Sentencia nº 01628 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 3 de Diciembre de 2014

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2013-0935

En fecha 3 de junio de 2013 se recibió en esta Sala el oficio N° 2013-3441 del 30 de mayo de 2013, mediante el cual la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió expediente contentivo del recurso de nulidad incoado con medida cautelar de suspensión de efectos por los abogados Á.B., N.B. y M.V.B. (Nros. 26.361, 83.023 y 154.718 de INPREABOGADO), actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil PACKFILM DE VENEZUELA, C.A. (inscrita ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda en fecha 21 de octubre de 2002, bajo el Nº 68, Tomo 74-B), contra la Resolución Nº PRE-VPAI-CJ-106148 dictada en fecha 25 de octubre de 2012 por la COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN DE DIVISAS (CADIVI), ahora CENTRO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR, la cual confirmó “las decisiones mediante las cuales se le solicitó la consignación de los reintegros emitidos por el Banco Central de Venezuela correspondientes a las solicitudes (…) de Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) identificadas con los Nros. 14508731, 14508993 y 14516335”.

La remisión tuvo lugar en virtud del recurso de apelación ejercido en fecha 20 de marzo de 2013 por la parte recurrente, contra la sentencia N° 02013-322 del 28 de febrero de 2013, dictada por dicha Corte, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos. Dicho recurso de apelación se oyó en un solo efecto por auto del 30 de mayo de 2013.

En fecha 5 de junio de 2013 se dio cuenta en Sala, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijaron dos (2) días en razón de término de distancia y un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar el recurso de apelación.

Por escrito presentado el 2 de julio de 2013 los apoderados judiciales de la parte recurrente fundamentaron la apelación.

En fecha 16 de julio de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y vencido como se encontraba el lapso para la contestación de la apelación, la presente causa entró en estado de sentencia.

Mediante diligencia presentada el 18 de diciembre de 2013 el apoderado judicial de la empresa recurrente solicitó se dicte sentencia en la presente causa.

En fecha 14 de enero de 2014, reunidos los Magistrados y Magistradas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se dejó constancia de la incorporación de la Tercera Suplente Magistrada M.C.A.V., a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente, M.M.T.; Magistrado Suplente E.R.G. y Magistrada Suplente M.C.A.V..

El 22 de julio de 2014 la parte apelante solicita pronunciamiento.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 19 de diciembre de 2012 la parte recurrente ejerció recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, sobre la base de los siguientes argumentos:

Que “El 01 de noviembre de 2011, CADIVI, mediante su sistema autorizado, emitió tres (3) certificados de aprobación de divisas para la importación, relativos a las Solicitudes de Autorización de Divisas (ALD) números 4508731, 14508993 y 14516335. Los Códigos de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) que el sistema automatizado de CADIVI generó en esa oportunidad, fueron los siguientes: 04102952, 04103218 y 04103674, para cada solicitud, respectivamente. Asimismo, el monto en dólares estadounidenses de las divisas aprobadas, por cada solicitud, fue el siguiente: $ 196.200,00, $ 98.100,00 y $ 226.200, respectivamente (Anexo ‘F’)”.

Que “desde el mes de mayo de 2012, fecha en la cual los embarques de PACKFILM aún se encontraban, bien en travesía o atracados en el puerto marítimo de ‘Puerto Cabello’, a la espera de su nacionalización, dicho puerto se ha mantenido congestionado, hasta el punto que ha sido necesario que las navieras desvíen las cargas que tienen como destino Venezuela a puertos vecinos como los de Colombia y Panamá, hasta que puedan efectivamente ingresar en ‘Puerto Cabello’”.

