Sentencia nº 624 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 30 de Mayo de 2013

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Mediante la sentencia N° 176, dictada por esta Sala el 1° de marzo de 2011, se acordó, de conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, iniciar de oficio el juicio de nulidad establecido en la referida Ley, con respecto al artículo 171 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 10 extraordinaria, del 28 de diciembre de 2005. En la referida decisión, igualmente, se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practicara las citaciones correspondientes al Síndico Procurador Municipal del Municipio J.E.L.d.E.Z. y al Presidente del Concejo Municipal de la referida entidad. Asimismo, se ordenó notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, así como a la ciudadana Defensora del Pueblo y, por último, se acordó la suspensión de la norma sobre la cual versa la presente nulidad.

El 3 de marzo de 2011, se recibió el expediente en el Juzgado de Sustanciación y, por auto del 11 de abril de 2012, se ordenó practicar las notificaciones legales ordenadas el 1° de marzo de 2011.

El 11 de abril de 2012, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue publicado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala el 25 de junio de 2012.

El 26 de septiembre de 2012, la abogada M.F., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 116.994, actuando con el carácter de Síndica Procuradora Municipal del Municipio J.E.L.d.E.Z., presentó escrito en el cual emitió su opinión y, al mismo tiempo, promovió pruebas sobre el presente asunto.

El 26 de septiembre de 2012, el ciudadano E.G., identificado con la cédula de identidad número 11.873.884, actuando con el carácter de Presidente del Concejo Municipal del Municipio J.E.L.d.E.Z., asistido por el abogado L.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 56.937, consignó escrito de consideraciones y presentó pruebas en el presente asunto.

El 19 de febrero de 2013, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas y ordenó remitir el expediente a esta Sala.

El 26 de febrero de 2013, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., a los fines de proveer sobre el mérito del asunto.

Constituida esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 8 de mayo de 2013, quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado F.A.C.L., Vicepresidente y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

Efectuado el análisis del caso, esta Sala para decidir pasa a hacer las siguientes consideraciones:

I

DE LA NORMA OBJETO DE LA PRESENTE NULIDAD

Tal como se estableció supra, el caso de autos tiene lugar a consecuencia de la eventual violación del principio de irretroactividad de la ley, a que se refiere el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por parte del artículo 171 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 10 extraordinaria, del 28 de diciembre de 2005, que es del siguiente tenor:

Artículo 171:

La declaración definitiva de los ingresos o ventas brutas correspondientes al ejercicio fiscal 2005, deberá presentarse entre el 02 de enero y el 28 de febrero de 2006

.

II

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA QUE DECLARÓ CONFORME A DERECHO LA DESAPLICACIÓN DEL ARTÍCULO 171 DE LA ORDENANZA DE IMPUESTOS SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS DE INDUSTRIA, COMERCIO, SERVICIOS O DE ÍNDOLE SIMILAR DEL MUNICIPIO J.E.L.D.E.Z.

La sentencia que dio lugar a la apertura del presente juicio anulatorio, precisó lo que a continuación se transcribe:

En primer lugar, se debe reiterar que, tal y como estableció esta Sala en sentencia Nº 3067/2005 del 14 de octubre, el artículo 334 de la Constitución atribuye a todos los jueces de la República la obligación de asegurar la integridad del Texto Fundamental, siempre dentro del ámbito de su competencia y conforme a lo previsto en el mismo. Dicho mandato se traduce en el deber de ejercer, aun de oficio, el control difuso de la constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas, a fin de garantizar la supremacía constitucional y resolver, por esta vía, las disconformidades que puedan generarse en cualquier proceso, entre normas legales o sublegales y una o varias disposiciones del Texto Constitucional, debiéndose aplicar preferentemente, ante tal supuesto, las últimas.

En tal sentido, la revisión de las sentencias definitivamente firmes en las cuales se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad, conlleva a una mayor protección de la Constitución e impide la aplicación generalizada de normas inconstitucionales, o bien, la desaplicación de normas ajustadas al Texto Fundamental, en perjuicio de la seguridad jurídica y del orden público constitucional.

En el contexto expuesto, la Sala advierte que la desaplicación del artículo 171 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z.d. 2005, tuvo lugar a consecuencia de su supuesta colisión con el dispositivo contenido en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la citada norma legal eventualmente constituye una violación al principio de irretroactividad de la ley.

