Sentencia nº 1327 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Diciembre de 2010
| Fecha de Resolución | 16 de Diciembre de 2010 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Francisco Antonio Carrasquero López |
| Procedimiento | Constitucionalidad de ley |
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
Mediante oficio del 15 de diciembre de 2010, la ciudadana C.F., Presidenta de la Asamblea Nacional remitió a esta Sala un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR, sancionada por la Asamblea Nacional el 10 de diciembre de 2010. Dicha remisión obedece al propósito de obtener pronunciamiento acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En virtud de la designación de los Magistrados Carmen Zuleta de Merchán, A. deJ. Delgado Rosales, J.J.M.J. y G.M.G.A., por la Asamblea Nacional en sesión del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.569, del 8 del mismo mes y año, se reconstituyó esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la siguiente manera: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado F.A. Carrasquero López, Vicepresidente y los Magistrados M.T. Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, A. deJ. Delgado Rosales, J.J.M.J. y G.M.G.A..
El 15 de diciembre de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A. CARRASQUERO LÓPEZ, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Efectuado el estudio del expediente, pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I CONTENIDO DEL LA LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR
El instrumento normativo remitido a este M.T. es del siguiente tenor:
El Título Primero de la Ley, referido a las disposiciones fundamentales, establece como objeto de la misma, desarrollar y fortalecer el Poder Popular mediante la regulación de los principios que rigen la planificación de las distintas ramas del Poder Público y las instancias del Poder Popular.
Igualmente, determina los distintos entes y órganos que se encuentran bajo su ámbito de aplicación, lo cual, se extiende a todas las ramas del Poder Público y a los entes descentralizados funcionalmente.
Igualmente, define que la planificación cuyo desarrollo pretende la Ley, tiene como objeto la construcción de una nueva sociedad. Al mismo tiempo, señala que la planificación se inspira en la doctrina de El Libertador S.B., se rige por el principio democrático, la legalidad, el principio de eficiencia, justicia, la protección de los derechos y la soberanía nacional. En este contexto, se establece el Sistema Nacional de Planificación para el logro del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.
De igual forma, se fija como objetivo de la Ley garantizar el funcionamiento institucional, ordenar, racionalizar y coordinar la acción pública en los distintos niveles político-territoriales, fomentar el principio de eficacia, así como la continuidad de los programas sociales
Se define la organización y funcionamiento del C. deP.C., el cual tiene por objeto planificar, impulsar la coordinación y fomentar la participación en el área de una comuna.
Se fijan los elementos en que se fundamenta la planificación pública, a saber, la identificación de escenarios futuros, las distintas variables de dichos escenarios, su viabilidad, permanencia y evaluación.
El Título Segundo regula lo concerniente al Sistema Nacional de Planificación, su integración y el deber que tienen los órganos del Poder Público de articular con dicho sistema.
El Tercer Título regula los concerniente a la planificación de las políticas públicas y a tal efecto, establece que los planes de desarrollo económico pueden ser nacionales, regionales, estadales, municipales, comunales, comunitarios y, luego, los correspondientes a los planes operativos anuales de cada rama del Poder Público.
El Capítulo II del referido Título, define los planes estratégicos, así como los planes de desarrollo económico y social de Nación, de las regiones, estados, municipios y comunal. En el mismo sentido, se definen los planes sectoriales, así como los planes operativos.
El Capítulo III del mencionado Título desarrolla lo concerniente a los planes operativos anuales a nivel nacional, regional, estadal, municipal, comunal y de los órganos y entes del Poder Público
Finalmente, se establece una regulación sancionatoria que opera por la contravención de las disposiciones contenidas en la Ley.
II
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala, determinar su competencia para efectuar el pronunciamiento respectivo y, en tal sentido se observa, que conforme a lo dispuesto en el artículo 203 del Texto Fundamental, corresponde a la Sala Constitucional ejercer el control previo de la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes, contexto en el cual, el artículo 25.14 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991 extraordinaria, del 29 de julio de 2010, reimpresa por error material el 1° de octubre de 2010, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.522, atribuye expresamente a esta Sala “(…) determinar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del Carácter Orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o La Presidenta de la República en C. deM.”.
Por tanto, conforme a los criterios atributivos de competencia supra referidos, esta Sala se declara competente para conocer del presente asunto, y así se decide.
III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecido lo anterior, esta Sala pasa a pronunciarse acerca de la presente solicitud, ante lo cual es menester reiterar lo desarrollado en la sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, donde se fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes. Por tanto, cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica, debe ajustarse a alguna de las referidas categorías para que se le estime y se le califique como tal.