Que “la mercancía importada por PACKFILM fue embarcada en la ciudad de Lima, Perú, el 29 de abril de 2012, (…) el buque mediante el cual se transportó la mercancía importada por PACKFILM atracó en el puerto marítimo de ‘Puerto Cabello’ el 06 de junio de 2012, tal y como se evidencia de declaraciones de aduana números C-46322, C-46313 y C-45854 (…) sin embargo, no fue sino hasta el 13 de junio de 2012, es decir, 8 días después de la fecha de atraque del buque, que se llevó a cabo el reconocimiento de la mercancía, lo cual se desprende de las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancías”, siendo que “los pases de salida (…) fueron emitidos 2 días después que se configuró el reconocimiento de la mercancía, es decir, el 15 de junio de 2012, lo cual se desprende de los pases de salida números I-19695/01, I-19695/03, I-19696/01 y I-19694/02”.

Que “El 21 de septiembre de 2012 y el 03 de diciembre de 2012, CADIVI notificó, vía correo electrónico, la decisión que había tomado de ordenarle a PACKFILM el reintegro total de las divisas otorgadas mediante los certificados de aprobación emitidos el 1 de noviembre de 2011, en virtud al presunto incumplimiento de los lapsos establecidos en el artículo 26 de la Providencia Nº 108. Asimismo, las notificaciones establecen que CADIVI otorga un lapso de quince (15) días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente a que éstas fueron efectuadas, para que PACKFILM cumpla con el requerimiento allí establecido, so pena de su suspensión en el Registro de Usuarios del Sistema de Administración de Divisas (RUSAD)”.

Que “el 15 de octubre de 2012 PACKFILM interpuso recurso de reconsideración contra las referidas decisiones” y “el 25 de octubre de 2012, CADIVI emitió la Resolución Nº PRE-VPAI-CJ-106148, mediante la cual decidió los recursos de reconsideración interpuestos por PACKFILM de forma acumulada declarándolos sin lugar y ratificando las [ó]rdenes de reintegro, con fundamento en las siguientes consideraciones: i. Que la normativa aplicable ‘señala taxativamente la duración del periodo de validez de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (ADD), dándole la potestad a esta Comisión de extenderlo sólo cuando verifique la concurrencia de dos (2) supuestos a saber, cuando la Administración ‘lo considere indispensable’ y que sea ‘justificado’. ii. Que esa Administración cambiaria ‘analizó y revisó las solicitudes o recaudos consignados por el usuario, observando que transcurrieron más de ciento ochenta (180) días continuos desde el otorgamiento de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) de las solicitudes identificadas con los Nros. 14508731, 14508993 y 14516335, encontrándose actualmente vencidas, de igual manera la consignación de los cierres de las referidas importaciones, sobrepasó el lapso de sesenta (60) días establecido en el artículo 26 supra señalado, no existiendo justificación alguna para que se considere indispensable sus renovaciones’ iii. Que esa Administración Cambiaria ‘acreditó suficientemente todos y cada uno de los argumentos esgrimidos, ponderándolos, no pudiendo encontrar en ellos, tal como se señaló precedentemente, elementos de convicción suficientes que llevaran a esta Autoridad Administrativa a modificar sus decisiones”.

Que “la materia prima importada por PACKFILM fue recibida, despachada y vendida a los clientes de nuestra representada, pequeñas y medianas empresas manufactureras dedicadas en su mayoría a la elaboración de empaques para productos alimenticios de alto e importante consumo poblacional. Ello se desprende de la relación de facturas fiscales. En concreto PACKFILM importa un rubro destinado a la elaboración de empaques para alimentos, especialmente aquellos de primera necesidad”.

Denunciaron “Violación al principio de culpabilidad establecido en el artículo 49 de la Constitución, desde que la Administración Cambiaria ordenó el reintegro de las divisas aprobadas en 2011 y estableció la suspensión del RUSAD para el supuesto en que dicho reintegro no se realizara, sin antes haber ejecutado el debido juicio de culpabilidad y aún cuando el retraso en la consignación de los documentos que acreditan el cierre de la importación se debió a causas no imputables a PACKFILM”.

Sostuvieron la “Violación del Principio de Presunción de Inocencia, por cuanto se emitieron órdenes de reintegro y se ordenó la suspensión de PACKFILM del RUSAD, en ausencia de elementos probatorios que demostraran su culpabilidad en el retraso de la consignación de los documentos relativos al cierre de la importación”.