El artículo 171 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., es del siguiente tenor:

‘Artículo 171:

La declaración definitiva de los ingresos o ventas brutas correspondientes al ejercicio fiscal 2005, deberá presentarse entre el 02 de enero y el 28 de febrero de 2006.’

Al respecto, el principio de legalidad a que se refiere el artículo 137 del Texto Fundamental, constituye un axioma para el Estado venezolano y supone que toda actuación del Poder Público tenga una fuente jurídica, es decir, que se base en una norma integrante del ordenamiento jurídico positivo.

De este modo, la legalidad se presenta como un instrumento jurídico formal que tiende a articular las relaciones entre el Estado y los particulares, sujetando el obrar público a las reglas del ordenamiento jurídico y, de allí, que se le conciba como una máxima opuesta a la arbitrariedad.

Como un elemento integrante del principio de legalidad, el artículo 215 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el principio de publicidad normativa como un requisito de eficacia de las leyes, cuyo cumplimiento hace posible su ejecución en el plano de la realidad. Es decir, que la publicidad normativa representa una formalidad de la cual nace la vigencia de la norma y, de allí, que constituya un elemento de seguridad jurídica necesario para que la ley logre producir efectos jurídicos y, por ende, hasta tanto no se satisfaga dicha exigencia, no debe reputársele efectos jurídico alguno, pues no se está en presencia de derecho positivo.

Precisamente, una de las consecuencias del principio de publicidad normativa y, por tanto, de la entrada en vigencia de las normas jurídicas, es el principio de irretroactividad de la ley establecido en nuestra Carta Magna en su artículo 24, el cual dispone lo siguiente:

‘Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aún en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o rea.’

Como puede observarse de la norma antes transcrita, la aplicación de las disposiciones legislativas parte del momento de su publicación y, en consecuencia, la aplicación retroactiva está prohibida, salvo la única excepción de la despenalización o de la sanción menos gravosa de una conducta. Cabe agregar que este principio de irretroactividad normativa se encuentra igualmente justificado en la seguridad jurídica que debe ofrecer el ordenamiento a los ciudadanos en el reconocimiento de sus derechos y relaciones ante la eventual mutabilidad de la legislación.

Entonces, tal como señaló esta Sala en la sentencia N° 902, del 1° de junio de 2001 (caso: L.C.P.J.), resulta contrario al principio de irretroactividad de la ley aplicar una norma jurídica a una situación fáctica anterior a su entrada en vigencia y en dicho contexto, tal como señaló la Sala Político Administrativa de este M.T., la declaración de ingresos brutos de los contribuyentes del Municipio J.E.L.d.E.Z., correspondiente al año gravable 2005, debió realizarse entre los meses de enero y febrero, conforme a lo dispuesto en el Parágrafo Segundo del artículo 42 de la Ordenanza de Impuesto Sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar de 2001, pues ésta era la legislación vigente para el momento en que nacieron y se liquidaron las obligaciones tributarias del referido año gravable (2005).

Es con posterioridad al cumplimiento de las obligaciones tributarias correspondientes al año 2005, que el Municipio J.E.L.d.E.Z. dicta la reforma de la Ordenanza de Impuestos Sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar, la cual, al ser publicada el 28 de diciembre de 2005, entraría a regular lo correspondiente al año fiscal de 2006. Sin embargo, el artículo 171 de la Ordenanza de reforma, ordenó que entre los meses de enero y febrero de 2006, se presentara nuevamente la declaración definitiva de ingresos correspondiente al ejercicio fiscal de 2005.

Tal situación, analizada a la luz de las circunstancias concretas del caso de autos, supuso la imposición de deberes tributarios a un periodo fiscal anterior al momento de entrada en vigencia de la ordenanza de diciembre de 2005, en franca lesión del principio de irretroactividad de la ley, razón por la cual, esta Sala considera conforme a derecho la desaplicación del artículo 171 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., realizada en la decisión N° 1641, dictada el 17 de noviembre de 2009 por la Sala Político Administrativa de este M.T. y, así se decide.

III

OPINIÓN DE LA SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL DEL MUNICIPIO J.E.L.D.E.Z.

La Síndico Procurador Municipal del Municipio J.E.L.d.E.Z. señaló en su escrito que la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 10 extraordinaria, del 28 de diciembre de 2005, se encuentra totalmente derogada y que el artículo sobre el cual versa el presente asunto, perdió aplicabilidad y vigencia, con lo cual, el procedimiento anulatorio habría perdido objeto.

