativa de este Tribunal y a exigir extrajudicialmente ese pago al Municipio Chacao.

3. Existen intereses en conflicto que deben ser ponderados a favor de la suspensión: para los accionantes, por último, es evidente que la suspensión debe acordarse, puesto que privarían los intereses de las colectividades que requieren ver prestados efectivamente los servicios públicos por parte de los municipios. Al realizar el equilibro de intereses, destacaron los recurrentes que los ingresos tributarios que deben ceder los municipios son excesivamente altos para ellos, pero irrelevantes para el propio Distrito Metropolitano. En cualquier caso, los actores invocaron como precedente la suspensión de normas cuando existe un conflicto entre entes públicos.

   Con posterioridad a la interposición de la demanda, la representación del Municipio Chacao reiteró la petición de suspensión de la norma impugnada, para lo que hizo del conocimiento de la Sala que este Alto Tribunal, en Sala Político-Administrativa, aceptó conocer de una controversia planteada por el Distrito Metropolitano de Caracas contra el Municipio Chacao del Estado Miranda y que consiste, precisamente, en la exigencia del porcentaje de sus ingresos tributarios.

   II

   De la competencia

   Corresponde a esta Sala entrar a analizar su régimen de competencia con respecto al recurso de nulidad interpuesto. En tal sentido, se observa que entre los objetivos contenidos en las bases comiciales para convocar a la Asamblea Nacional Constituyente se encontraban la discusión y aprobación de una nueva Constitución, así como la legislación que de inmediato la complementaría, lo que originó por parte de ese órgano supra-constitucional el cuerpo de normas denominado Régimen de Transición del Poder Público, al igual que el Estatuto Electoral del Pueblo. Se trata así de actos de naturaleza constitucional que en conjunto forman un bloque constitucional.

   Ahora, si bien es cierto que el ordenamiento jurídico proveniente de la Asamblea Nacional Constituyente es en principio de naturaleza constitucional, por ser creación originaria de derecho, no es menos cierto que si la propia Asamblea decidió dictar una ley, atendiendo a un mandato Constitucional y no a su propio poder creativo de derecho, es porque tal ley se encuentra en un rango inferior a la Constitución, y mal podría estar en su mismo plano.

   Así, en ejercicio de la facultad que le estableció la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Asamblea Nacional Constituyente decretó la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, hoy recurrido en nulidad. En consecuencia, el mencionado acto normativo, a pesar de ser un acto emanado de la Asamblea Nacional Constituyente, no produce una normativa de la misma naturaleza que la Constitución sino una ley que viene a desarrollar sus mandatos, y que como ley, es de rango inferior a la Constitución, razón por la cual esta Sala resulta competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto contra el numeral 5 del artículo 22 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 336 de la Constitución. Así se declara.

   III

   Consideraciones para decidir Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

   Al efecto se ha recordado insistentemente que la situación normal debe ser la opuesta: en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez.

   Estima la Sala que actuar de otra forma podría ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo.

   Lo anterior es cierto para cualquier caso de medida cautelar, pero se hace más patente en el supuesto de las demandas contra normas, tanto por las consecuencias de la suspensión -obvias por su carácter erga omnes- como por la complejidad que suele caracterizar a esos recursos.

   En el caso concreto, la Sala observa:

   Son bien conocidas las tensiones que, desde su creación, han surgido con ocasión del Distrito Metropolitano de Caracas. Se trata, sin duda, de una figura que responde a una realidad -–la extensión de la ciudad capital de la República, dividida en varios municipios-, pero difícil de llevar a la práctica.

   No es sólo un problema que ha marcado al Distrito Metropolitano de Caracas, sino que -recuerda la Sala- la existencia de las llamadas áreas metropolitanas fue asunto largamente abordado durante un tiempo por los estudiosos del Derecho Público, sin llegar a acuerdos significativos y sin que, sobre todo, se adoptase una forma prototípica de organización que resolviese los problemas para los cuales fueron concebidas.

   Es sabido que los Distritos Metropolitanos -cualquiera que sea la denominación que reciban- son organizaciones que agrupan municipios, sin dejar de ser ellos mismos estructuras de orden local. Son, tal como se ha sostenido con insistencia, entes municipales de segundo nivel, en principio con pretensiones de coordinación de los entes locales que lo integran.

   Ahora bien, el presente recurso revela que un Distrito Metropolitano no necesariamente se crea para meros fines de coordinación, sino que puede ser concebido como una estructura con cometidos prestacionales. Los Municipios demandantes censuraron, en su libelo, que el Distrito Metropolitano de Caracas comparte con ellos tareas, en lugar de descargárselas y que, sin embargo, son ellos quienes en parte lo financian, en desmedro de sus propias obligaciones.

   En definitiva, el presente caso plantea el polémico tema de la asignación de competencias entre entes locales de primer y segundo nivel y, aparejada a esa asignación, la manera en que el Distrito Metropolitano debe obtener los ingresos que le permitirían cumplir sus fines. Los accionantes tienen su tesis al respecto y ha quedado sintetizada en el capítulo correspondiente.

   No niega la Sala que la denuncia de los demandantes es digna de detenido análisis, pero precisamente por ello estima que no puede adelantarse una tutela cuando es tan difícil determinar el buen derecho que les asiste y en especial las consecuencias que, para el desarrollo de las actividades de cada ente local, tendría la suspensión de una norma sobre ingresos.