Alegaron “Violación al principio de presunción de la buena fe establecido en el artículo 23 de la Ley de simplificación de trámites administrativos, por cuanto la Administración Cambiaria nunca tomó como ciertas las declaraciones esgrimidas por PACKFILM mediante los recursos de reconsideración y ordenó el reintegro de las divisas sin desvirtuar tales alegatos mediante elementos probatorios fehacientes”.

Denunciaron “Violación del derecho a la libertad económica establecido en el artículo 112 Constitución, desde que la medida de suspensión de PACKFILM del RUSAD le impide a nuestra representada ejercer su actividad económica de importación…”.

Que igualmente adolece el acto impugnado de “Falso supuesto de hecho, desde que la Resolución Recurrida estimó erróneamente que PACKFILM no consignó oportunamente la documentación relativa al cierre de la importación debido a causas que le eran imputables”.

Por último denunciaron la “Incompetencia manifiesta, por cuanto CADIVI no tiene competencia legalmente atribuida para ordenar la suspensión de un particular del RUSAD, con lo cual usurpó funciones del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas”.

Igualmente solicitaron la suspensión de efectos del acto administrativo recurrido aduciendo que “de suspenderse los efectos, considera[ron] que ninguna de las dos partes, ni la Administración ni el particular serán perjudicados, ya que la primera no necesita inmediatamente de los fondos solicitados en reintegro, no cuenta con los mismos para la prestación de servicio alguno, ni serán inmediatamente destinados a atender necesidades colectivas (caso en que se justificaría la ejecución inmediata del acto), y el segundo – el particular – nunca podrá verse perjudicado de suspenderse los efectos de un acto, por el contrario su ejecución le supone un grave perjuicio económico”.

Que “sobre la existencia de fumus boni juris, en el presente caso, tal y como se expuso, a PACKFILM se le obligó a reintegrar las divisas que le fueron otorgadas en 2011 y de no cumplir con dicha obligación, a quedar suspendida indefinidamente del RUSAD, ello en violación del principio de culpabilidad, del principio de presunción de inocencia y del principio de buena fe establecido en el artículo 23 de la LSTA, pues lo cierto es que PACKFILM consignó ante el operador cambiario los documentos relativos al cierre de la importación fuera del lapso establecido en el artículo en el artículo 26 de la Providencia Nº 108, por razones no imputables a ella. En concreto, por el colapso existente en el puerto marítimo principal de ‘Puerto Cabello’ desde mayo de 2012…”.

Que “…la orden de suspensión del RUSAD violó el derecho a la libertad económica de PACKFILM y fue impuesta sin fundamento jurídico para ello y usurpando atribuciones del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas. Esas violaciones cuyo fundamento invocamos nuevamente, constituyen la presunción de buen derecho que fundamenta la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos…”.

Con respecto al periculum in mora expresaron que “…no cabe duda que el reintegro de los montos otorgados en divisas ocasiona severos daños económicos a PACKFILM, mucho más aún su suspensión del RUSAD que es el único medio para poder acceder a las divisas para importación, ello produce violaciones de derechos constitucionales que afectan directamente en la esfera jurídica de PACKFILM, y que por sí mismo constituyen un grave daño como de manera reiterada lo ha reconocido la jurisprudencia…”.

Que “…es evidente que PACKFILM no tiene divisas en custodia que permitan reintegrar las cantidades exigidas por CADIVI, y que las divisas aprobadas en el año 2011 fueron pagadas desde el Banco Central de Venezuela directamente al extranjero, al banco proveedor, pues cumplió todos los requisitos de ley. En ese sentido, PACKFILM no puede solicitar dichos montos al proveedor, pues la transacción fue completada y no es reclamable, lo cual implica que PACKFILM, a todo evento, debería reintegrar la divisas con dinero de su propio peculio, lo cual sería a todas luces violatorio de derechos constitucionales y ocasionaría a la empresa un grave perjuicio económico…”.

