Sentencia nº 557 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Junio de 2010

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A.C.L..

El 29 de abril de 2009, el ciudadano A.J.Q., abogado, titular de la cédula de identidad núm. 5.806.236, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el núm. 22.865, en su carácter de Procurador General del Estado Zulia y en representación del ESTADO ZULIA, interpuso Solicitud de Nulidad por Inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada de suspensión de la vigencia y aplicación de la LEY DE REFORMA PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DE DESCENTRALIZACIÓN, DELIMITACIÓN Y TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.140, del 17 de marzo de 2009.

El 5 de mayo de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala pasa a decidir sobre la admisibilidad de la solicitud, no sin antes efectuar las siguientes consideraciones:

I DE LA SOLICITUD DE NULIDAD

A continuación se resumen los alegatos planteados por el solicitante:

1. - Que la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público cercenó las competencias exclusivas de los estados previstas en el artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual se refiere a las facultades de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras, puentes y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos de uso comercial.

2. - Que dicha ley fue dictada sin haberse consultado previamente a los estados y en franca violación al principio de descentralización, al principio de subsidiariedad y a la interpretación efectuada por esta Sala Constitucional respecto al alcance de las competencias atribuidas a los estados y al alcance del vocablo “coordinación”, mencionado por la Constitución en relación a dichas competencias.

2. - Que dicha ley disminuye los ingresos fiscales que le corresponden constitucional y legalmente a los estados.

3. - Que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público del 28 de diciembre de 1989, vino a desarrollar el principio contenido en el artículo 137 de la Constitución de 1961, que permitía a los estados asumir competencias propias reservadas al Poder Nacional. Conforme a dicha Ley Orgánica fue transferida a los estados la administración de carreteras, puertos y aeropuertos.

4. - Que, posteriormente, la Constitución de 1999 atribuyó de manera originaria a los estados aquellas competencias que anteriormente habían sido transferidas a éstos en virtud de un acto de delegación del Poder Nacional. Entre las competencias que gozaron de esa transformación se encontraría la mencionada en el artículo 164.10 de la Constitución, según la cual es de la competencia exclusiva de los estados “[l]a conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional”.

5. - Que en su sentencia núm. 565/2008, la Sala Constitucional interpretó el artículo 164.10 de la Constitución, y reconoció que se trataba de una competencia exclusiva de los estados; de igual modo, en dicha sentencia se habría establecido que sólo en determinadas circunstancias y únicamente en caso de que se cumplan ciertas condiciones, podría la República reasumir la titularidad o la gestión de los servicios transferidos. Que la interpretación formulada por la Sala, la cual tendría carácter vinculante, fue desconocida por el Legislador, pues le habría atribuido al Poder Ejecutivo un conjunto de potestades que difieren y contradicen la doctrina contenida en dicha decisión.

6. - Que la Ley de Reforma impugnada desconoce uno de los principios y valores fundamentales del Estado venezolano, cual es el de Estado federal descentralizado, consagrado en el artículo 4 de la Constitución.

7. - Que, en virtud de las razones de inconstitucionalidad esgrimidas, y tomando en cuenta el daño que el patrimonio del Estado Zulia podría sufrir en caso de que fuesen aplicadas las previsiones contenidas en dicha ley, es por lo que solicita que se dicte una medida cautelar de suspensión de la vigencia de la normativa impugnada, con arreglo a los artículos 588 y 585 del Código de Procedimiento Civil.

   II DE LA COMPETENCIA

   En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.140, del 17 de marzo de 2009.

   En cuanto a la competencia para conocer de solicitudes como la presente, el numeral 1 del artículo 336 de la Carta Magna establece que es atribución de la Sala Constitucional, “(…) Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución (…)”.

   Atendiendo a la disposición transcrita, esta Sala se declara competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

   III

   DE LA ADMISIBILIDAD

   En el caso de autos, esta Sala advierte que revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19, aparte 5, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se evidencia que la pretensión planteada incurra en alguno de los supuestos allí previstos. Es decir, y de manera más precisa, es evidente que no hay ley alguna que disponga su inadmisibilidad; que el conocimiento de la solicitud no corresponde a otro Tribunal; que no se ha acumulado a otro recurso con el que se excluya o cuyos procedimientos sean incompatibles; no faltan los documentos indispensables para su admisibilidad; no contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; ni su contenido resulta ininteligible a los efectos de su tramitación; así como tampoco se evidencia falta de representación o legitimidad del recurrente, ni tampoco hay cosa juzgada. Por tal motivo, esta Sala admite la presente solicitud cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que le asiste de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.

   Como consecuencia de dicha admisión, en virtud de lo establecido por esta Sala en sentencia núm. 1.645 del 19 de agosto de 2004, caso: Constitución Federal del Estado Falcón, y de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio a la Presidenta de la Asamblea Nacional, a la Defensora del Pueblo y a la Procuradora General de la República, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase a las citadas autoridades copia certificada del escrito del recurso y del presente fallo de admisión.

