Sentencia nº 00962 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 4 de Agosto de 2004

Señalaron los recurrentes, que habían solicitado reiteradamente a la Autoridad Ambiental del Estado Lara, el Permiso de Ocupación Territorial, sobre un lote de terreno que es propiedad de ADMINISTRADORA CARORITA, C.A., que le había sido negado y posteriormente ratificada por la máxima autoridad de ese ente ministerial, “alegando a nuestro entender, duda en lo referente a la titularidad de la propiedad, debido a la interpretación de un supuesto derecho Pro Indiviso, que se ha demostrado y motivado en reiteradas oportunidades que es inexistente”.

Que la máxima autoridad en materia de registro de propiedad, el único autorizado para acreditarla y de señalar los parámetros de la acreditación de la propiedad es el Ministro del Interior y Justicia, mediante la Dirección General de Registros y Notarías, el cual mediante Resolución Nº 076 de fecha 21 de noviembre de 1994, decidió que la titularidad del lote de terreno objeto del presente recurso es de la sociedad mercantil ADMINISTRADORA CARORITA, C.A., y que el mismo no son tierras comuneras, es decir, declaró la inexistencia de tal derecho pro indiviso sobre la titularidad de tal lote de terreno, cuando ordenó al ciudadano Registrador proceder a la protocolización del documento de venta que se había negado a realizar, por las mismas razones alegadas por el Ministerio del Ambiente, para no otorgar el permiso solicitado por el único propietario, es decir, la firma mercantil ADMINISTRADORA CARORITA, C.A., por cuanto no existían, según alegan, derechos de terceros que se estuviesen debatiendo en el caso y por ende “... no existe propiedad pro indivisa que liquidar como lo da a entender el MARN, en sus Resoluciones, trayendo a la solicitud de Permiso de Ocupación Territorial, elementos no requeridos en el caso”.

Alegan los recurrentes, que la única información requerida por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales para otorgar la permisología solicitada, era demostrar su cualidad de propietario, lo cual habían hecho; sin embargo se le negó dicho otorgamiento, por lo tanto, se le habían violado los siguientes derechos: a) de propiedad que tiene la firma mercantil ADMINISTRADORA CARORITA, C.A.; b) a la libre explotación de tierras, que tiene la firma mercantil PROMOTORA MERPROMEC, C.A., como concesionaria autorizada de su legítima propietaria; c) al trabajo, al impedirle la actividad productiva a su propietaria y a su autorizada, de explotar los recursos existentes dentro del suelo que tiene la tierra de su propiedad.

Que para demostrar su legítima propiedad sobre las tierras objeto del presente recurso, habían consignado ante la Dirección Regional del Ambiente Lara y ante la ciudadana Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, el documento de propiedad, protocolizado en la Oficina de Registro Subalterno del Segundo Circuito del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, bajo el Nº 52, Protocolo Tercero Adicional, Tomo Único de fecha 22 de noviembre de 1994, documento registrado en la Oficina Subalterna del Primer Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara, anotado bajo el Nº 60, folios 131-134, Protocolo Primero, Tomo 7, de fecha 19 de noviembre de 1965; Cuadro explicativo de tracto sucesoral, documento inscrito en el Registro Civil de Escribanos de Barquisimeto, anotado bajo el Nº 93, folios 93 fte, al 94 vto., de fecha 16 de mayo de 1832, documento inscrito en el Registro Civil de Escribanos de Barquisimeto, anotado bajo el Nº 28, folios s/n, de fecha 25 de abril de 1832, y Catastro Municipal con código catastral Nº 410-0001-000.

Que los antes citados documentos, demostraban la titularidad de ADMINISTRADORA CARORITA, C.A., la cual fue ratificada por el Certificado de Gravamen emitido por la ciudadana Registradora del Registro antes señalado, en fecha 30 de noviembre de 2001, en la cual se señala que se “hizo la revisión correspondiente de los Libros llevados por ante esa oficina, durante los últimos veinte (20) años.- También deja constancia que el inmueble referido pertenece a ‘Administradora Carorita, C.A.”.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Que en la Resolución emanada del ente administrativo hay contradicción, al señalar en las razones para establecer la duda en la propiedad de ADMINISTRADORA CARORITA, C.A., en su página diez (10) en su segundo aparte, lo siguiente: “Visto lo anterior trascrito (sic), vale decir, que este Despacho no tiene dudas sobre la titularidad de la propiedad que se (sic) detenta la empresa ADMINISTRADORA CARORITA C.A., sobre los terrenos objetos de autorización, como tampoco tiene dudas sobre su carácter de proindiviso”. (Subrayado del original).

Que se evidencia del tracto histórico de la propiedad, que la firma mercantil ADMINISTRADORA CARORITA, C.A., había adquirido la totalidad de la tierra por compra legítima, como lo demuestran los documentos antes señalados, a los cuales hizo caso omiso en ente administrativo que negó su derecho de propiedad.