A efectos de demostrar su argumento, consignó copia certificada de la reforma parcial de Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 04, extraordinaria, del 5 de marzo de 2011.

IV

OPINIÓN DEL PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO J.E.L.D.E.Z.

El Presidente del Concejo Municipal del Municipio J.E.L.d.E.Z. señaló en su escrito que el Municipio actualizó su normativa tributaria y en la nueva ordenanza se suprimió la norma sobre la cual versa la nulidad de autos, con lo cual, carecería de objeto el presente asunto. De forma similar a la Síndico Procurador Municipal del Municipio J.E.L.d.E.Z., consignó copia certificada de la reforma parcial de Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta municipal N° 04, extraordinaria, del 5 de marzo de 2011.

V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

De manera preliminar, esta Sala debe pronunciarse sobre el argumento expuesto tanto por la Síndico Procurador del Municipio J.E.L.d.E.Z., como por el Presidente del Concejo Municipal de la referida entidad, sobre la derogatoria de la norma cuya constitucionalidad se analiza y el eventual decaimiento del asunto.

Al respecto, si bien consta en autos que el Municipio J.E.L.d.E.Z. reformó la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar y, dicha reforma, implicó la derogatoria expresa de la Ordenanza del año 2005, en la cual, estaba positivizada la disposición bajo examen, no es menos cierto que, la naturaleza tributaria del artículo cuya constitucionalidad se debate, pudiera seguir presentando ultra actividad como fundamento jurídico de actuaciones de la Administración tributaria municipal sobre la esfera jurídica de los contribuyentes del Municipio.

En efecto, el hecho de que la norma se encuentre actualmente derogada, no implica necesariamente la extinción de sus efectos en el tiempo, pues pueden haber actos administrativos que se hayan basado en la misma y cuya validez se encuentre actualmente debatida, con lo cual, el pronunciamiento que se emita sobre su constitucionalidad, en abstracto, incidiría en los eventuales juicios contenciosos que estuvieran pendientes, ya que la nulidad erga omnes de la disposición bajo análisis, dejaría a dichos actos administrativos sin fundamento jurídico válido.

Por tal razón, considera esta Sala que persiste un interés jurídico actual en que se realice un análisis abstracto sobre la constitucionalidad del artículo 171 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 10 extraordinaria, del 28 de diciembre de 2005. Así se declara.

Determinado lo anterior, el artículo sobre el cual versan las presentes consideraciones es del siguiente tenor:

Artículo 171:

La declaración definitiva de los ingresos o ventas brutas correspondientes al ejercicio fiscal 2005, deberá presentarse entre el 02 de enero y el 28 de febrero de 2006

.

La citada norma, fue analizada tanto por esta Sala como por la Sala Político Administrativa de esta M.T., en el marco de la potestad de control difuso que tienen todos los tribunales de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En ambos casos, se reputó como violatoria del principio de irretroactividad de la ley, a que se refiere el artículo 24 eiusdem.

Corresponde entonces realizar un análisis abstracto de su constitucionalidad y, en tal sentido, el artículo 137 del Texto Fundamental, recoge al principio de legalidad, también denominado principio de sujeción a juridicidad, concebido por Villar Palasí (Derecho Administrativo. Universidad de Madrid. 1968. Página 274), como un instrumento de sujeción de los poderes del Estado a lo que establece el ordenamiento jurídico.

El principio de legalidad y con él, el principio de competencia, son los responsables de la juridización de la actuación del Poder Público, ya que someten a todas las figuras subjetivas del Estado a actuar conforme a lo que prescribe el ordenamiento jurídico. Es por tanto, un efecto de la institucionalización del poder y por ende, una “máxima opuesta a la arbitrariedad” (Peces-Barba (Curso de Teoría del Derecho. Madrid: Ediciones Jurídicas y Sociales M.P.. 1999, 108).

Para Souza (2001. El Uso Alternativo del Derecho. 1° Edición. Bogotá: Editorial Unibiblos. Página 173), es el axioma según el cual es Estado debe actuar conforme a una fuente jurídica, es decir, basado en un instrumento jurídico formal que habilita a un órgano o ente a desarrollar una determinada actividad.

