Sentencia nº 01424 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 4 de Julio de 2000

En decisión de fecha 13 de junio de 1994, la Inspectoría General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, propuso solicitar ante el Director del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, la medida de destitución del cargo de Guardia de Seguridad del ciudadano R.E.G., de conformidad con lo previsto en el artículo 17 del Reglamento de Régimen Disciplinario del referido organismo. De la anterior decisión fue notificado el recurrente en fecha 13 de junio de 1994, mediante comunicación Nº 9700-111-1718. En escrito de fecha 15 de junio de 1994 el recurrente solicitó, ante el Inspector General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, la reconsideración de la medida interpuesta, la cual fue confirmada en decisión de fecha 20 de junio 1994, ordenándose la remisión del expediente disciplinario al Director del Cuerpo Técnico del Policía Judicial, a los fines de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 34 del Reglamento de Régimen Disciplinario del referido organismo.

En la cuenta Nº 43, de fecha 23 de junio de 1994, el Director del Cuerpo Técnico de Policía Judicial decidió dictar medida de destitución del cargo de Guardia de Seguridad del referido organismo contra el ciudadano R.E.G., por “infringir el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, en sus artículos 12 literal a, 14 literal d y 16 literales g y k”. Mediante Oficio 9700-104.RC, de fecha 23 de junio de 1994, el recurrente fue notificado del referido acto.

Posteriormente, mediante escrito de fecha 21 de agosto de 1994, el recurrente interpuso el correspondiente recurso jerárquico ante el Ministro de Justicia, el cual fue declarado SIN LUGAR en decisión de fecha 9 de febrero de 1995, la cual le fue notificada en fecha 25 de abril de 1995.

Por escrito de fecha 17 de octubre de 1995, el recurrente interpuso ante esta Sala Político Administrativa, el presente recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 179 de fecha 9 de febrero de 1995, emanado del Ministro de Justicia, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra la medida de destitución del recurrente del cargo de Guardia de Seguridad del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, que le fuera impuesta por el Director del referido organismo en fecha 23 de junio de 1994.

II CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo

Técnico de Policía Judicial

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 334, establece como obligación para todos los Jueces de la República, asegurar la integridad de la Constitución, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en su texto y en las leyes, para que de este modo, la justicia constitucional sea ejercida por todos los Tribunales, consagrándose el control difuso de la constitucionalidad.

De acuerdo con esta disposición se establece para todos los Jueces, de cualquier nivel, el poder-deber, de controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, al no aplicar a los casos concretos que deban decidir las leyes que estimen inconstitucionales. Por tanto, si bien en nuestro país se puede afirmar que existe una “jurisdicción constitucional”, concentrada en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no es menos cierto que por mandato expreso de la propia Constitución de 1999, se encuentra previsto el control difuso de la misma como obligación para todos los Jueces de la República.

La Sala considera necesario explanar ciertas precisiones doctrinarias, a fin de verificar la adecuada garantía constitucional que al respecto está obligada a brindar este Supremo Tribunal.

Al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso, la doctrina comparada ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia.

Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.

Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada han precisado, que este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana.

Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad del funcionario, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad formal, mediante el cual, la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal; al principio de legalidad material, que implica la tipicidad referida a la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén perfectamente delimitados de manera precisa en la ley; el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva; el derecho a la presunción de inocencia, entre otros.

En este orden de ideas, resulta necesario destacar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 156, numeral 32, en concordancia con el numeral 1º del artículo 187, consagra la garantía de la reserva legal en los términos siguientes:

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(Omissis)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales...

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

1.Legislar en las materias de competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.

En este sentido, tal y como hemos expuesto, el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución vigente, reserva a la Ley la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, lo que excluye a la Administración la posibilidad de limitarlos o restringirlos, concretamente, a través del establecimiento de faltas y sanciones mediante actos de rango sublegal.

La reserva legal constituye una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato específico del constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también, de manera relevante, al legislador, toda vez que sujeta su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

Al disponer expresamente la Carta Magna la obligación que tiene el Poder Público de sujetarse a sus normas y al consagrar todo el sistema de responsabilidad "general" de la Administración Pública e "individual" (penal, civil y administrativamente) de sus funcionarios, deben éstos últimos, por expresa disposición constitucional, tomar muy en cuenta el enunciado contenido en el artículo 49 de la Carta Magna, al momento de tramitar procedimientos constitutivos de primer grado o al dictar actos administrativos (aún en fase de revisión), en el entendido que, les viene impuesta la obligación de garantizar en instancia, tanto administrativa como judicial, el derecho a la defensa y al debido proceso, así como respetar la presunción de inocencia del administrado.