Por todo lo expuesto, expresan que el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta, por las siguientes razones:

Se le ha violado el derecho a la defensa, al desconocer la prueba que acredita la propiedad y pretenden que los recurrentes incorporen más de lo requerido por el artículo 6 de la Ley Forestal de Suelos y Aguas.

Que dicho acto adolecía del vicio de falso supuesto “al decidir negativamente sobre la autorización de afectación, apoyándose su negativa en supuesta propiedad proindivisa que no existe, como no existe en el expediente la pretensión de terceros que se opongan a la solicitud de mi representada”.

Por lo expuesto, solicitan la declaratoria de nulidad del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Además, solicitaron amparo constitucional, fundamentándolo en que el ente administrativo había incurrido en contradicciones en la parte motiva del acto impugnado, cuando reconoce la propiedad solidaria de una empresa sobre un lote de terreno y establece unos alegatos de proindiviso para no tomar una decisión sobre el otorgamiento del Permiso de Ocupación Territorial que solicitaron.

Que en tal sentido, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, se había extralimitado en sus funciones, por cuanto se encontraba resuelta la duda sobre la propiedad de la tierra al dictar el acto impugnado, violándosele los preceptos constitucionales que se encuentran establecidos en los artículos 7, 112, 115, 141 y 143 de la Constitución vigente.

Que además, no es posible que la prueba que se incorporó en el recurso de reconsideración, emanada de la máxima autoridad registral, el Ministerio del Interior y Justicia, hubiese sido considerada como falsa y desestimada para la reconsideración del presente caso.

Asimismo, solicitan se ordene la suspensión de los efectos del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 en concordancia con el 588, Parágrafo Primero del Código de Procedimiento Civil y se le otorgue el Permiso de Ocupación Territorial a la firma mercantil PROMOTORA MERPROMEC, C.A, debidamente autorizada por su única propietaria ADMINISTRADORA CARORITA, C.A.

III

PUNTO PREVIO

Antes de realizar cualquier otra consideración, es menester destacar que por sentencia de fecha 15 de marzo de 2001, publicada el día 20 de marzo del mismo año, en el caso M.E.S., esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le había venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta con un recurso de nulidad, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

De acuerdo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la trasgresión de un derecho de naturaleza constitucional, decidió la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala en el citado fallo, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, procediendo así el M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluyó la Sala en la mencionada decisión que, cuando se proponga la solicitud de amparo constitucional con un recurso de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

IV

COMPETENCIA DE LA SALA

Conforme al criterio jurisprudencial antes referido, debe la Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente asunto y a tal efecto se observa que se ha intentado un recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, por tanto, como quiera que esta acción así ejercida reviste un carácter accesorio y cautelar, cuya finalidad es garantizar la inviolabilidad de derechos constitucionales a los particulares mientras dure el juicio, la competencia del mismo estará determinada por las reglas aplicables a la acción principal.

Se ha interpuesto en el presente caso, recurso contencioso-administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional contra una resolución emanada de la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, en tal virtud, debe atenderse a lo dispuesto en el numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el primer aparte de esa misma norma, que dispone que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: “Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad(...)”.

Respecto al sentido que debe atribuirse a la norma in commento, considera la Sala necesario seguir el criterio interpretativo aplicado al ordinal 10 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual, la competencia de esta Sala Político-Administrativa para conocer de la nulidad de los actos administrativos del Poder Ejecutivo Nacional, en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., debe quedar circunscrita a los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras; así como a los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República; el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales.

En atención a lo antes indicado, visto que el acto impugnado emanó de una de las autoridades citadas en el aludido artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, esto es un Ministro, específicamente la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, corresponde a esta Sala, en principio, la competencia para conocer del presente recurso de nulidad.

Ahora bien, considera la Sala que versando la presente causa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad en materia ambiental, es propicia la oportunidad para pronunciarse sobre la competencia que en materia ambiental le ha sido atribuida a la Sala de Casación Social en la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Para empezar, cabe recordar que con la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, de fecha 09 de noviembre de 2001, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.323, de fecha 13 de noviembre de 2001, se asignó competencia en materia contencioso administrativa agraria a los Tribunales Superiores Regionales Agrarios de la localidad donde se encuentre ubicado el inmueble, como Tribunales de Primera Instancia y a la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia; en efecto, dispone el artículo 171 del citado texto normativo, lo siguiente:

Artículo 171. Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:

1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.

2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.

(Negrillas de la Sala).

Asimismo, el artículo 199 eiusdem reza:

Artículo 199. Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en el presente Decreto ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución y las Leyes de la República, las siguientes:

(...omissis...)

3. De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los tribunales superiores contencioso administrativos agrarios y demás asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en el presente Decreto Ley (...)

(Destacado de la Sala).

De las normas antes transcritas se evidencia, que los tribunales contencioso administrativos agrarios y la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia forman parte de lo que en doctrina se ha denominado jurisdicción contencioso administrativa especial agraria, especialidad que viene dada por la materia, el órgano jurisdiccional y/o el procedimiento aplicable, elementos que se conjugan íntegramente en el caso del contencioso agrario.