Como un elemento integrante del principio de legalidad, el artículo 215 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el principio de publicidad normativa como un requisito de eficacia de las leyes, cuyo cumplimiento hace posible su ejecución en el plano de la realidad. Es decir, que la publicidad normativa representa una formalidad de la cual nace la vigencia de la norma y, de allí, que constituya un elemento de seguridad jurídica necesario para que la ley logre producir efectos jurídicos y, por ende, hasta tanto no se satisfaga dicha exigencia, no debe reputársele efectos jurídico alguno, pues no se está en presencia de derecho positivo.

Precisamente, una de las consecuencias del principio de publicidad normativa y, por tanto, de la entrada en vigencia de las normas jurídicas, es el principio de irretroactividad de la ley establecido en nuestra Carta Magna en su artículo 24, el cual dispone lo siguiente:

Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aún en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o rea

.

Como puede observarse de la norma antes transcrita, la aplicación de las disposiciones legislativas parte del momento de su publicación y, en consecuencia, la aplicación retroactiva está prohibida, salvo la única excepción de la despenalización o de la sanción menos gravosa de una conducta. Cabe agregar que este principio de irretroactividad normativa se encuentra igualmente justificado en la seguridad jurídica que debe ofrecer el ordenamiento a los ciudadanos en el reconocimiento de sus derechos y relaciones ante la eventual mutabilidad de la legislación.

Entonces, tal como señaló esta Sala en la sentencia N° 902, del 1° de junio de 2001 (caso: L.C.P.J.), resulta contrario al principio de irretroactividad de la ley aplicar una norma jurídica a una situación fáctica anterior a su entrada en vigencia. En dicho contexto, el artículo 171 de la Ordenanza de Impuestos Sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar, publicada el 28 de diciembre de 2005, ordenaba que entre los meses de enero y febrero de 2006, se presentara nuevamente la declaración definitiva de ingresos correspondiente al ejercicio fiscal de 2005, es decir, que supuso la imposición de deberes tributarios a hechos ocurridos con anterioridad al momento de entrada en vigencia de la Ordenanza.

En efecto, la norma bajo examen reguló situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigencia, en franca lesión del principio de irretroactividad de la ley, que como se precisó anteriormente, imposibilita que una norma jurídica se aplique a un hecho ocurrido antes de su publicación, salvo los casos que expresamente admite la Constitución.

En virtud de las consideraciones expuestas, observa esta Sala que la disposición contenida en el 171 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 10 extraordinaria, del 28 de diciembre de 2005, conculca el principio de irretroactividad de la ley, dispuesto en el artículo 24 de la Carta Magna y, en consecuencia, se declara su nulidad y así se decide.

Ahora bien, corresponde determinar los efectos de la presente decisión anulatoria en el tiempo y en tal sentido, desde sus inicios (Vid. sentencia 518, del 1° de junio de 2000, caso: A.R., entre otras), esta Sala Constitucional hizo suya la doctrina de la extinta Corte Suprema de Justicia, según la cual, la nulidad por inconstitucionalidad produce efectos ex tunc, es decir, hacia el pasado. Salvo que en aras de la seguridad jurídica y para evitar mayores perjuicios, se fijen los efectos anulatorios ex nunc o hacia el futuro (Vid. 359 del 11 de mayo de 2000, dictada en el caso J.M.C.G.).

En el caso de autos, dado que la norma objeto de la presente nulidad se encuentra viciada de irretroactividad y ello, supone una afectación gravísima a la seguridad jurídica, así como al principio de juridicidad, esta Sala fija los efectos del fallo anulatorio ex tunc, es decir, hacia el pasado, desde el mismo momento en que fue dictada la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 10 extraordinaria, del 28 de diciembre de 2005.

A tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena la publicación de esta sentencia en la Gaceta del Municipio J.E.L.d.E.Z.. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

1. La NULIDAD del artículo 171 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 10 extraordinaria, del 28 de diciembre de 2005.

2. FIJA el inicio de los efectos del presente fallo con carácter ex tunc, hacia el pasado, desde el mismo momento en que fue dictada la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios de Índole Similar del Municipio J.E.L.d.E.Z., publicada en la Gaceta Municipal N° 10 extraordinaria, del 28 de diciembre de 2005.

3. ORDENA la publicación de esta sentencia en la Gaceta del Municipio J.E.L.d.E.Z.. Así como en la Gaceta Judicial.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de MAYO dos mil trece. Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

Los Magistrados,

L.E.M.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n° 10-0164