Sentencia nº 1390 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 23 de Octubre de 2012

SALA CONSTITUCIONAL

Exp. N° 12-0690

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 6 de junio de 2012, el abogado Arvis Segundo Canelón, en su condición de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO LARA, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el núm. 34.817, designado mediante Decreto núm. 00069 del 17 de diciembre de 2008 (G.O Edo. Lara núm. 11.717 de 17 de dicembre de 2008), interpuso recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ley de Servicio Voluntario del Estado Lara publicada en la Gaceta Oficial de la Entidad núm. 16.664 del 11 de abril de 2012.

El 13 de junio de 2012 se dio cuenta en esta Sala del mencionado recurso y se designó ponente a la Dra. C.Z.d.M., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Ese mismo día, 13 de junio de 2012, el abogado Arvis Segundo Canelón, antes identificado, consignó anexos que acompañan al presente recuro de nulidad.

El 14 de agosto de 2012, el abogado Arvis Segundo Canelón solicitó se admitiera el presente recurso de nulidad.

Efectuadas las consideraciones que anteceden, esta Sala procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA PRETENSIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

Se pretende la nulidad de la Ley de Servicio Voluntario del Estado Lara publicada en la Gaceta Oficial núm. 16.664 de 11 de abril de 2012.

En primer orden, el demandante, en su condición de Procurador General del Estado Lara, expresó que, el día 13 de enero de 2012, el Ejecutivo Estadal vetó, de conformidad con el artículo 81.14 de la Constitución del Estado Lara, el texto de dicha ley.

A tal efecto, ratifica los mismos planteamientos del veto al denunciar que los artículos 14, 16, 17 y 18 de la Ley de Servicio Voluntario del Estado Lara pretenden establecer regulaciones del registro, organización de los voluntarios según sus capacidades y vocación, horas de servicios, momento que debe prestar el servicio, fechas de inicio y término del voluntariado que desvían dicha actividad hacia una relación de trabajo.

Que ese voluntariado exige la consignación de una serie de credenciales para que una Dirección conformada a tal efecto determine si la persona está o no capacitada para prestar el servicio, por lo que desnaturaliza el sentido del servicio social al pretender indicar que no todos los ciudadanos de una colectividad no pueden colaborar con el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad, sino que deben participar en una especie de concurso de credenciales para determinar su capacidad. De igual forma, destacan el hecho de que el “voluntario social” está supeditado a unas horas de servicio, así como la modalidad y un lugar donde debe prestar el servicio establecido previamente.

Que la exposición de motivos y el artículo 19 de la Ley indican que en función de esa prestación de servicio personal podrán los voluntarios ser considerados para la incorporación al ámbito laboral según sus capacidades en detrimento de lo establecido en el artículo 146 de la Constitución, que establece como forma de ingreso a la Administración Pública la participación en un concurso de oposición.

Denuncian la violación del artículo 89 de la Constitución al considerar que la Ley cuestionada incurre en una simulación o fraude laboral, al pretender que una serie de individuos de una colectividad, previa certificación de credenciales, preste un servicio personal, bajo su supervisión y subordinación, con un horario y modalidad establecida sin el pago de remuneración alguna, sólo con la promesa de ingresar de manera indebida a la Administración Pública.

La posible declaratoria de simulación o fraude, decretada bien sea por el Órgano Administrativo competente como son las Inspectorías del Trabajo o por los tribunales de la República, trae como consecuencia un daño a patrimonial a la Gobernación del Estado Lara que no tiene presupuestado un grupo de individuos y estaría en la obligación de cancelar los salarios y remuneraciones correspondientes por la prestación efectiva de un servicio personal de conformidad con lo establecido en el artículo 54 de la Ley Orgánica del Trabajo, de los Trabajadores y Trabajadoras que señala: “toda prestación de servicio será remunerada”, así como los artículos 89.4, 91 y 92 de la Constitución, estos últimos, concatenados con el artículo 109 de la Ley que afianza el principio “igual salario, igual trabajo”.

Aunado a lo expuesto, denuncian la violación al principio de legalidad presupuestaria del artículo 314 de la Constitución al señalar la existencia de posibles decisiones administrativas o judiciales que alterarían el manejo de la nómina de los funcionarios de esa Entidad.