Por último, solicitaron “se acuerde la suspensión cautelar de los efectos del acto mientras se tramita el presente recurso (…) declare CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto”.

II

SENTENCIA APELADA

En fecha 28 de febrero de 2013 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó sentencia N° 2013-322 mediante la cual declaró la improcedencia de la medida de suspensión de efectos solicitada, con fundamento en lo siguiente:

Con base en los criterios expuestos, debe abordar esta Corte la medida cautelar solicitada en el caso sub iudice, la cual se encuentra dirigida a obtener la suspensión de los efectos de la Resolución Nº PRE-VPAI-CJ-106148, de fecha 25 de octubre de 2012, en la cual se acordó declarar Sin Lugar los recursos de reconsideración interpuestos por la parte actora, y ‘…se CONFIRMAN las decisiones mediante las cuales se le solicitó la consignación de los reintegros emitidos por el Banco Central de Venezuela correspondientes a las solicitudes de Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) identificadas con los Nros. 14508731, 14508993 y 14516335, de la empresa PACKFILM DE VENEZUELA C.A…’.

(…Omissis…)

En ese sentido, esta Corte procede a analizar preliminarmente si efectivamente la Administración incurrió en la violación de los Principio de Culpabilidad, Presunción de Inocencia y de Buena Fe, al no considerar que el hecho que genero el retraso en la consignación de los documentos relativos al cierre de la importación, ante el Operador Cambiario, ocurrió por razones no imputables a la Sociedad Mercantil Packfilm de Venezuela C.A.

Ahora bien, la Providencia Nº 108, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.764, de fecha 23 de septiembre de 2011, en la cual se estableció los requisitos y el trámite para la Autorización de Adquisición de Divisas destinadas a las importaciones, establece en sus artículos 15 y 26 lo siguiente:

‘Artículo 15. La Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) será nominal e intransferible y tendrá una validez de ciento ochenta (180) días continuos, a partir de la fecha de su emisión.

La Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) podrá extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (ADD) cuando lo considere indispensable, justificando y atendiendo a las políticas y planes de desarrollo de la nación dictados por el Ejecutivo Nacional.

Artículo 26. El usuario debe presentar por ante el operador cambiario autorizado hasta sesenta (60) días continuos siguientes al vencimiento de la Autorización de Adquisición de Divisas (ADD), la Declaración y Acta de Verificación de Mercancía, conjuntamente con los siguientes recaudos:

(…omissis…)

Si transcurrido el lapso indicado en el presente artículo el usuario no ha realizado el trámite indicado, la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) podrá negar la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) o solicitar el reintegro, según corresponda’ (…).

De esta forma, de las normas trascritas se colige que la norma señala taxativamente la duración del período de válidez de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (ADD), dándole la potestad al Operador Cambiario de extenderlo sólo cuando se verifique la concurrencia de dos (2) supuestos a saber, cuando la Administración ‘lo considere indispensable’ y que sea ‘justificado’.

Ello así, en el presente caso cursa del folios ochenta y dos (82) al ochenta y cuatro (84) del presente cuaderno separado, Certificados de Aprobación de divisas para importación, relativos a las solicitudes de Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) números 4508731, 14508993 y 14516335, de fecha 1º de noviembre de 2011, aprobando en divisas el monto de $ 196.200,00, $ 98.100,00 y $ 226.200,00, respectivamente.

Así, cursa del folio ciento tres (103) al ciento cinco (105) del presente cuaderno separado, Declaración y Actas de Verificación de Mercancías, suscritas por el ciudadano C.V.A.A. de la Aduana Marítima Puerto Cabello y el ciudadano J.C. funcionario adscrito a la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), de fechas 13 de junio de 2012, correspondientes a las solicitudes de Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) números 4508731, 14508993 y 14516335.

