Sentencia nº 01031 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 28 de Julio de 2011

Por escrito presentado en fecha 29 de noviembre de 2010 ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte, el apoderado judicial de los recurrentes interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución Nro. 076-2010, de fecha 4 de noviembre de 2010, publicada en la Gaceta Municipal de Valencia N° 10/1575, Extraordinario, del día 5 del mismo mes y año, contentiva de las “Normas Reglamentarias Internas sobre la Estructura Organizativa y Funcionamiento de las Dependencias de la Contraloría Municipal”, dictadas por el Coordinador de la Comisión Interventora de la Contraloría Municipal del Municipio V.d.E.C..

Señala el apoderado actor que, en fecha 11 de octubre de 2010, fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nro. 39.528, la Resolución No. 01-00-000324 del día 8 del mismo mes y año, emanada de la Contraloría General de la República, por la cual se interviene la Contraloría Municipal del Municipio V.d.E.C..

Manifiesta que con ocasión de la referida intervención, se inició la reorganización de la mencionada Contraloría Municipal, sin respetar -según su criterio- los derechos garantizados por la Convención Colectiva que rige las relaciones funcionariales en el Municipio V.d.E.C., y desconociendo “el derecho a la sindicalización de los funcionarios de la Contraloría Municipal”.

Indica que ante tal situación “por lo demás grave e inconstitucional”, el Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Estado Carabobo (SUMEP), se dirigió al Contralor General de la República quien mediante Oficio Nro. 01-00-000880 de fecha 28 de octubre de 2010, indicó lo que sigue:

…respecto al caso específico de los funcionarios funcionarias adscritos a las Contralorías Municipales le significo que, la Inclusión de los mismos a las convenciones colectivas celebrados entre las Alcaldías y las organizaciones sindicales atenta contra la autonomía orgánica, funcional y administrativa de que están investidos los órganos de control fiscal a la cual ya se hizo referencia de allí que no le sean aplicable a los funcionarios de la Contraloría del Municipio Valencia las cláusulas de la Convención Colectiva celebrada entre la Alcaldía del mismo Municipio y el Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Estado Carabobo . SUMEP.(…) No obstante lo antes señalado es de referir que, en aquellas Contralorías Municipales donde se ha verificado que beneficios contemplados en una Convención Colectiva amparan a sus trabajadores, como el caso de la Contraloría del Municipio V.d.E.C., el Contralor o Contralora, como M.J., previa la verificación de las disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia y, en virtud de la autonomía orgánica, funcional y administrativa de la cual gozan estos Órganos, podrá vía Resolución asumir tales beneficios, siempre y cuando cuenten con la disponibilidad presupuestaria a tales efectos

.

Arguye que con tal declaración, la Contraloría General de la República desconoce los derechos a la asociación sindical y a la negociación colectiva, consagrados en los artículos 95 y 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Alega que el Contralor General de la República no puede -por no ser su competencia- restringir la validez, eficacia y la aplicabilidad de la Constitución y la Ley, ni pretender dar una aplicación restrictiva y no progresiva a los derechos laborales, ya que esto constituye un exceso “que no puede secundársele a éste funcionario público, por ser ello manifiestamente inconstitucional e ilegal y en consecuencia nugatorio del sistema jurídico venezolano”.

Manifiesta que según el Contralor General de la República -en las Contraloría Municipales, Estadales y la Contraloría General de la República- todos los funcionarios son de libre nombramiento y remoción, es decir, que no existen en los órganos de control (internos y externos) funcionarios de carrera administrativa.

Señala que mediante la afirmación de la no existencia de funcionarios de carrera en la Contraloría Municipal de Valencia, y por extensión en todo el sistema de control fiscal, se desconoce de manera inmediata la cualidad de funcionarios públicos de carrera a todos aquellos funcionarios que con muchos o pocos años de servicio han ingresado a los órganos de control externo fiscal, bien bajo la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa o bien bajo concurso de acuerdo a la Ley del Estatuto de la Función Pública, dejándoles en estado de indefensión, violándoles garantías constitucionales y desconociendo la titularidad de sus derechos.

Expone que la Contraloría Municipal de Valencia tiene más de 30 años de fundada, durante los cuales sus “funcionarios de carrera” han estado libre y voluntariamente inscritos en el Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Estado Carabobo (SUMEP), el cual ha garantizados sus beneficios laborales mediante una Convención Colectiva; por lo que pretender suprimir y declarar inexistentes derechos subjetivos legítimos y directos que han venido disfrutando activamente los funcionarios de la Contraloría Municipal de Valencia, es una violación a sus derechos humanos y una negación de la legislación de la República.