   En efecto, estima contraproducente la Sala suspender una norma que se refiere a los ingresos de un ente local (el Distrito Metropolitano de Caracas), pues con ello, y sin el estudio suficiente, podría estar causándole un perjuicio así sea con el propósito de evitar el perjuicio de los accionantes.

   Es, como se señaló en párrafo previo, parte del conflicto que ha surgido a raíz de la creación de un ente como el Distrito Metropolitano de Caracas, que ha venido a cambiar el régimen de competencias y de ingresos de los municipios que lo integran (Baruta, Chacao, El Hatillo, Libertador y Sucre, cuatro de ellos demandantes en esta causa).

   En efecto, así como los municipios actores alegaron que necesitan el porcentaje de tributos que la ley les exige entregar al Distrito Metropolitano de Caracas, es obvio que ese Distrito también pretenderá necesitarlos. De hecho, son dos las demandas, según consta en autos, de ese Distrito contra sendos municipios para exigir la transferencia de los ingresos que la ley -vigente, pese a su impugnación- prevé.

   No puede la Sala, entonces, con ocasión de una medida cautelar, meramente basada en una presunción de buen derecho, sustituir el régimen de ingresos locales previsto en la ley, así sea de manera temporal, ya que en el caso de autos la suspensión solicitada tendría serias consecuencias.

   Observa la Sala que el propio libelo contiene la afirmación acerca de la falta de pago de la obligación que impone la ley. Las demandas que luego ejerció el Distrito Metropolitano de Caracas demuestran que los Municipios han desatendido en todo o en parte su deber, sin basamento legal para ello.

   Se sabe que sólo una sentencia de suspensión sería el fundamento para negar la transferencia de un porcentaje de ingresos tributarios al Distrito Metropolitano de Caracas. Sin embargo, como los demandantes estiman que esa transferencia es inválida, decidieron unilateralmente no satisfacerla.

   De esta manera, en el libelo se lee:

   El impacto económico que representa la norma impugnada en el presupuesto de los municipios que conforman el DMC es sustancialmente adverso y hasta imposible de cumplir, sin evitar la interrupción o el sacrificio considerable de varios servicios públicos de vital importancia para la comunidad de los municipios del área metropolitana de Caracas.

   Hasta tal punto es cierta esta situación que hasta la presente fecha, ninguno de los municipios que conforman el DMC ha podido cumplir con la transferencia del aporte financiero previsto en la norma impugnada (…). Ello ha sido así, en virtud de que los ingresos municipales han tenido que comprometerse en un 100% para atender los gastos propios de los municipios incluidos sus servicios públicos esenciales, lo que ha impedido comprometer estos ingresos en gastos distintos a los ya previstos en los presupuestos anteriores.

   Esta situación ha sido conocida y reconocida por el DMC desde el año 2000 hasta fechas recientes, ya que en una muestra de comprensión a la situación creada no ejerció las acciones de cobro correspondientes para exigir estos aportes, a pesar que ha sido sólo recientemente que ha exigido dicho pago extrajudicialmente

   .

   Los municipios demandantes reconocieron entonces que, pese a su deber legal expreso, no han realizado el aporte que consideran inconstitucional y celebraron la actitud del propio Distrito Metropolitano de Caracas de no exigirlo. Sin embargo, luego admitieron que ese Distrito sí ha iniciado la gestión extrajudicial para que se satisfaga ese pago.

   Además, en autos consta que la reclamación ha llegado a la sede judicial, por lo que la falta de pago de la cantidad prevista por el legislador en realidad obedece a una actitud propia de los municipios que forman el Distrito Metropolitano de Caracas. Es decir: los propios municipios demandantes han suspendido la aplicación de la norma impugnada, sin esperar sentencia alguna.

   Pareciera, así, que el pronunciamiento que esperan de la Sala es más una legitimación de una actitud ya asumida, que la verdadera habilitación para ello, con lo que han desconocido el principio de aplicación de las normas, derivado de su presunción de legitimidad. Por más que se estime que una disposición es inconstitucional o ilegal, sólo el juez competente puede ordenar su desaplicación. Lo contrario es una forma de justicia por propia mano, prohibida en nuestro régimen jurídico.

   No deja de sorprender que los municipios esperaron cuatro años para impugnar la disposición, aun cuando exponen los perjuicios que ésta les causa. La razón parece obvia: la norma se hallaba en suspenso, no autorizada por vía judicial, y sólo en el momento en que parece que retoma su aplicación surge el interés en demandar su nulidad. Por ello, los accionantes pidieron, para cumplir con la formalidad dentro del proceso anulatorio, una medida de suspensión que ellos, indebidamente, ya se habían procurado, lo que es suficiente para negar la protección solicitada. Asimismo, la Sala recuerda a los accionantes que es sólo este M.T. -y no ellos- quien debe decidir sobre la suspensión de la norma.

   Por lo expuesto, esta Sala desestima la solicitud de medida cautelar formulada por los representantes de los municipios accionantes. Así se declara.

   IV Decisión Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara improcedente la suspensión cautelar de la norma contenida en el numeral 5 del artículo 22 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.906 del 8 de marzo de 2000, solicitada por la representación judicial de los Municipios Baruta, Chacao, y Sucre del Estado Miranda y Libertador del Distrito Capital.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el presente cuaderno separado.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 31 días del mes de mayo de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

   La Presidente,

   L.E.M.L. El Vicepresidente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   P.R. RONDON HAAZ

   L.V.V.A.

   FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ

   M.T.D.P.

   A.D.R. Ponente El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   Exp: 04-2398 ADR/jlv/asa