   Finalmente, se ordena notificar mediante oficio a la Fiscal General de la República y, siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia núm. 1.238 del 21 de junio de 2006, caso: Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito, CAVEDAL, se ordena la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación de las recurrentes en el domicilio procesal indicado en autos. Vencido el mencionado lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso de que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se advierte que si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se hubiese vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

   IV

   DE LA MEDIDA CAUTELAR

   La doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (ver al respecto la sentencia núm. 1.181/2001), ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.

   Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal, que faltando evidencia de cualquiera de estos elementos, el juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

   Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala analizará la solicitud cautelar del recurrente que pretende la suspensión temporal y general de la Ley objeto de impugnación.

   En el contexto expuesto, el motivo específico que legitima al actor para solicitar la tutela cautelar se fundamenta a su juicio en el presente caso, ya que se verifica la presunción de buen derecho en que la ley impugnada “fue dictada violándose los principios de descentralización y de subsidiariedad así como se violentó la interpretación efectuada por esta Sala respecto al alcance de las competencias atribuidas a los estados, así como a la voz coordinación de dichas competencias con el Ejecutivo Nacional; fue dictada sin la opinión y participación de los Estados; desconoce abiertamente la política nacional de descentralizaión que permite la transferencia de poderes y recursos nacional a los estados y municipios, y no a la inversa ”.

   Al respecto, esta Sala considera que la suspensión de los efectos de la normativa impugnada constituye una importante excepción a la presunción de validez de los actos normativos, los cuales producen todos sus efectos desde el momento de su publicación en la Gaceta Oficial de la República, del Estado o del Municipio respectivo, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando los argumentos acerca del derecho hagan presumir de manera fehaciente que el acto cuestionado adolece de las deficiencias o errores denunciados, o si de los argumentos referidos a las consecuencias de la aplicación de las normas impugnadas presagian una muy difícil reparación de los posibles daños por la sentencia definitiva. En esta oportunidad tales elementos de derecho y de hecho no lucen evidentes. En consecuencia, se declara improcedente la medida cautelar solicitada. Así se decide.

   V

   DE LA ACUMULACIÓN

   Esta Sala, por notoriedad judicial, conoce del trámite simultáneo de otro expediente contentivo del recurso de nulidad ejercido contra la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Así, en expediente distinguido con el núm. 2009-0378, en el cual se dictó la sentencia núm. 1.493/09 del 5 de noviembre de 2009, se admitió la correspondiente demanda de nulidad.

   En atención a tal situación, atendiendo a la posible conexión de dichas causas, se observa que la institución de la acumulación permite agrupar causas o procesos cuando coinciden algunos de los elementos integrantes de la acción procesal, a saber: los sujetos, la pretensión y el título o causa petendi. Dicha institución encuentra sentido en la intención de que se dicte una sola sentencia, en la cual se abarquen todas las causas iniciadas, en aras del principio de economía procesal, así como para evitar que cursen causas por separado que podrían llevar a sentencias contrarias.

   La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, si bien no regula expresamente lo atinente a la acumulación sí prevé, en el primer aparte de su artículo 19, lo siguiente: “Las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que cursen ante el Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal”.

   Por su parte, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 51 y 79, establece lo siguiente:

   Artículo 51.- Cuando una controversia tenga conexión con una causa ya pendiente ante otra autoridad judicial, la decisión competerá a la que haya prevenido.

   La citación determinará la prevención.

   En el caso de continencia de causas, conocerá de ambas controversias el Juez ante el cual estuviere pendiente la causa continente, a la cual se acumulará la causa contenida

   .

   Artículo 79.- En los casos de los artículos 48 y 51, habiendo quedado firme la declaratoria de accesoriedad, de conexión, o de continencia, las causas se acumularán y se seguirán en un solo proceso ante el Juez declarado competente, y se suspenderá el curso de la causa que estuviere más adelantada hasta que la otra se halle en el mismo estado, terminándolas con una misma sentencia

   .

   Así, visto que los recursos de nulidad contenidos en el expediente núm. 2009-0378, guardan entre sí una incuestionable vinculación con la presente causa, ya que presentan idénticos elementos objetivos de la pretensión, esto es título y objeto; en efecto, los fundamentos de hecho y de derecho de la causa petendi, es decir, el título en cada uno de los referidos expedientes es el mismo, igual que el objeto, que se circunscribe a la declaratoria de nulidad de varias disposiciones que conforman la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Por consiguiente, las causas a que se contraen dichos procedimientos son conexas entre sí, conforme al numeral 3 del artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, según el cual: “Se entenderá también que existe conexión entre varias causas a los efectos de la primera parte del artículo precedente (...) 3º Cuando haya identidad de título y de objeto, aunque las personas sean diferentes”.