Que “[c]omo puede observarse de los argumentos legales y jurisprudenciales, la ley en referencia al pretender captar personas para que trabajen de forma voluntaria, incurre en fraude laboral en detrimento de la persona prestadora del servicio, y a su vez, vulnera arbitrariamente el principio de legalidad presupuestaria, por las razones antes expuestas; y así solicitamos sea declarado por esta honorable Sala”.

Denuncian la contravención al artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 36 de la Ley de Administración del Estado Lara por cuanto las funciones o actividades que justifican la creación del “servicio social voluntario”, las mismas ya se encuentran atribuidas a la Dirección General Sectorial de Desarrollo Social de la Gobernación del Estado Lara, lo que conlleva a concluir que dicha Ley además de ser contraria a los preceptos constitucionales y laborales relativos a la protección del derecho al trabajo, atentan también contra las normas legales antes mencionadas.

Que “[c]on fundamento a esta dispositivo [sic] legal y visto el análisis minucioso e interpretativo de la Ley de Servicio Social Voluntario del Estado Lara, específicamente en su artículo 8, se puede evidenciar claramente la existencia de una ‘duplicidad’ de competencias entre las funciones que de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica de Administración del Estado Lara, se encuentran atribuidas a la Dirección General Sectorial de Desarrollo Social de la Gobernación del Estado Lara, que incluso tienen el mismo objetivo final, el cual es beneficiar a al colectividad y el mejoramiento de su calidad de vida”.

En otro orden de ideas, aseveran que el acto cuestionado menoscaba el principio constitucional de la reserva legal nacional previsto en el artículo 156.32 de la Constitución, al haberse pretendido legislar en materia del trabajo.

Señalado lo anterior, se solicita medida cautelar de suspensión de efectos contra la Ley de Servicio Voluntario del Estado Lara, petición que se efectúa en los términos siguientes:

1.1) Respecto al ‘fumus bonis iuris’, la apariencia de buen derecho que se alega. En el presente caso está representado por la promulgación de una Ley de Servicio Social Voluntario por parte del C.L.d.E.L., que en principio goza de la presunción de validez de los actos legales y es de obligatorio cumplimiento desde su publicación en la Gaceta Estadal.

En este caso, representado por la verosimilitud en que aparecen denunciados las violaciones constitucionales y legales narradas; esto es, aparece como verosímil o con un grado de certeza suficiente, la materialización de la violación del vicio de usurpación de funciones en que ha incurrido el C.L. del estado [sic] Lara, al dictar una ley que pretende desarrollar y regular el derecho constitucional, cuando dicha regulación, resulta competencia exclusiva del Poder Nacional.

(…)

1.2) El ‘periculum in damni’: está constituido por el perjuicio irreparable por la sentencia definitiva, ello en virtud de que si se presentare posibles casos por reclamaciones laborales y se ordenare al Estado Lara al pago de las mismas, éstas no podrán ser recuperadas, incurriendo entonces en una disminución del presupuesto público, todo lo cual redundará en una disminución de ejecución de obras y baja inversión en la prestación de servicios públicos, lo cual traerá una desmejora para los larenses.

1.3) El ‘periculum in mora’ o peligro en que la demora normal del proceso judicial; en el presente caso se configura por el peligro que comporta la posible inclusión de ciudadanos a la prestación de un servicio personal que bajo los parámetros de la Ley que hoy denunciamos como Inconstitucional e Ilegal, comporta una relación de trabajo, lo que incurriría en unos gastos no presupuestados derivados de posibles reclamaciones laborales.

1.4) Por último, con relación a la ponderación de intereses en conflicto, creemos que en el presente caso, la misma guarda relación con la necesidad de preservar el status quo de las finanzas del estado [sic] Lara y de la organización administrativa estadal, que requiere contar con los recursos para su funcionamiento en los términos previstos en su presupuesto anual, lo que conllevaría a la prestación de los servicios públicos de manera eficiente, pues lo contrario generaría un inconveniente y una imprudente alteración del sistema presupuestario que ha venido rigiendo en el Estado Lara; y correlativamente afectando el eficiente y eficaz funcionamiento de la Administración Pública del Estado Lara que se refleja finalmente a toda la colectividad larense.

Finalmente, como pretensión objeto de la tutela principal de su interés, solicitaron:

En base a todos los razonamientos de hecho y de derecho, es por lo que acudimos a su competente autoridad, a objeto que sea declarada la NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD de la LEY DE SERVICIO VOLUNTARIO DEL ESTADO LARA, sancionada por el Concejo Legislativo del Estado Lara y publicada en Gaceta Ordinaria N° 16.664 de fecha 11 de abril de 2002, con todos los pronunciamientos de Ley.

