Sentencia nº 50 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 6 de Noviembre de 2002

Ponencia del Magistrado ALFONSO VALBUENA CORDERO.

Ante la Corte en Pleno de la antigua Corte Suprema de Justicia, en fecha 09 de marzo de 1981, fue interpuesto por el abogado J.G.L., en su carácter de apoderado judicial de las ciudadanas P.H. DE VILLEGAS, P.H. MARENGO, C.H.M. y JOHALIC DEL VALLE G.P., recurso contencioso administrativo de nulidad parcial por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad en contra de los artículos 1°, 2°, 3° y 5° de la Ordenanza sobre Delimitación de los Ejidos Municipales de la ciudad de Maturín, publicada el 28 de mayo de 1977, en la Gaceta Municipal del Distrito Maturín del Estado Monagas.

En virtud de las previsiones sobre competencia contenidas en la nueva Constitución de la República, la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de julio del año 2000 ordenó la remisión del presente expediente a la Sala Constitucional, donde fue recibido, dándose cuenta del asunto el 04 de agosto del mismo año.

La Sala Constitucional dictó decisión el 19 de febrero del año 2002, mediante la cual declinó la competencia para conocer del presente asunto en la Sala Político Administrativa de este máximoT..

Recibido el expediente en la referida Sala, ésta mediante decisión dictada el 27 de junio del año 2002, se declaró igualmente incompetente y acordó remitir el expediente a esta Sala Plena, a los fines de la resolución del conflicto de competencia surgido.

Recibidos los autos en esta Sala Plena, se designó ponente al Magistrado Alfonso Valbuena Cordero, en fecha 08 de agosto del año 2002, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Siendo la oportunidad legal para ello, pasa esta Sala a decidir el conflicto de competencia planteado, en los siguientes términos:

-I-

Los motivos dados por la Sala Constitucional en su fallo dictado el 19 de febrero del año 2002, en el que se declaró incompetente, son los siguientes:

Previo a cualquier otra consideración, esta sala debe pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente recurso de nulidad parcial interpuesto por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra los artículos 1°, 2°, 3° y 5° de Ordenanza sobre Delimitación de los Ejidos Municipales de la Ciudad de Maturín. A tal efecto, es necesario reiterar, que esta Sala Constitucional en sentencia n° 2353, del 23 de noviembre de 2001, caso: I.D.B., dejo sentado lo siguiente: (omissis)

De lo expuesto, se concluye igualmente que el control concentrado de la constitucionalidad de los actos del Poder Público lo posee, en forma exclusiva, la Sala Constitucional, y dicho control concentrado de la constitucionalidad solo se refiere a los actos de naturaleza constitucional, es decir aquellos actos con rango de ley o dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, y así se declara.

(...)

En primer término, la Ordenanza cuya nulidad por inconstitucionalidad se solicita no es ley en los términos de la Constitución. A pesar de que en cierta doctrina y jurisprudencia, incluso de esta Sala, se ha a firmado que las Ordenanzas Municipales o leyes estadales son leyes locales o regionales, tal como se señaló con anterioridad, para los efectos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, una ‘ley estadal’ no es ley en términos constitucionales. Por ello, en cuanto al rango de la Ordenanza objeto de la presente decisión la misma no puede considerarse como ley en los términos de lo establecido en el artículo 334 de la Constitución varias veces citado, y así se declara.

(...)

Siendo entonces el acto impugnado de rango sublegal el mismo carece de naturaleza constitucional, y en consecuencia escapa de la jurisdicción constitucional en los términos expuestos en esta decisión, por lo que esta Sala es incompetente para conocer del presente procedimiento, y así se decide.

(...)

¿Qué sucede entonces en casos como el presente de impugnación por inconstitucionalidad de actos de naturaleza sublegal?. En virtud de la no existencia de una ley de la jurisdicción constitucional que así lo defina, en forma provisoria, esta sala considera que la Sala Político Administrativa de este M.T. debe conocer de las acciones de nulidad por inconstitucional de aquellos actos de naturaleza sublegal, y así se declara.’

Visto que al tratarse el caso de autos, de un recurso de nulidad interpuesto por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra unos artículos de una Ordenanza Municipal dictada en ejecución de la atribución que le confiere el ordinal 1° del artículo 17, en concordancia con el artículo 2, de la Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Monagas, esta Sala de conformidad con la sentencia señalada supra se declara incompetente para conocer de la presente causa, por corresponderle el conocimiento a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, conforme a lo expuesto supra. Así se decide.