Señala que la Contraloría Municipal ha presupuestado sus gastos de personal de acuerdo a lo establecido en la Convención Colectiva, lo cual aparece reflejado en la Ordenanza del Presupuesto del Municipio Valencia para el ejercicio fiscal 2010; por tanto, es Ley y debe aplicarse lo que deja a un lado el argumento sin basamento del ciudadano Contralor General de la República, según el cual los beneficios de la Convención Colectiva deben ser establecidos mediante una Resolución del Contralor Municipal.

Indica que de acuerdo con la Resolución Nro. 01-00-000346 de fecha 28 de octubre de 2010, dictada por el Contralor General de la República, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.541 de fecha 29 de octubre de 2010, se designó la Comisión interventora de la Contraloría Municipal de V.d.E.C. y que, en fecha 4 de noviembre de 2010, el Coordinador de la señalada Comisión Interventora dictó la Resolución que ahora impugna, identificada con el Nro. 076-2010, publicada en la Gaceta Municipal de V.N.. 10/1575, Extraordinario, de fecha cinco (5) de noviembre de 2010, contentiva del “Estatuto de Personal de la Contraloría Municipal de Valencia”, instrumento que de manera inconstitucional e ilegal violenta principios de orden público, tales como la legislación laboral y la progresividad de los derechos de los trabajadores, “pues de manera discrecional viola el régimen prestacional que por décadas vienen disfrutando los funcionarios de la Contraloría Municipal de Valencia”.

Arguye que el acto impugnado declara a los funcionarios de la Contraloría Municipal de Valencia, de libre nombramiento y remoción, “luego que el órgano de control externo local tiene 33 años de existencia y con funcionarios con varias décadas prestando servicios de manera ininterrumpida, quienes se encuentran que pese a su ingreso bien bajo la égida de la derogada Ley de Carrera Administrativa o la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública, son declarados por el Coordinador de la Comisión Interventora como funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción, y aún cuando ejerzan funciones como abogado senior, abogado junior, asistente legal, auxiliar administrativo 1, II, o III, auxiliar de servicios generales, auxiliar de transporte 1, II y III, secretaria, secretaria ejecutiva 1 y II, analista de recursos humanos, seguridad o custodia, archivólogo, auxiliar de archivo 1, II y III, recepcionista, promotor social, entre otras, se les considera como funcionarios de confianza, en consecuencia siguiendo las afirmaciones del ciudadano Contralor General de la República a que se refiere el Oficio 01-00-000880 de fecha 28 de octubre de 2010, antes citado, y que acompaña este escrito, según el cual, los funcionarios de la Contraloría Municipal de Valencia son de confianza, por tanto de libre nombramiento y remoción y en consecuencia no les es aplicable la Convención Colectiva existente en el Municipio Valencia, de la que han venido disfrutando desde hace 27 años. Desconociéndoles a los funcionarios y funcionarias el Derecho a la Progresividad de los beneficios laborales, lo que de suyo constituye una violación directa y flagrante de los Derechos Humanos de mis representados, garantizados en los Tratados que Sobre Derechos Humanos han sido suscritos por la República y ratificados por el Legislativo Nacional y que gozan además de rango constitucional, y burlando además todo el sistema jurídico en el que está basado el Estado de Derecho venezolano”. (Sic).

Manifiesta que los funcionarios de la Contraloría Municipal del Municipio V.d.E.C., tienen garantizados los derechos constitucionales a la sindicalización y a la protección laboral mediante convención colectiva, siendo una situación muy distinta la del Contralor Municipal y sus Directores, los cuales por cargos de libre nombramiento y remoción, de confianza y de alto nivel, “no deberían estar cubiertos por el beneficio negocial laboral, que busca preponderantemente, satisfacer las luchas de la clase trabajadora venezolana”.

Denuncia que los 84 funcionarios de la referida Contraloría Municipal se encuentran indefensos ante la violación de sus derechos humanos a la sindicalización y a la convención colectiva, ya que de manera discrecional les fue aplicada una interpretación restrictiva de sus derechos laborales y se les desconoce su antigüedad y carrera administrativa por parte de la Comisión Interventora.

En atención a lo expuesto, solicita se suspendan los efectos del acto recurrido de conformidad con lo establecido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Finalmente, solicita se declare la nulidad absoluta de la Resolución impugnada y que se le ordene al Coordinador de la Comisión Interventora de la Contraloría Municipal de Valencia, “respete, garantice y restituya a los funcionarios de ese órgano de control externo el ejercicio de sus derechos constitucionales al trabajo como hecho social, a la estabilidad, a la sindicalización y a la negociación colectiva…”.