En el marco de las observaciones anteriores, debe precisarse que, adicionalmente al análisis de los criterios formales y materiales que debe tomar en consideración el legislador para calificar una ley como orgánica, la doctrina de este M.T. ha hecho énfasis en el alcance restrictivo de aquellas previsiones constitucionales que establecen reservas en favor de una ley orgánica y que condicionan la anterior denominación. Sobre el particular, la decisión N° 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.”), estableció lo siguiente:
(…) aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica ‘es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica’ (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.
Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como ‘organizar los poderes públicos’ y ‘desarrollar los derechos constitucionales’, teniendo en cuenta que, tal como se ha advertido del nuevo precepto constitucional que regula las leyes orgánicas (artículo 203) se desprende ‘la voluntad de la Constitución de crear una diversidad de tipos normativos sustentados en su objeto, el cual es definido a partir del correspondiente ámbito competencial material, debidamente acotado por la propia Constitución,….’ (PEÑA SOLÍS, José, Los Tipos Normativos en la Constitución de 1999, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2005, p. 66). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, ‘las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo’ (vid. sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes
.
Dadas las consideraciones que anteceden, es preciso determinar si el complejo normativo bajo análisis se enmarca dentro de una de las materias que componen la denominada reserva de ley orgánica, lo cual nos conduce, en primer término, a verificar si el Texto Fundamental dispone de manera expresa que la actividad de planificación del Poder Público se regulara a través de ley orgánica.
Sobre el particular, se observa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no establece taxativamente que la referida materia deba regularse a través de ley orgánica, con lo cual, resulta patente que no se encuentra dentro de las leyes orgánicas por denominación constitucional, y así se declara.
Determinado lo anterior, es preciso establecer si la ley sub examine responde al segundo parámetro formal de clasificación de leyes con carácter orgánico, a saber, las que se dictan para organizar a los Poderes Públicos, esto es, las leyes que estructuran el funcionamiento general de cada una de las rama del Poder Público en su división horizontal o vertical, o incluso de aquellas, que sin referirse a una rama en particular, regulan la actuación de todos los niveles del Poder Público (nacional, estadal, municipal y comunal) respecto de una actividad concreta, como puede ser, precisamente, la planificación y operación o consecución de los fines globales del Estado.
Significa entonces, que cuando el legislador aborda la regulación de una actividad de manera sistémica y, en consecuencia, establece como los distintos niveles político territoriales deben armonizar su actuación sobre una determinada materia, no está haciendo otra cosa que organizando el funcionamiento integral del carácter federal y descentralizado a que se refiere el artículo 4 del Texto Fundamental.
Como puede observarse, estas leyes orgánicas se enmarcan dentro de la potestad organizativa del Estado, pero de una forma integral o exhaustiva, pues de ellas depende la actuación coordinada del Estado en sus distintos niveles.
En este contexto, el articulado que da lugar al presente pronunciamiento, precisamente organiza la actividad de planificación y desarrollo de las políticas públicas de todos los entes político territoriales (nacional, estadal y municipal), así como de otros ámbitos de organización popular (consejos comunales), lo cual evidencia, que estamos en presencia de una regulación que organiza de forma integral la actuación del Estado en sus distintos niveles de organización territorial y funcional.
En otros términos, la normativa bajo examen no se limita a crear un órgano o ente del Estado, o a delimitar la organización de una de las ramas del Poder Público, sino que abarca de forma general la estructura operacional de todo el Poder Público descentralizado político-territorialmente en materia de planificación y desarrollo de sus competencias, con lo cual, resulta concluyente que estamos en presencia de una ley orgánica que organiza los Poderes Públicos. Así se declara.
Conforme a lo expuesto, adicionalmente, a que dicha normativa, igualmente regula el derecho a la participación que establecía la derogada Ley Orgánica de Planificación, la cual, fuera declarada como orgánica por esta Sala en sentencia N° 2266, del 13 de noviembre de 2001, concluye esta Sala, sin que ello constituya pronunciamiento sobre la constitucionalidad del contenido de la normativa propuesta por la Asamblea Nacional, que es constitucional el carácter orgánico otorgado a la legislación denominada “Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular”, pues ésta se adecua a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, en cuanto a su forma y contenido. Así se declara.
IV DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara que la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular TIENE EL CARÁCTER ORGÁNICO QUE LE FUERA ATRIBUIDO por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada de la presente decisión a la Presidenta de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de Diciembre de dos mil diez. Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
La Presidenta,
L.E.M. LAMUÑO
El Vicepresidente,
F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
Los Magistrados,
M.T. DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
A.D.J. DELGADO ROSALES
J.J.M.J.
G.M.G.A.
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. N° 10-1435