-II-

Por su parte, la Sala Político Administrativa de este máximoT., en su fallo dictado el 27 de junio del año 2002, expresó:

En el presente caso la Sala Constitucional de este Alto Tribunal mediante decisión N° 277 de fecha 19 de febrero de 2002, declinó en esta Sala la competencia para conocer de la solicitud de nulidad de los artículos 1°, 2°, 3° y 5° de la Ordenanza Sobre Delimitación de los Ejidos Municipales de la ciudad de Maturín, publicada el 28 de mayo de 1977, en la Gaceta Municipal del Distrito Maturín del Estado Monagas, indicando en tal sentido lo siguiente: (omissis)

Sin embargo, se observa que recientemente la Sala Constitucional de este máximoT. rectificó el criterio que había venido sosteniendo en relación a la naturaleza de las ordenanzas y en cuanto al tribunal competente para conocer la impugnación de las mismas, al respecto, en decisión N° 928, de fecha 15 de mayo de 2002, caso: Ordenanza Sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y., sostuvo: (omissis)

Comparte esta Sala el criterio antes esbozado, ya que considera que efectivamente las ordenanzas son leyes dictadas en ejecución directa de la Constitución y que por tanto, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 336 de nuestro Texto Fundamental, la competencia para conocer y decidir la nulidad total o parcial de las mismas le corresponde a la Sala Constitucional de este Alto Tribunal.

Sin embargo, debe advertirse que al haberse pronunciado la Sala Constitucional sobre su falta de competencia para conocer los autos. A través de la sentencia mediante la cual declinó la competencia en esta Sala, por considerar que dicha ordenanza es un acto de rango sublegal y por tanto escapa de su competencia, no podría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, revocar ni reformar tal dispositivo; aunado a ello a la prohibición contenida en el artículo 272 eiusdem, en el cual se señala que ningún Juez podrá volver a decidir la controversia ya decidida por una sentencia, a menos que haya recurso contra ella o que la Ley expresamente lo permita.

En tal sentido, debe resaltar la Sala que mediante decisión N° 558 de fecha 04 de abril de 2002, planteó un conflicto de competencia ante la Sala Plena de este Alto Tribunal, expresando en dicha oportunidad su desacuerdo con el criterio esbozado por la Sala Constitucional respecto a quien correspondía conocer las solicitudes de nulidad interpuestas contra las ordenanzas; por tanto, habiéndose planteado en el presente caso un conflicto de tal naturaleza, es la Sala Plena de este Alto Tribunal, con arreglo a lo previsto en el ordinal 7° del artículo 42 en concordancia con el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la que en definitiva debe determinar a quien corresponde conocer el caso de autos.

En consecuencia, se acuerda remitir el presente expediente a la Sala Plena de este Alto Tribunal para que se pronuncie sobre la competencia para conocer el presente caso. Así se decide.

-III-

Para decidir, se observa:

El presente recurso de nulidad parcial se dirige contra una Ordenanza municipal; en concreto, contra la Ordenanza sobre Delimitación de los Ejidos de la ciudad de Maturín, publicada el 28 de mayo de 1977, en la Gaceta Municipal del Distrito Maturín del Estado Monagas.

Ahora bien, había sido jurisprudencia reciente de la Sala Constitucional que el conocimiento de las acciones de nulidad dirigidas contra las Ordenanzas le corresponde sólo si han sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución (sentencias Nº 2353/2001, 246/2002 y 254/2002). En cambio, si la Ordenanza hubiera sido dictada en ejecución directa e inmediata de una Ley -normalmente la Ley Orgánica de Régimen Municipal- correspondería a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo el conocimiento de los recursos dirigidos en su contra.

Sin embargo el anterior criterio fue cambiado por la mencionada Sala Constitucional en sentencia del 15 de mayo del año 2002, en la que se expresó lo siguiente:

“El Constituyente de 1999 pretendió corregir tal despropósito y deslindar adecuadamente la jurisdicción constitucional de cualquier otra, en especial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para hacerlo, se basó en la concepción más aceptada por la doctrina y llevada a Derecho Positivo en algunos Estados: la jurisdicción constitucional sólo conoce de acciones dirigidas contra leyes y actos de rango legal, que son aquellos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Cualquier otro acto sería controlable, en virtud del principio rector de nuestro Estado de Derecho y de Justicia, en el cual no escapa de fiscalización ningún acto de los Poderes Públicos, pero queda bajo el poder de otros órganos jurisdiccionales.

En consecuencia, en la actualidad no corresponde a esta Sala Constitucional -órgano especializado dentro del Tribunal Supero (sic) de Justicia para la jurisdicción constitucional, que es otra de las innovaciones de la Constitución de 1999- defender la Constitución con carácter exclusivo. Al contrario, aparte de una gran variedad de medios procesales para garantizar el respeto a la Constitución -como los recursos contencioso-administrativos, el recurso de casación o la acción de amparo-, todo juez puede convertirse en defensor de la constitucionalidad en los procesos de los que conozca, en virtud del comúnmente denominado control difuso, reconocido incluso ahora por el artículo 334 del Texto Fundamental. Le corresponde a la jurisdicción constitucional, entonces, sólo el control con poderes anulatorios de los más elevados actos estatales: todos aquellos dictados con base en poderes conferidos directamente por la Constitución.