Aunado a ello, cursa del folio ciento seis (106) al ciento nueve (109) del presente cuaderno separado, Pases de Salida Nros. I-19695/01, I-19695/03, I-19696/01 y I-19694/02, suscritos por el Agente Aduanal y Auxiliar de Almacén de la Aduana Marítima Puerto Cabello, de fecha 15 de junio de 2012.

Que, cursa del folio ciento seis (106) al ciento quince (115) del presente cuaderno separado, Actas de Consignación de Documentos, suscritas por la Sociedad Mercantil Packfilm de Venezuela, C.A., dirigidas a la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), de fecha 15 de octubre de 2012.

Ahora bien, observa esta Corte que de lo ut supra transcrito se evidencia que desde la fecha de aprobación de divisas para importación, por parte del Operador Cambiario, relativa a las solicitudes de Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) números 4508731, 14508993 y 14516335, esto es, 1º de noviembre de 2011, hasta la fecha de Declaración y Actas de Verificación de Mercancías, esto es, 13 de junio de 2012, inclusive hasta la fecha de los Pases de Salida de la Aduana Marítima Puerto Cabello, esto es, en fecha 15 de junio de 2012, no había transcurrido el lapso de ciento ochenta (180) días continuos más sesenta (60) días continuos, establecido en la Providencia Nº 108, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.764, de fecha 23 de septiembre de 2011, en la cual se estableció los requisitos y el trámite para la Autorización de Adquisición de Divisas destinadas a las importaciones, puesto que la Sociedad Mercantil Packfilm de Venezuela, C.A., tenía hasta el 28 de junio de 2012, para consignar ante la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), los documentos exigidos por dicha Providencia, y no fue sino hasta el 15 de octubre de 2012, que realizo los trámites pertinentes ante la referida comisión.

En virtud de ello, es por lo que evidencia esta Corte prima facie y sin que ello prejuzgue sobre el fondo del asunto que el retraso en la consignación de los documentos que acreditan el cierre de la importación se debió a la no diligencia por parte de la Sociedad Mercantil Packfilm de Venezuela, C.A., desde el momento que se emitieron los correspondientes Pases de Salida de la Aduana Marítima Puerto Cabello, esto es, 15 de junio de 2012, hasta la consignación ante la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) el 15 de octubre de 2012, por cuanto la misma tenía hasta el 28 de junio de 2012, para consignar ante la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI).

Es por ello, que esta Corte desestima la violación de los Principio de Culpabilidad, Presunción de Inocencia y de Buena Fe, por parte de la administración, al no considerar que el hecho que generó el retraso en la consignación de los documentos relativos al cierre de la importación, ante el Operador Cambiario, ocurrió por razones no imputables a la Sociedad Mercantil Packfilm de Venezuela C.A, por cuanto se evidencia que para la fecha de Salida de la Aduana Marítima Puerto Cabello, esto es, 15 de junio de 2012, todavía se encontraba dentro del lapso establecido en la Providencia Nº 108, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.764, de fecha 23 de septiembre de 2011.

En ese sentido, no encuentra esta Corte razones que configuren el requisito del fumus boni iuris necesario para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada de la suspensión de efectos del acto que se recurre. Así se decide.

Del contenido parcial del acto impugnado no aprecia esta Corte que se desprenda preliminarmente que la actuación de la Administración sea manifiestamente ilegal (fumus mali acti) o que haya sido dictada al margen del ordenamiento jurídico que rige la actividad del Órgano en cuestión, por lo que no evidencia este Órgano Jurisdiccional, los elementos suficientes que logren convencer una presunción de buen derecho favorable a la parte recurrente y así se decide.

Respecto a la otra exigencia establecida a los fines de otorgar la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, esto es, el periculum in mora; debe señalarse que al no haberse configurado el requisito relativo al fumus boni iuris, el examen de éste último presupuesto resulta inoficioso, toda vez que para que sea acordada la medida cautelar solicitada es necesaria la concurrencia de ambos.

En virtud de las anteriores consideraciones, esta Corte declara IMPROCEDENTE la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado solicitada por la representación judicial de la parte accionante. Así se decide

(sic).