Ahora bien, la vigente Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal dispuso expresamente en el numeral 44 del artículo 5, que sería competencia de la Sala de Casación Social “Conocer en alzada de los recursos contencioso administrativos de nulidad en materia ambiental y agraria”; en atención a la comentada norma, juzga la Sala necesario, actuando como cúspide de la jurisdicción contencioso administrativo, interpretar el alcance de la misma, con miras a prevenir eventuales conflictos de competencia relacionados con recursos contencioso administrativos de nulidad en materia ambiental.

En este sentido, es claro para la Sala, que el citado numeral 44 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, no es más que la reproducción del numeral 3 del artículo 199 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, toda vez que se requería establecer esta nueva competencia en el texto normativo rector de este Alto Tribunal, en virtud de que el aludido Decreto es de fecha posterior a la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual ni siquiera contemplaba la existencia de la Sala de Casación Social.

Bajo esta premisa, es evidente que cuando la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a los asuntos contencioso administrativos que en materia ambiental conocerá en alzada la Sala de Casación Social, alude a aquéllos relacionados con la materia regulada en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ello a la luz de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 199 de este último, ya citado supra; por interpretación en contrario, cualquier asunto contencioso administrativo en materia ambiental que no esté relacionado con la materia agraria, será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa general. Así se declara.

Así, dado que en el presente caso se ha intentado un recurso de nulidad contra un acto administrativo dictado por uno de los órganos superiores de la Administración Pública Central, como es la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, como ya fue indicado supra, y que versa sobre materia ambiental no relacionada con la materia regulada en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la competencia para conocerlo y decidirlo corresponde a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

V

ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo constitucional; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad previstas en el aparte 5º del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, la Sala observa que la presente solicitud no incurre en las causales de inadmisibilidad previstas en la citada norma, por tanto, se admite el presente recurso de nulidad a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, en cuanto a lo atinente a la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

VI

DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional, al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo con ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

Debe en consecuencia, analizarse en primer término la presunción del buen derecho o fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte accionante, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino argumentar y acreditar hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante; y en segundo lugar, el periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Al respecto, se observa que al presentar la solicitud de amparo constitucional, de acuerdo a las previsiones de la Ley Orgánica sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de manera conjunta a la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado, sin darle carácter subsidiario a éstas, los solicitantes acudieron a dos vías judiciales alternas para lograr una protección eficaz de sus pretendidos derechos constitucionales. Así resulta inadmisible la acción de amparo propuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 6, numeral 5 de la citada Ley Orgánica sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

En lo que respecta a la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado, por cuanto la misma debe ser tramitada en cuaderno separado, de ser procedente la admisión del recurso por parte del Juzgado de Sustanciación, éste ordenará abrir el cuaderno separado contentivo de la aludida solicitud de suspensión de efectos y remitirlo a esta Sala para el pronunciamiento correspondiente. Así se decide.

VII

DECISIÓN

De acuerdo a los razonamientos anteriormente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - Se declara COMPETENTE para conocer el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo constitucional, contra la Resolución Nº 577 de fecha 11 de diciembre de 2003, notificada el 26 de diciembre de 2003, emanada del MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES (MARN), que declaró sin lugar el recurso de revisión, posteriormente, incoado contra “la Resolución Nº RI-466 de fecha 12-03-03, el cual decidió el recurso jerárquico que fuera interpuesto por el ciudadano C.A.N.S., antes identificado, en su condición de Director Presidente de la Sociedad Mercantil PROMOTORA MERPROMEC, C.A., concesionaria de la empresa ADMINISTRADORA CARORITA, C.A., en contra del acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio Nº 1174 del 06-09-02, dictado por la Dirección Estadal Ambiental Lara de ese Ministerio, mediante el cual se declaró sin lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 665 de fecha 29-05-02, con ocasión a los recaudos exigidos al precitado ciudadano para la tramitación de autorización para la ocupación del territorio, para la extracción de material mineral no metálico (arcilla), en terrenos del cerro Los Loros, Posesión Carorita, parroquia (sic) Unión, municipio (sic) Iribarren del Estado Lara”.(Negrillas y Mayúsculas del original). Asimismo, como de la medida cautelar innominada de suspensión de efectos del acto recurrido.

2. - ADMITE, el recurso de nulidad interpuesto a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso y las notificaciones respectivas y la publicación del cartel de emplazamiento.

3. - INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida en forma cautelar con el recurso de nulidad interpuesto.

El Juzgado de Sustanciación abrirá el cuaderno separado, a los fines de decidir sobre la medida cautelar solicitada, de resultar admitido el presente recurso.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (03) días del mes de agosto del año dos mil cuatro (2004). Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.-

El Presidente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada-Ponente,

Y.J.G.

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

EXP. Nº 2004-0586 YJG.-

En cuatro (04) de agosto del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00962.

La Secretaria,

ANAIS MEJÍA CALZADILLA