   De ello resulta, pues, que precisado lo anterior y visto que la causa contenida en el expediente núm. 2009-0378 previno en relación con la presente causa, esta Sala en atención a lo previsto en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil y no existiendo supuesto alguno de los contemplados en el artículo 81 eiusdem que impida la acumulación, procede a acordar ésta, a fin de evitar sentencias contradictorias y en aras de la celeridad y economía procesal.

   Por lo expuesto, esta Sala acumula el recurso de nulidad contenido en el presente expediente (núm. 2009-0482) al expediente identificado con el núm. 2009-0378, por lo que se suspende la tramitación del expediente núm. 2009-0378, hasta tanto la presente causa se encuentre en el mismo estado, conforme al artículo 79 eiusdem, y así se declara.

   VI

   DECISIÓN

   Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley:

1. - Se declara COMPETENTE para tramitar la presente solicitud;

2. - Declara ADMISIBLE la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, interpuesta por el ciudadano A.J.Q., en su carácter de Procurador General del Estado Zulia y en representación del ESTADO ZULIA, contra la LEY DE REFORMA PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DE DESCENTRALIZACIÓN, DELIMITACIÓN Y TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.140, del 17 de marzo de 2009.

3. - Se ORDENA la notificación del actor, de la Presidenta de la Asamblea Nacional, de la Procuradora General de la República, de la Defensora del Pueblo y la Fiscal General de la República, así como el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en el domicilio procesal indicado en autos. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento.

4. - Declara IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada.

5. - ACUMULA el recurso de nulidad contenido en el presente expediente al expediente identificado con el núm. 2009-0378, por lo que se suspende la tramitación del mismo hasta tanto la presente causa se encuentre en el mismo estado, conforme al artículo 79 eiusdem.

   Publíquese y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de junio dos mil diez. Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M. LAMUÑO

   El Vicepresidente,

   F.A.C.L.

   Ponente

   Los Magistrados,

   J.E. CABRERA ROMERO

   P.R. RONDÓN HAAZ

   M.T. DUGARTE PADRÓN

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   FACL/

   Exp. núm. 09-0482.-

   El Magistrado P.R. Rondón Haaz concurre con la mayoría sentenciadora respecto de la decisión que antecede, por las siguientes razones:

   Aunque se concuerda con la denegación de la medida cautelar que fue solicitada, en su análisis al respecto la Sala señaló:

   (…) la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por tanto, para que pueda ser impugnado, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.

   Tal afirmación no puede ser compartida porque se enfrenta con la naturaleza misma de las medidas cautelares como concreción principalísima del derecho constitucional a la tutela judicial eficaz, en tanto garantizan, ab initio, las resultas del proceso, de cualquier proceso, aún el que corresponde a una demanda de nulidad de normas. También en estos casos, ante el cumplimiento con los requisitos de procedencia, la medida debe ser otorgada.

   Las circunstancias que apunta la Sala que le darían ese supuesto carácter “excepcional” a la suspensión de una norma, en realidad, son manejables desde, precisamente, el análisis de la satisfacción de los extremos de ley, comunes para toda medida de esta naturaleza. Así, la presunción de constitucionalidad de la que están revestidas las normas hasta pronunciamiento judicial en contrario, simplemente opera como un elemento de análisis de la presunción de buen derecho de la pretensión de nulidad de aquéllas, la cual deberá ser de tal entidad que supere a la que cubre al dispositivo normativo de que se trate. En cuanto al carácter erga omnes como supuesto rasgo de “excepcionalidad” de la suspensión, éste opera en la ponderación de intereses que debe hacer el Juez cada vez que se le solicite una medida cautelar en asuntos en los que estén en juego tanto intereses individuales como intereses generales; la cual, por cierto, podría llevar, incluso, a acordar efectos erga omnes a una suspensión que se hubiere pedido sólo para el demandante, cuando la protección del interés general así lo aconseje. Por el contrario, como producto de la misma ponderación, el Juez podría acordar sólo la desaplicación de la norma a una situación jurídica concreta y no su suspensión con efectos generales aún en contra de lo que le hubiere sido pedido, y pese a que, por la característica congruencia de las medidas cautelares con la pretensión principal, en los casos de nulidad de normas u otros actos de efectos generales, lo natural es que la cautela tenga el mismo alcance general que el precepto sobre el que recae.

   En consecuencia, debe apartase, quien concurre, de una postura restrictiva que ya ha sido superada ampliamente en el campo del Derecho Público con relación a las medidas cautelares en hipótesis como la de autos, ya que las reglas generales del proceso resuelven a cabalidad las peculiaridades de estos pronunciamientos previos en el marco de demandas de nulidad de actos normativos.

   Queda así expresado el criterio del Magistrado concurrente.

   Fecha retro.

   La Presidenta,

   L.E.M. LAMUÑO

   El Vice-presidente,

   F.A.C.L.

   Los Magistrados,

   J.E. CABRERA ROMERO

   P.R. RONDÓN HAAZ

   Concurrente

   M.T. DUGARTE PADRÓN

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   PRRH.sn.cr.

   Exp.09-0482