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

Por escrito presentado el 2 de julio de 2013 los apoderados judiciales de la sociedad mercantil actora presentaron escrito de fundamentación a la apelación, en los siguientes términos:

Que la decisión apelada adolece del vicio de incongruencia negativa, toda vez que “no se pronunció sobre todos los vicios que PACKFILM denunció mediante el recurso de nulidad, como fundamento de la ilegalidad del acto administrativo dictado por CADIVI y, consecuentemente, como fundamento de la presunción de buen derecho que hacía procedente la imposición de la sanción y, muy especialmente, debido a que la sentencia apelada no hizo pronunciamiento alguno con respecto a el vicio de incompetencia manifiesta denunciado por [su] representada…” (sic).

Que CADIVI “impuso la medida de suspensión del presente caso, invadiendo las funciones del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas”, ya que, según aducen, el artículo 25.1 de la Ley de Ilícitos Cambiarios establece que “La autoridad administrativa sancionatoria en materia cambiaria podrá de oficio en el auto de apertura del procedimiento administrativo, solicitar a la autoridad administrativa competente en materia cambiaria: 1. La suspensión temporal del Registro de Usuarios del Sistema de Administración de Divisas”. (Negritas del escrito)

Que el artículo 2.5 eiusdem consagra que se entenderá por “autoridad administrativa sancionatoria” en materia cambiaria el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de finanzas, a través de la Dirección General de Inspección y Fiscalización.

Para finalizar, luego de ratificar los argumentos expuestos en primera instancia, solicitaron se declare con lugar la apelación ejercida.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento con relación a la apelación interpuesta por la parte accionante, contra la decisión Nº 2013-322 dictada el 28 de febrero de 2013 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.

Al respecto esta Alzada para decidir observa que, a los fines de fundamentar su recurso de apelación, la parte recurrente denunció el vicio de incongruencia negativa, ya que, según alega, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no se pronunció acerca de la denuncia relacionada con la incompetencia manifiesta de CADIVI para ordenar su suspensión del sistema RUSAD.

En cuanto al vicio de incongruencia negativa se ha indicado, de acuerdo con las exigencias impuestas por la legislación procesal, específicamente en el artículo 243, ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, que toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa, con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia.

A fin de cumplir con este requisito de forma exigido para los fallos judiciales, la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; por el contrario, el contenido de la sentencia debe ser expresado en forma comprensible, cierta, verdadera y efectiva, que no dé lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, contradicciones o ambigüedades; debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, y de esa manera dirimir el conflicto de intereses que constituye el objeto del proceso. Estas exigencias de carácter legal, como requisitos fundamentales e impretermitibles que deben contener las sentencias, han sido categorizadas por la jurisprudencia como: el deber de pronunciamiento, la congruencia y la prohibición de absolver la instancia.

Al respecto, ya esta Sala en su sentencia N° 5406 del 4 de agosto de 2005, ratificada entre otras en sus decisiones Nros. 1073, 162, 1212, 84 y 670 de fechas 20 de junio de 2007, 13 de febrero de 2008, 12 de agosto de 2009, 27 de enero de 2010 y 18 de junio de 2013, respectivamente, ha expresado lo que debe entenderse por incongruencia negativa:

...En cuanto a la congruencia, dispone el segundo precepto del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse ‘con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas’. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial...

(Destacado de esta Sala).

Circunscribiendo el anterior análisis al caso de autos, este Alto Tribunal constata, de la revisión emprendida al escrito libelar contentivo de los argumentos en que se fundamentó el recurso de nulidad, que efectivamente la parte recurrente denunció en primera instancia el vicio de incompetencia manifiesta, por considerar que CADIVI “no tiene competencia legalmente atribuida para ordenar la suspensión de un particular del RUSAD, con lo cual usurpó funciones del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas” (folios 12, 27 y siguientes del escrito recursivo).