En tal sentido, la vigente Carta Magna ha sido clara al establecer que la jurisdicción constitucional -ejercida por la Sala Constitucional abarca sólo aquellos actos con rango de ley, independientemente de que provengan de la Asamblea Nacional o del Presidente de la República, o de órganos deliberantes estadales y municipales, o de cualquier otro órgano del Poder Público, siempre que ellos nazcan como aplicación directa e inmediata del texto constitucional. De manera que, no es la violación de una norma fundamental lo que permite a la jurisdicción constitucional conocer de un acto, sino la jerarquía del mismo, por lo que el control de un acto sub-legal, así se le imputen variados vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a esta especial jurisdicción.

Lo expuesto está consagrado en el artículo 334 de la Constitución, que reserva a esta Sala el conocimiento de las acciones de nulidad intentadas contra “las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquélla”. Con fundamento en ese principio rector, el artículo 336 eiusdem hace una enumeración de los casos que son competencia de esta Sala y, en materia de nulidad, sólo prevé la posibilidad de conocer de los recursos intentados contra “las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional” (numeral 1); contra “las Constituciones y leyes estadales” y “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución” (numeral 2); contra “los actos con rango de Ley dictados por el Ejecutivo Nacional” (numeral 3); y contra los actos, en ejecución directa e inmediata de la Constitución, “dictados por cualquier órgano estatal en ejercicio del Poder Público” (numeral 4). Queda claro, pues, que ha sido intención del Constituyente de 1999 reservar a esta Sala todos los actos, emanados de cualquier órgano del Poder Público -sea nacional, estadal o municipal-, que sean ejecución directa e inmediata de la Constitución.

Esta Sala, con base en todas las consideraciones que se han expuesto, estimó que los recursos de nulidad dirigidos contra Ordenanzas no son de su competencia, más que en casos de haber sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución, lo cual podría suceder en los supuestos a que se refieren los artículos 178 y 179 del Texto Fundamental (sentencias del 14 de febrero de 2002, citadas precedentemente).

Se basó esta Sala, pues, en la consideración de la existencia de Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y otras que no. A esa conclusión se llegó a partir de la interpretación del propio numeral 2 del artículo 336 de la Constitución, según el cual corresponde a esta Sala:

Declarar la nulidad de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y los Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella

.

En vista de que ese numeral emplea una coma para separar dos frases -Constitución y leyes estadales, por un lado; Ordenanzas y demás actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, por el otro- esta Sala consideró que debía entenderse que existen Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y otras que no.

Ahora bien, en esta oportunidad, efectuado un análisis más detenido del problema, esta Sala rectifica expresamente su posición y declara que sí tiene competencia para conocer de toda demanda de nulidad dirigida contra Ordenanzas, por lo que se expone a continuación.

Observa la Sala que, en realidad, el citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales; Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto.

Esta conclusión es más acorde con el propio texto constitucional, pues la existencia de la coma separando “las Constituciones y leyes estadales” de “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución”, no puede hacer que las ordenanzas queden excluidas en ciertos casos de la competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución. Esa interpretación crea una desigualdad entre actos estadales y municipales no querida por la Constitución, puesto que, como es bien sabido, nuestro régimen político se basa en la distribución del Poder Público en tres niveles territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que cuentan todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la encargada de decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango.

En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse.

Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.

En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así, con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional.”

Ahora bien, considerando la naturaleza jurídica del acto impugnado, a la luz del contenido de los artículos 334 y 336 de la Constitución vigente, así como del criterio jurisprudencial emanado de la propia Sala Constitucional y que esta Sala Plena acoge, se atribuye la competencia para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobre Delimitación de los Ejidos de la ciudad de Maturín, publicada el 28 de mayo de 1977, en la Gaceta Municipal del Distrito Maturín del Estado Monagas a la Sala Constitucional de este máximoT., así se resuelve.

D E C I S I Ó N

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara COMPETENTE a la SALA CONSTITUCIONAL de este Tribunal Supremo de Justicia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad parcial por inconstitucionalidad interpuesto contra la Ordenanza sobre Delimitación de los Ejidos de la ciudad de Maturín, publicada el 28 de mayo de 1977, en la Gaceta Municipal del Distrito Maturín del Estado Monagas.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Sala Constitucional de este máximoT.. Particípese de esta remisión a la Sala Político Administrativa.

El Presidente,

IVAN RINCON URDANETA

El Primer Vicepresidente, El Segundo Vicepresidente,

FRANKLIN ARRIECHE GUTIERREZ O.A. MORA DIAZ

Los Magistrados,

ALFONSO VALBUENA CORDERO J.E. CABRERA R. Ponente,

J.M. DELGADO OCANDO L.I. ZERPA

A.J.G. GARCÍA ALEJANDRO ANGULO F.

R.P. PERDOMO A.R.J.

C.O. VÉLEZ ALBERTO MARTINI URDANETA

P.R. RONDÓN HAAZ HADEL MOSTAFAS PAOLINI

Y.J. GUERRERO L.M.H.

B.R. MÁRMOL DE LEÓN J.R. PERDOMO

R.H. UZCATEGUI

La Secretaria,

O.M. DOS SANTOS

EXP. Nº AA10-L-2002-000077.-