En el mismo orden de ideas, el artículo 49, numeral 6, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia: (Omissis)

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

En efecto, esta Sala considera que el principio de legalidad –nullun crimen, nulla poena sine lege-, principio de naturaleza constitucional, implica la exigencia, como ya se ha expresado anteriormente, de que una ley previa determine el tipo antijurídico y el contenido de la sanción aplicable. Ahora bien, esta ley debe comportar ciertos caracteres a saber: ha de tratarse de una ley anterior al ejercicio de la actividad sancionatoria de la Administración, esta ley debe prever expresamente los supuestos de hecho de los cuales deriva la imposición de la sanción y, finalmente, debe ser una ley cierta, en el sentido de precisar de la manera más específica la definición legal del ilícito.

En el caso concreto, el acto administrativo mediante el cual se sanciona al recurrente con una medida de destitución del cargo que éste venía desempeñando, tuvo como fundamento el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, en consecuencia, cabe destacar que la jurisprudencia de este M.T. ha venido sosteniendo, con respecto al alcance que han de tener los Reglamentos con respecto a los derechos fundamentales, lo siguiente:

Es la norma de rango legal la que puede intervenir en la determinación del contenido de esos derechos, no las normas reglamentarias, ni mucho menos simples actos de la Administración no apoyados concretamente en Ley alguna. Siendo estos derechos ‘materia reservada’ a la Ley, corresponde al Reglamento un papel muy reducido en su regulación…La Ley y solamente la Ley debe definir los límites de los derechos individuales de modo que la Administración no pueda intervenir en éste ámbito sino en virtud de habilitación legal, esto es, mediante pronunciamiento expreso, contenido en norma legal formal, que el Reglamento no puede ni suplir ni ampliar

. (Sent. de Corte Plena de fecha 17 de noviembre de 1986, p. 7 y 8).

Lo anteriormente expuesto, configura la declaración explícita del principio de legalidad, que en el campo administrativo envuelve la necesidad de que los actos de la Administración sean cumplidos o realizados dentro de las normas o reglas predeterminadas por el órgano competente, en cuya virtud la autoridad administrativa en el ejercicio de su actividad sujeta no sólo a normas externas, sino a las reglas que ella misma ha elaborado.

En este orden de ideas, resulta importante resaltar que, independientemente de la naturaleza intrínseca del acto reglamentario (carácter normativo), la facultad reglamentaria se traduce en un acto administrativo: el reglamento, y no pierde ese carácter de acto administrativo por el hecho de que emane de cualquier otra rama del Poder Público que no sea la Administración

De modo que los principios desarrollados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, las exigencias y limitaciones consagradas expresa o implícitamente en la misma, y que deben ser respetadas por la Administración al producir actos administrativos, siempre han integrado el ordenamiento jurídico administrativo, y la invalidez que afecta a los actos de la Administración por carecer de uno de ellos, configura la base fundamental del ordenamiento administrativo que ha desarrollado tanto la doctrina como la jurisprudencia administrativa.

Alguna de estas exigencias se refieren a las formalidades que deben cumplirse al producir actos administrativos o otras están referidas al acto mismo.

En cuanto a los requisitos de forma o formalidades que deben cumplir los actos administrativos, pueden señalarse los siguientes:

En primer lugar, los actos administrativos deben ser tramitados siguiendo el procedimiento legal que sea aplicable, en consecuencia, los actos administrativos deben ser elaborados y dictados siguiendo en cada caso el procedimiento pautado legalmente al efecto. La prescindencia total de procedimiento correspondiente, o la simple omisión, retardo o distorsión de alguno de los trámites o plazos que forman parte del procedimiento de que se trate, produce la nulidad absoluta o anulabilidad del acto de que se trate. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 49, consagra el derecho al debido proceso, extendiendo su ámbito no sólo a todas las actuaciones judiciales, sino también a todas las actuaciones administrativas, de modo que, el derecho al debido proceso aun en sede administrativa es de rango constitucional.

De modo que, siendo el Cuerpo Técnico de Policía Judicial una institución inserta dentro de la organización administrativa del estado, deberá ésta someterse a las reglas de legalidad, racionalidad, debido proceso y justicia que prevén tanto la Constitución como, en su actuación administrativa, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a menos que exista una norma de rango legal que prive sobre la ley procedimental administrativa.

El artículo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.