Por otra parte, se observa que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al momento de efectuar la narrativa o síntesis de los alegatos expuestos por la parte actora obvió toda mención a tal denuncia y, asimismo, no se pronunció sobre esta con ocasión al análisis de los fundamentos de la existencia de los requisitos relacionados con la tuición cautelar solicitada, cuando sí descartó el resto de las denuncias realizadas por la parte accionante, lo cual se observa del texto fallo apelado: “Es por ello, que esta Corte desestima la violación de los Principio de Culpabilidad, Presunción de Inocencia y de Buena Fe, por parte de la administración” (sic).

No obstante lo anterior, debe este Alto Tribunal revisar si efectivamente esa omisión de pronunciamiento cometida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en torno al señalado argumento, resulta de tal entidad como para producir la nulidad del fallo apelado; en este sentido, observa este Supremo Tribunal que la cuestión que resulta necesario dilucidar a los efectos de la presente causa, es si existe la presunción de que el acto administrativo haya incurrido en el vicio de incompetencia manifiesta que alega la parte actora (Vid. sentencia de esta Sala N° 02068 del 10 de agosto de 2006).

Para ello esta Sala observa que el acto administrativo impugnado, contenido en la Resolución Nº PRE-VPAI-CJ-106148 dictada en fecha 25 de octubre de 2012 por la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), determinó lo siguiente:

Tengo el agrado de dirigirme a Usted, en atención a su comunicación presentada ante esta Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), donde solicita la revisión de las decisiones mediante las cuales se le solicitó la consignación de los reintegros emitidos por el Banco Central de Venezuela correspondientes a las solicitudes de Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) identificadas con los Nros. 14508731, 14508993 y 14516335, asociadas a la materia de importaciones.

(…Omissis…)

(…) de las normas transcritas [refiriéndose a los artículos 2 y 3 del Convenio Cambiario N° 1 del 8 de marzo de 2003, artículo 3 del Decreto N° 2.330 del 6 de marzo de 2003 y artículos 15 y 26 de la Providencia N° 108 del 23 de septiembre de 2011] se colige que las normas señala[n] taxativamente la duración del período de validez de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD), dándole la potestad a esta Comisión de extenderlo solo cuando se verifique la concurrencia de dos (2) supuestos, a saber; cuando la Administración ‘lo considere indispensable’ y que sea ‘justificado’.

En el caso marras, es preciso indicar que esta Administración Cambiaria analizó y revisó las solicitudes y recaudos consignados por el usuario, observando que transcurrieron más de ciento ochenta (180) días continuos desde el otorgamiento de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) de las solicitudes identificadas con los Nros. 14508731, 14508993 y 14516335, encontrándose actualmente vencidas; de igual manera la consignación de los cierres de las referidas exportaciones, sobrepas[ó] el lapso de sesenta (60) días establecido en el artículo 26 supra señalado, no existiendo justificación alguna para que se considere indispensable sus renovaciones; aunado a que, nos encontramos en presencia de un lapso preclusivo, sometido a un término dentro del cual el usuario debió realizar una actividad que no es otra que consignar los documentos pertinentes a los efectos de demostrar la importación efectuada, vale decir, los relativos al cierre de la importación, evidenciándose en el presente caso que la conducta desplegada por el administrado es contraria a lo establecido en las normas in comento.

(…Omissis…)

En razón de lo señalado y de conformidad con las atribuciones conferidas a la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), se CONFIRMAN las decisiones mediante las cuales se le solicitó la consignación de los reintegros emitidos por el Banco Central de Venezuela correspondientes a las solicitudes [arriba indicas] según lo expuesto en párrafos que anteceden, lo que se traduce en el agotamiento de la vía administrativa; en consecuencia se le señala que tiene la posibilidad de interponer Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad por ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo dentro del lapso de 180 días continuos, de conformidad con lo previsto en el Artículo 32, numeral 1, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

(sic). (Negritas del acto citado y subrayado de esta Sala)