Concretamente solicitamos:

1) Que el presente escrito sea recibido, formado su expediente y sustanciado conforme a Derecho; y en consecuencia sea admitido la presente Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad contra la LEY DE SERVICIO VOLUNTARIO DEL ESTADO LARA, sancionada por el C.L.d.E.L. y publicada en Gaceta Ordinaria N° 16.664 de fecha 11 de abril de 2012.

2) Que sea declarado nulo absolutamente nulo la totalidad de la Ley en cuestión, por incurrir toda ella en el vicio de usurpación de funciones, conforme a las consideraciones ya expuestas, en razón de ser una materia reservada al desarrollo del Poder Nacional.

3) Ser acordado con carácter de urgencia la Medida Cautelar de Suspensión de los Efectos de la Ley impugnada, hasta tanto sea resuelto por esta Sala Constitucional la presente Acción de Nulidad.

II

DE LA COMPETENCIA

Esta Sala debe determinar su competencia para conocer de la presente acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ley de Servicio Voluntario del Estado Lara publicada en la Gaceta Oficial de la Entidad núm. 16.664 del 11 de abril de 2012.

De conformidad con el último aparte del artículo 336.2 de la Constitución, corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “Declarar la nulidad total o parcial de las Constitucionales y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”; esta disposición es reiterada por el artículo 25.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El acto impugnado es una ley estadal dictada por el C.L.d.E.L., razón por la cual, resulta esta Sala competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto por lo que asume su conocimiento. Así se declara.

III

ADMISIBILIDAD

Los artículos 129, 134 y 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia prevén que la admisión de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad deben ser conocidas directamente por esta Sala para posteriormente ser remitidas al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la tramitación del procedimiento en caso de haber procedido su admisión.

En tal sentido, el artículo 133 eiusdem, dispone lo siguiente:

Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:

1.- Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.

2.- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es admisible.

3.- Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el o la demandante, o de quien actúen en su nombre, respectivamente.

4.- Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.

5.- Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

6.- Cuando haya falta de legitimación pasiva

.

Revisadas las causales de inadmisibilidad previstas en la norma transcrita, no se advierte que la demanda de autos se subsuma en alguna de ellas. En consecuencia, esta Sala admite la presente acción en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de su potestad de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio a la Presidencia del C.L.d.E.L.. Remítase copia certificada del libelo, los recaudos aportados y del presente fallo de admisión. Notifíquese también a la parte demandante y a la Fiscal General de la República en su carácter de garante de la constitucionalidad.

Por último, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las notificaciones ordenadas en el presente fallo, acuerde el emplazamiento de los interesados y continúe el procedimiento de Ley conforme con lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal.

IV

MEDIDA CAUTELAR

En el presente caso, los recurrentes solicitaron medida cautelar de conformidad con el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual se dispone:

En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

.

Como se observa, en esa disposición no se establecen los requisitos para la procedencia de las medidas cautelares. Sin embargo, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala al exigir el cumplimiento concurrente de varios extremos para su estimación, de manera tal que, faltando evidencia de cualquiera de esos elementos, el juez no podría decretar la medida preventiva.

En el supuesto de las demandas de nulidad de normas, con solicitud cautelar de suspensión de sus efectos, la Sala ha sido constante en afirmar que la tutela preventiva “sólo puede acordarse cuando el solicitante, como es normal respecto de toda solicitud de medida cautelar, alega y demuestra que se satisfacen determinados requisitos, en concreto los llamados fumus boni iuris y periculum in mora, a los que se suma la ponderación judicial de los intereses en conflicto, a fin de evitar que la decisión del juez, con ánimo de proteger al solicitante, se convierta en un perjuicio para la colectividad, derivado del carácter erga omnes de las normas” (ver, entre otras, sentencia N° 318/2008).

En el caso de autos, la accionante sostuvo cumplir los requisitos exigidos al indicar, en cuanto al fumus boni iuris, periculum in mora, periculum in damni y la poderación de intereses. Sin embargo, analizado el asunto, la Sala observa que no hay elementos que permitan presumir la posibilidad de que acaeciera un perjuicio irreparable a la parte que se le ocasionaría un daño irreversible que haría nugatorio los efectos restablecedores y reparadores que a bien pueda dictar la sentencia definitiva, motivo suficiente para desestimar la solicitud de tutela cautelar.