En fecha 23 de marzo del 2011 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte, declaró su incompetencia para conocer y decidir la causa y la declinó en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

El 23 de mayo de 2011 se recibió el expediente en la Unidad de Recepción y Distribución (U.R.D.D) de las C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo y, el 24 del mismo mes y año, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y se designó ponente.

Mediante sentencia N° 2011-0882 de fecha 2 de junio de 2011, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no aceptó la declinatoria de competencia para conocer y decidir la causa y planteó un conflicto negativo en los siguientes términos:

Ahora bien, en el presente caso, se observa que el pedimento de la parte actora se circunscribe a la nulidad del Estatuto del Personal de la Contraloría Municipal de Valencia, dictado por el Coordinador de la Comisión Interventora de la Contraloría Municipal de Valencia, en ejercicio de sus facultades en el manejo de materia personal o funcionarial y no en el ejercicio de funciones contraloras o fiscales.

Bajo este contexto, resulta oportuno citar la decisión emanada de la Sala Político-Administrativa de nuestro m.T., bajo el N° 1300, (caso: C.O.C., contra Contraloría General del Estado Táchira), en la cual se señaló:

‘Conforme a las antes señaladas normas, al tratarse el caso bajo análisis de una querella funcionarial derivada de la relación de empleo público que existía entre el ciudadano C.O.C. y la Contraloría General del Estado Táchira, resulta aplicable la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que consecuencialmente, el conocimiento de la causa le corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, como juez natural para conocer en primera instancia de los juicios que se susciten con ocasión de las reclamaciones funcionariales ejercidas contra la Administración Pública. Así se decide’.

De la decisión parcialmente transcrita, se desprende con meridiana claridad que las solicitudes de nulidad contra actos de índole funcionarial corresponde su conocimiento a los tribunales en materia funcionarial, independientemente dicho haya sido dictado por autoridades de control fiscal.

De tal manera que, en casos como el de autos donde se solicita la nulidad del Estatuto del Personal de la Contraloría Municipal de Valencia dictado por del Coordinador de la Comisión Interventora de la Contraloría Municipal de Valencia, lo cual es evidentemente de índole funcionarial, la competencia corresponde a los Juzgados Superiores en materia funcionarial, específicamente Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, para conocer en primera instancia del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, por lo cual esta Corte no acepta la declinatoria de competencia efectuada por el referido juzgado. Así se declara.

(Sic).

II

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a la Sala establecer su competencia para resolver el conflicto negativo planteado, para lo cual debe atender a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, los cuales rezan:

Artículo 70. Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia

.

Artículo 71. La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior…

.

Por su parte, el numeral 19 del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, dispone lo siguiente:

Artículo 23. La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer:

19. Los conflictos de competencia que surjan entre los tribunales, de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Asimismo, el numeral 19 del artículo 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.522 del 1° de octubre de 2010, establece lo que sigue:

Artículo 26. Son competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia:

19. Los conflictos de competencia que surjan entre los tribunales, de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En atención a las normas transcritas se observa que, en el caso bajo análisis, se ha planteado un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte y la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los cuales se declararon incompetentes para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución Nro. 076-2010 de fecha 4 de noviembre de 2010, publicada en la Gaceta Municipal de Valencia N° 10/1575, Extraordinario, del día 5 del mismo mes y año, contentiva de las “Normas Reglamentarias Internas sobre la Estructura Organizativa y Funcionamiento de las Dependencias de la Contraloría Municipal”, dictadas por el Coordinador de la Comisión Interventora de la Contraloría Municipal del Municipio V.d.E.C.; y por cuanto ambos órganos jurisdiccionales tienen atribuida competencia en materia contencioso-administrativa, esta Sala Político-Administrativa al ser la cúspide de la mencionada jurisdicción, de conformidad con las normas antes transcritas se declara competente para conocer el conflicto planteado. Así se declara

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala resolver el conflicto negativo de competencia suscitado, para lo cual observa:

En el caso bajo examen, el apoderado judicial de los accionantes interpuso el “recurso contencioso administrativo funcionarial” contra la Resolución Nro. 076-2010 de fecha 4 de noviembre de 2010, publicada en la Gaceta Municipal de Valencia N° 10/1575, Extraordinario, del día 5 del mismo mes y año, contentiva de las “Normas Reglamentarias Internas sobre la Estructura Organizativa y Funcionamiento de las Dependencias de la Contraloría Municipal”, dictadas por el Coordinador de la Comisión Interventora de la Contraloría Municipal del Municipio V.d.E.C..