De la transcripción anterior esta Sala observa, en primer lugar, que el artículo 3.13 del Decreto N° 2.330 del 6 de marzo de 2003, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.644, a través del cual se creó y reguló el funcionamiento de la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), establece que dicha Comisión tendrá como atribución “Aplicar las sanciones administrativas que le correspondan”, con lo cual podría presumirse, al menos en esta etapa cautelar, la competencia de la parte recurrida para dictar el acto administrativo en los términos en que lo efectuó, contrario a la denuncia de incompetencia manifiesta expresada por la parte apelante en este sentido. De ello se concluye que este M.T. observó que el vicio de incongruencia negativa denunciado no resultó de tal entidad como para producir la nulidad del fallo apelado, por lo que resulta improcedente.

En segundo término esta Sala presume -salvo mejor apreciación en la sentencia definitiva- que la confirmatoria de las solicitudes de documentación, la solicitud de reintegro, así como la suspensión notificada vía electrónica, se debió a la falta de consignación de los recaudos referidos a los cierres de las importaciones antes del vencimiento del lapso para ello, hecho que además es reconocido por la propia parte accionante cuando afirma que “PACKFILM consignó ante el operador cambiario los documentos relativos al cierre de la importación fuera del lapso establecido en el artículo 26 de la Providencia Nº 108, por razones no imputables a ella”. (Negritas de la Sala)

En efecto el amplio listado de documentos que debe presentar el usuario ante el operador cambiario para demostrar el cierre de la importación se encuentra establecido en el artículo 26 de la Providencia N° 108, dictada por el entonces Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.764 del 23 de septiembre de 2011, la cual consagró los requisitos y el trámite para la autorización de adquisición de divisas destinadas a las importaciones. Por ende, no observa este M.T., al menos de modo preliminar, que exista infracción del artículo 25 de la Ley de Ilícitos Cambiarios, el cual se refiere a la suspensión temporal del Registro de Usuarios del Sistema de Administración de Divisas, que puede ser solicitado por la autoridad administrativa sancionatoria en materia cambiaria, al momento de dictar el auto de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio -que no es el caso-, por las infracciones administrativas establecidas en dicho instrumento normativo.

Así las cosas, bajo el análisis presuntivo efectuado al caso sub examine, esta Sala considera que no se está frente al procedimiento administrativo sancionatorio formal que consagra la Ley de Ilícitos Cambiarios, como lo alega la parte solicitante de la medida cautelar, sino que se presume que la decisión tomada por CADIVI se hizo a raíz del incumplimiento de una normativa diferente a dicha Ley, como son los artículos 2 y 3 del Convenio Cambiario N° 1 del 8 de marzo de 2003, artículo 3 del Decreto N° 2.330 del 6 de marzo de 2003 y artículos 15 y 26 de la Providencia N° 108 del 23 de septiembre de 2011.

Como consecuencia de lo anterior este M.T. no encuentra demostradas las infracciones denunciadas por la parte solicitante de la medida, por ende, al no haberse verificado el fumus boni iuris requerido, resulta improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos invocada, tal como lo verificó el a quo, motivo por el cual se declara sin lugar el recurso de apelación ejercido y, en consecuencia, confirma el fallo apelado en los términos expuestos. Así se decide.

V

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la parte recurrente, contra la sentencia N° 02013-322 del 28 de febrero de 2013, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos incoada con el recurso de nulidad, ejercido por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil PACKFILM DE VENEZUELA, C.A., contra la Resolución Nº PRE-VPAI-CJ-106148 dictada en fecha 25 de octubre de 2012 por la COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN DE DIVISAS (CADIVI), ahora CENTRO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR.

2. CONFIRMA el fallo apelado en los términos expuestos.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (02) días del mes de diciembre del año dos mil catorce (2014). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente - Ponente E.G.R.
		La Vicepresidenta E.M.O.
La Magistrada MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA
		El Magistrado E.R.G.
La Magistrada M.C.A.V.
	La Secretaria, S.Y.G.
	En tres (03) de diciembre del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01628.
	La Secretaria, S.Y.G.