Por lo tanto, resulta obligante para esta Sala concluir que la organización administrativa del Cuerpo Técnico de Policía Judicial está sujeta a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en materia procedimental a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y de manera especial a la Ley Orgánica de Policía Judicial. Del mismo modo, debe concluirse que este sistema orgánico y jerarquizado de normas prela sobre cualquier reglamentación interna que sea contraria a dicho sistema, con base a la disposición derogatoria de la Constitución, pues al tener las normas antedichas naturaleza procedimental, son de aplicación inmediata, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Como segundo requisito de forma de los actos administrativos, al momento de ser dictado el acto, debe cumplirse con las formalidades siguientes:

1. hacerse por escrito, con mención del organismo a que pertenece el órgano que lo dicta;

2. lugar y fecha en que se dicta;

3. persona u órgano a quien va dirigido;

4. motivación del acto, lo cual no supone necesariamente una exposición analítica de los datos y razonamientos en que se funda de manera discriminada, sino más bien en que la misma haya sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y éstos consten de manera explícita en el expediente. La Sala considera necesario señalar que, uno de los requisitos de fondo de los actos administrativos es la causa y el motivo de los mismos, configurados como los presupuestos de hecho del acto.

   Conforme a este requisito, cuando un acto administrativo se dicta, el funcionario debe ante todo, comprobar los hechos que le sirven de fundamento, constatar que existen y apreciarlos. De manera que todos los vicios que afectan la constatación, la apreciación y la calificación de los presupuestos de hecho, dan origen a vicios en la causa, vicios que nuestra jurisprudencia ha denominado “abuso o exceso de poder”. Igualmente se considera que hay vicios en los motivos o presupuestos de hecho, cuando la Administración no los prueba o lo hace inadecuadamente, es decir, cuando da por supuestos, hechos que no comprueba, partiendo de la sola apreciación de un funcionario o de una denuncia no comprobada.

   A juicio de la doctrina patria, en el elemento causa es donde se presentan la mayoría de los vicios administrativos, siendo ésta la más rica en cuanto a las exigencias de la legalidad, sobre todo, cuando la Administración tiene poder discrecional para apreciar la oportunidad y conveniencia de su actuación.

   El alcance tiene esta exigencia, tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, todo acto administrativo debe, por una parte, tener una causa y un motivo, identificados precisamente, en los supuestos de hecho.

   En cuanto a los actos administrativos de efectos generales, esta exigencia de la debida motivación de los actos, es decir, que se expresen en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, no es aplicable con igual rigor, debido a que resultaría muy difícil, por la generalidad que les caracteriza, que éstos estuvieran concretamente fundados en cada una de sus disposiciones.

5. la decisión respectiva;

6. el funcionario que lo suscribe y firma autógrafa del mismo (a menos que se trate de actos para los cuales se haya dispuesto por Decreto el uso de medios mecánicos);

7. sello de la oficina.

   En tercer lugar, luego de dictarse el acto, el mismo debe hacerse del conocimiento del los interesados mediante publicación o notificación, según sea el caso, lo cual, en el caso concreto de los Reglamentos, por ser éstos de la naturaleza de los actos administrativos de efectos generales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, deberán ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisión. De modo que, la falta de publicación de un acto administrativo de efectos generales trae como consecuencia que el mismo sea ineficaz, es decir, que no puede producir ningún efecto hasta tanto no se cumpla con esta exigencia.

   En cuanto a los requisitos de fondo referidos a los actos administrativos, en primer lugar, se desprende de la lectura del numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que todo acto administrativo debe ser dictado por el órgano que sea competente para ello, en consecuencia, por cuanto la competencia es una cuestión de estricto orden público, ser procedente, la misma determinará la nulidad del acto. En el caso concreto de los reglamentos, sólo los órganos autorizados expresa o implícitamente por la Constitución o las Leyes están dotados de la potestad reglamentaria.

   En segundo lugar, en cuanto al fundamento jurídico, todo acto debe respetar lo establecido en otro acto que sea de superior jerarquía, de allí que los Reglamentos se encuentran limitados y encausados por la norma legal, siendo que toda disposición reglamentaria que contravenga los preceptos constitucionales o legales es susceptible de anulación o de inaplicación en los casos concretos.

   En este orden de ideas, el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general.

   De forma que, en el caso concreto, el ejercicio de la potestad reglamentaria debe necesariamente respetar el orden jerárquico del ordenamiento administrativo, lo que implica que la potestad reglamentaria debe estar autorizada, de manera expresa o implícita, por una norma jerárquica superior a ella, e igualmente, existe una jerarquía normativa entre el reglamento y el acto administrativo particular dictado en virtud de éste, es decir, los reglamentos son normas generales que serán luego fuente de actos particulares de aplicación que se dicten en cada caso.