En efecto, la parte recurrente plantea que la Ley cuestionada, en caso de aplicarse, puede generar un daño al sistema presupuestario de la Gobernación del Estado Lara en el sentido de tener que ingresarlas a la nómina personal que no estuvo previsto en la planificación del presupuesto de ingresos. No obstante a esta afirmación, la misma sigue siendo una hipótesis de un hecho incierto, no acaecido y del cual no se tiene certeza de su cumplimiento en un tiempo futuro. Lo anterior, aunado a la evidente ausencia de prueba, esta Sala concluye que, para el presente momento, no procede la suspensión de la totalidad de la ley.

Esta Sala, en sentencia N° 797/2009, caso: “Carlos Vecchio”), asentó lo siguiente:

“Respecto de la procedencia de tal petición, es menester insistir en el criterio de la Sala, expuesto en sus decisiones Nros. 1.181 del 29 de junio de 2001, caso: “Ronald Blanco La Cruz”, y 593 del 25 de marzo de 2003, caso: “Vestalia Araujo Sanpedro y otros”, reiterada en sentencia N° 1.296 del 26 de junio de 2006, caso: “Vas Caracas, S.A.”, en cuanto a que es deber del Juez constitucional examinar y ponderar en cada caso, junto a la presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado a la parte actora y a otras personas, los intereses colectivos que pueden resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una petición cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos, al procurar brindar tutela cautelar al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se cumple con dos de los fines propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad en las relaciones jurídicas (cfr. Á.L.T., Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición, 1987, pp. 34 y ss), sino también se evita obstaculizar la actuación de órganos del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la prestación de servicios públicos esenciales.

En efecto, la doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar innominada acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (Cfr. Sentencia N° 1.181 del 26 de junio de 2001, caso: “Ronald Blanco La Cruz”, supra mencionada) ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por lo cual no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento normativo a través de una medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, circunstancia que pone de manifiesto el hecho de que un manejo desequilibrado de aquella inaplicación causaría un quebrantamiento del principio de autoridad, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal, que faltando la prueba de cualquiera de estos elementos, el Juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el Juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Así las cosas, se debe partir de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad.

(…)

La continuidad como rasgo esencial de la prestación de un servicio público, entendida como regularidad, supone, desde una perspectiva de Derecho Público que una actividad que cubre importantes necesidades colectivas se encuentre disponible para los ciudadanos de modo continuo y regular (Vid. S.P., J.A., “Principios de Derecho Administrativo”, Volumen II, Editorial Centro de Estudios R.A., S.A. Tercera Edición, pág. 333). Tal característica, desde una perspectiva intraprocesal, como elemento de ponderación al momento de dictar cualquier medida cautelar, significa que el otorgamiento de una providencia de esta naturaleza no puede significar la interrupción, alteración o supresión del servicio público de que se trate, pues ello iría en detrimento de la colectividad que se beneficia, es decir, del marcado interés general que subyace concretamente en el servicio de policía como actividad de resguardo y protección de la integridad de personas y bienes, así como de prevención y represión de delitos y mantenimiento del orden público en general”.

Por tanto, vista la ausencia de hechos ciertos objeto de prueba que comporten la conformación real de un daño cierto o futuro de efectiva ejecución que haga ilusoria la ejecución del fallo de fondo, esta Sala desestima la solicitud de suspensión de efectos de la Ley impugnada peticionada en la medida cautelar. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley:

PRIMERO

DECLARA SU COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad interpuesta por abogado Arvis Segundo Canelón, en su condición de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO LARA, contra la Ley de Servicio Voluntario del Estado Lara publicada en la Gaceta Oficial de la Entidad núm. 16.664 del 11 de abril de 2012.

SEGUNDO

ADMITE la presente demanda de nulidad por inconstitucionalidad.

TERCERO

ORDENA la citación del Presidente del C.L.d.E.L.. Asimismo, se ordena la notificación del actor y de la Fiscal General de la República. Se ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación para continuar con el procedimiento de Ley.

CUARTO

DECLARA IMPROCEDENTE la solicitud de tutela cautelar.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Remítase al Juzgado de Sustanciación.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 23 días del mes de octubre de dos mil doce. Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 12-0690

CZdM/