Ahora bien, de la revisión realizada a las actas procesales, esta Sala observa que lo planteado por la parte recurrente corresponde a un recurso contencioso administrativo de nulidad contra un acto de efectos generales dictado por la Comisión Interventora de la Contraloría Municipal del Municipio V.d.E.C., y no una “querella funcionarial” como erróneamente lo calificó la parte recurrente, toda vez que la Ley del Estatuto de la Función Pública excluye de su ámbito de aplicación a los funcionarios públicos al servicio del Poder Ciudadano.

En efecto, el artículo 4 eiusdem, establece lo siguiente:

Artículo 1. La presente Ley tiene regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicas y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales (…).

Parágrafo Único: Quedarán excluidos de la aplicación de esta Ley:

(…)

4. Los funcionarios y funcionarias al servicio del Poder Ciudadano.

.

De conformidad con el artículo 273 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Poder Ciudadano está conformado por los siguientes órganos:

“Artículo 273. El Poder Ciudadano se ejerce por el C.M.R. integrado por el Defensor o Defensora del Pueblo, el Fiscal o la Fiscal General y el Contralor o Contralora General de la República.

Los órganos del Poder Ciudadano son la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República, uno o una de cuyos o cuyas titulares será designado o designada por el C.M.R. como su Presidente o Presidenta por períodos de un año, pudiendo ser reelegido o reelegida.

El Poder Ciudadano es independiente y sus órganos gozan de autonomía funcional, financiera y administrativa. A tal efecto, dentro del presupuesto general del Estado se le asignará una partida anual variable.

Su organización y funcionamiento se establecerá en ley orgánica.

Asimismo, de conformidad con el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, las contralorías municipales forman parte del Sistema Nacional de Control Fiscal.

En este orden de ideas, el artículo 44 de la referida Ley Orgánica dispone lo siguiente:

Artículo 44. Las contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa.

De acuerdo con el artículo transcrito las Contralorías Municipales gozan de autonomía orgánica, funcional y administrativa, por lo que se encuentran sustraídas del ámbito de la Administración Pública y sujetas al Sistema Nacional de Control Fiscal.

Aclarado lo anterior, a los efectos de determinar cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer del caso objeto de examen, debe analizarse lo establecido en el numeral 3 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, el cual dispone lo siguiente:

“Competencia

Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer:

(…)

3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictadas por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del Trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.

(…)”.

De conformidad con el artículo parcialmente transcrito, los Juzgados Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción.

Conforme a lo señalado anteriormente, al tratarse el caso bajo análisis de un recurso contencioso administrativo de nulidad contra un acto de efectos generales dictado por la Comisión Interventora de la Contraloría Municipal del Municipio V.d.E.C., esto es, una autoridad municipal perteneciente al Sistema Nacional de Control Fiscal, el conocimiento de la causa le corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte.

IV

DECISIÓN

Conforme a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que:

1.- ES COMPETENTE para resolver el conflicto negativo suscitado en el presente proceso.

2.- Corresponde al JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CENTRO-NORTE, la COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el apoderado judicial del SINDICATO ÚNICO MUNICIPAL DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS DEL ESTADO CARABOBO (SUMEP) y de los funcionarios I.P. DUBII BONDI, NEZYB L.R.L., J.A.V.M., J.A.M.S., M.A.A.S., E.C.L.C., N.Y.P.A., E.S.M.E., M.C.A.H., A.J.C.S., W.J.S., F.C.M.Z., A.M.L.G., M.Á.R.S., F.J.P.R., M.A.R., DONELLA S.P.D., J.M.Q.L., M.A.A., V.M.V.A., J.L.G., P.A.N.G., D.J.R.U., H.W.H.A., YENYS G.V.M., F.R.H.S., E.A.P.G., C.A.B.P., N.C.P.R., ZELAINE E.G.R., JESSANA G.L.R., YRAIDA C.M.R., A.J.R.M., A.E.T.S., VIANNI MAILINE M.G., contra la Resolución contentiva de las “Normas Reglamentarias Internas sobre la Estructura Organizativa y Funcionamiento de las Dependencias de la Contraloría Municipal”, dictadas por el COORDINADOR DE LA COMISIÓN INTERVENTORA DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO V.D.E.C..

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado declarado competente para que la causa siga el curso de ley. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de julio del año dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

E.G.R.

T.O.Z.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veintiocho (28) de julio del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01031, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.