   En tercer lugar, en cuanto al contenido del acto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé:

   Que ningún acto podrá tener un contenido imposible o de ilegal ejecución, según lo establece el artículo 19 ejusdem.

   Que ningún acto podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieren sido establecidas en las leyes, así como tampoco crear impuestos u otras contribuciones de Derecho Público, salvo dentro de los límites determinados por las leyes, tal como dispone el artículo 10 ejusdem, y se desarrolló anteriormente.

   En conclusión, el desconocimiento de los requisitos y limitaciones anteriormente señalados constituye un vicio que puede afectar al acto de que se trate en su validez o en su eficacia. Así, la falta de publicación de un acto administrativo de efectos generales trae como consecuencia que el mismo sea ineficaz y, los demás límites y requisitos afectan al acto en su validez.

   El Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial tiene la naturaleza de un Reglamento Interno de este organismo que además de no haber sido publicado en la Gaceta Oficial, en el mismo se crean sanciones no previstas en la Ley y, de este modo, se contradicen específicas disposiciones constitucionales y legales tales como el derecho a la defensa y al debido proceso que, aun en sede administrativa, son de rango constitucional. De igual forma, además de ser una norma de carácter sublegal, resulta ineficaz frente a los derechos fundamentales de los ciudadanos-administrados debido a que no ha sido objeto de publicación en la Gaceta Oficial, por lo que no posee el elemento de publicidad necesario a fin de surtir efectos erga omnes. Así se declara.

   Conforme a lo anteriormente expuesto, esta Sala Político Administrativa considera que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, resulta flagrantemente violatorio a la garantía de reserva legal consagrada en la Carta Fundamental, al establecer faltas y sanciones mediante actos de rango sublegal, que limitan o restringen derechos fundamentales y, adicionalmente, atenta contra el debido proceso consagrado en nuestra Constitución, irrespetándose por consiguiente, la tutela efectiva de las personas, derechos íntimamente vinculados al respeto de la dignidad humana. Consecuentemente con lo expuesto, resulta forzoso para este M.T. inaplicar, por inconstitucional, en el presente caso, el referido Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, debido a que, mal puede la administración en virtud de la aplicación de un Reglamento ineficaz, vulnerar groseramente derechos esenciales a la dignidad humana y principios propios del derecho administrativo formal. Así se declara.

   En virtud de las anteriores consideraciones, resulta imperioso señalar que, la Disposición Final y Transitoria contenida en el artículo 31 de la Ley de Policía Judicial de fecha 5 de septiembre de 1988, publicada en Gaceta Oficial Nº 34.044, establece la derogatoria de todas las disposiciones que sean contrarias a ella y, del texto de la citada Ley, en cuanto al régimen disciplinario del referido organismo, se observa que la misma únicamente dispone, en el artículo 17, que:

   Los funcionarios del Cuerpo de las categorías policial y técnica sólo podrán ascender conforme a un orden jerárquico estrictamente riguroso. El Reglamento establecerá las normas relativas al ingreso, escalafón, transferencias, sueldos, jubilación, sanciones disciplinarias, recompensas y protección y asistencia social.

   Por cuanto esta Sala ha considerado inconstitucional e ineficaz el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, a fin de darle una alternativa para el régimen disciplinario al referido Cuerpo y, no dejar un vacío legal en este aspecto, observa que, en el Decreto de creación del referido Cuerpo dictado en fecha 20 de febrero de 1958, en el artículo 10 se establece: “...los funcionarios y empleados del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, serán inamovibles, recibirán la remuneración que determine la Ley, la que no podrá ser disminuida mientras permanezca en sus funciones, y tendrá un escalafón propio. Sólo podrán ser removidos por mala conducta, incapacidad en el desempeño del cargo o inhabilidad física o mental, previa formación del expediente que tramitará el Ministerio de Justicia con audiencia del interesado.”

   De este modo, podrá entonces aplicarse esta disposición anteriormente transcrita cuando se pretenda imponer sanciones disciplinarias a los funcionarios del referido Cuerpo, de acuerdo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   No obstante lo anterior, advierte esta Sala que en sentencia Nº 01202, de fecha 25 de mayo del 2000, ordenó al ciudadano Ministro del Interior y Justicia, realizar los trámites pertinentes, previa adaptación a los principios y valores contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de la publicación del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, en la Gaceta Oficial, lo cual debía hacer en el término de treinta días, a partir de la notificación de dicha decisión.

   III

   DECISION

   Con fundamento en lo anteriormente expuesto, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide: