Sentencia nº 01060 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 10 de Julio de 2014

Fecha de Resolución10 de Julio de 2014
EmisorSala Político Administrativa
PonenteEmiro García Rosas

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2014-0167

(AA40-X-2014-000015)

Mediante oficio N° 000318 del 20 de marzo de 2014 el Juzgado de Sustanciación remitió a esta Sala el cuaderno separado del expediente contentivo del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud cautelar de suspensión de efectos por el abogado L.O.T. (C.I. N° 3.558.900 e INPREABOGADO N ° 104.972), actuando como Presidente del OBSERVATORIO VENEZOLANO DE LA DISCAPACIDAD (inscrito en el Registro Público del Primer Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital bajo el número 32, folio 184, tomo 13 del protocolo de transcripción del 29 de abril de 2013), contra “…los Decretos 498 y 506 emanados de la Presidencia de la república en fecha 15 de octubre de 2013, publicados en la Gaceta Oficial N° 40.280 de fecha 25 de octubre de 2013 [referidos a la creación de la “Fundación Misión J.G.H.” y el “Despacho del Viceministro para la Suprema F.S. del Pueblo”] por ser contrarios a los artículos 2, 3, 7, 19, 21 (numeral 2), 22, 23, 25, 62, 66, 81, 202, 218, 236 (1, 9, 10) y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” (sic).

El 25 de marzo de 2014 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas a los fines de decidir la solicitud cautelar de suspensión de efectos.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

A través de escrito consignado en fecha 30 de enero de 2014 el recurrente solicitó la nulidad de los actos administrativos impugnados con fundamento en lo siguiente:

Que acude a este Alto Tribunal para que “…declare por inconstitucionalidad e ilegalidad junto con las medidas cautelares de suspensión de sus efectos de los Decretos 498 y 506 emanados de la Presidencia de la República en fecha 15 de octubre de 2013, publicados en la Gaceta Oficial N° 40.280 de fecha 25 de octubre de 2013 (…) por ser contrarios a los artículos 2, 3, 7, 19, 21 (numeral 2), 22, 23, 25, 62, 66, 81, 202, 218, 236 (1, 9, 10) y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que “La aprobación por primera vez de la Ley para la Integración de las Personas Incapacitadas, aunque no estuvi[eron] de acuerdo con el título, hizo posible que nuestro Legislador aprobara en Gaceta Oficial N° 4.623 Extraordinaria de fecha 1° de enero de 1993. Su objeto, entre otros, era establecer el régimen jurídico aplicable a las personas incapacitadas (…) a los fines de su normal desenvolvimiento en la sociedad y completa realización personal. Para el alcance de tales objetivos el legislador considero pertinente la creación del C.N. para la Integración de las Personas Incapacitadas (en lo futuro Conaipi), adscrito al Ministerio de Familia…” (sic).

Que “…a partir de la aprobación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el año 1999, la discapacidad tiene otro tratamiento, cuestión que nos enorgullece como país y nos coloca a la vanguardia de otros”.

Que “…para el año 2007 el ciudadano Presidente Constitucional de la República Bolivariana de Venezuela, por mandato del Poder Legislativo Nacional, pone en ejecución la Ley para Personas con Discapacidad, instrumento legal que llena de esperanza no sólo a las personas con discapacidad, sino a sus familiares, representantes, amigos y profesionales sino también a la sociedad venezolana”.

Que “Responsabiliza al Ministerio del Poder Popular para las Comunas como órgano rector de las políticas públicas a favor de las personas con discapacidad y coloca bajo su responsabilidad al C.N. para las Personas con Discapacidad (en lo subsiguiente Conapdis) como único instituto autónomo (…) [para] coadyuvar en la atención integral de las personas con discapacidad, la prevención de la discapacidad y en la promoción de cambios culturales en relación con la discapacidad dentro del territorio de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Que “Sorprende a esta representación legal la aprobación de los Decretos con Rango de Ley números 498 y 506 (…) mediante el cual el Ejecutivo Nacional autoriza la creación de la Fundación Misión J.G.H. y el Viceministerio para la Suprema F.d.P., respectivamente, en relación a la adscripción, finalidad y objeto de cada uno de los mismos”.

Que “De la revisión de este Decreto [498] y el análisis de su contenido podemos observar su similitud con los preceptos establecidos en la Ley para Personas con Discapacidad vigente mediante Gaceta Oficial Extraordinaria N° 38.598 del 5 de enero de 2007…”.

Que “…los artículos 1, 2, 3, 4 del Decreto 498 (…) y los artículos 2 y 3 del Decreto 506 (…) adolece de grandes vicios que acarrean su nulidad absoluta…” (sic).

Que “Sobrados motivos nos impulsan a hacer esta solicitud de nulidad absoluta de tales Decretos en correspondencia con las acciones que el Estado ha venido desarrollando en estos últimos años, especialmente si revisamos la aprobación y puesta en ejecución de la Ley para Personas con Discapacidad de entro de 2007 en concordancia con los compromisos adquiridos por la nación ante la comunidad internacional y ratificados por Asamblea Constituyente y plasmado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su numeral 2…” (sic).

Que “…en lo referente a la fundamentación legal de ambos decreto estos se basan en lo establecido en los artículos 16, 46 y 118 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública del año 2008 (…) especialmente en lo referente a lo establecido en el artículo 16…” (sic).

Que “…ambos Decretos, en lo que se refiere a materia de discapacidad son creados invadiendo las competencias asignadas al sistema nacional de atención integral a las personas con discapacidad en artículos 8, 53 y 55 de la Ley Para Personas con Discapacidad vigente, lo cual es ilegítimo, inconstitucional e ilegal porque ningún acto normativo de carácter inferior puede estar por encima de una norma legal…”.

Que “…en el último párrafo del artículo 16 de la Ley (…) se evidencia la congruencia de competencias entre ambos decretos y la propia Ley Personas con Discapacidad, por lo que consider[an] que ambos decretos están inmersos en los impedimentos para la creación de los entes. Obsérvese el objeto del artículo 2 de la creación del Viceministerio de la Suprema F.S.d.P. (…) es inobjetable que se refiere a políticas públicas en materia de discapacidad. Como también las competencias de dicho Viceministerio en su artículo 3, las cuales son las mismas establecidas en la Ley para Personas con Discapacidad dentro de las finalidades del C.N. para las Personas con Discapacidad en su artículo 55”.

Que “…el C.N. para Personas con Discapacidad y el propio Sistema Nacional Integral a las Personas con Discapacidad son entes adscritos al Ministerio con competencia en desarrollo social, según lo establecido en el artículo 52 y no estará por debajo de ningún ente u órgano diferente que no sea el propio ministerio, según lo establecido en el artículo 2 de la Ley Para Personas con Discapacidad. Esto reviste suma importancia en lo referente al segundo Decreto sobre la creación del viceministerio, ya que en su artículo 6 incorpora al C.N. para las Personas con Discapacidad (…) a la Misión J.G.H., lo cual viola inobjetablemente el artículo 1, 2 y 52 de la Ley Para Personas con Discapacidad, en lo referente a la materia de orden público, competencias y adscripción establecidos en la Ley Para Personas con Discapacidad.

Que “Sobre el primer Decreto podemos señalar, parte de los elementos jurídicos señalados supra para su nulidad absoluta, sus artículos 3 y 4, sobre el objeto y funciones de la Fundación J.G.H. por ser exactamente las finalidades establecidas al Conapdis en el artículo 55 de la Ley Personas con Discapacidad y que por estar inmersos en las mismas consideraciones del artículo 12, penúltimo y último párrafo, son de imposible aplicación en razón de una norma legal preexistente y por ser violatorias del artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como lo es el presente caso, lo cual vicia el Decreto en marras de nulidad absoluta…” (sic).

Que “Nuestro país de manera progresiva ha venido desarrollando una política de incorporación de las propias personas con discapacidad en la conducción de su vida. Nos sorprenden estos Decretos que por violatorios del principio de progresividad de las leyes establecido en el artículo 19 de la Constitución y desconocimiento de las premisas establecidas en la convención, tales como independencia, autonomía, participación política y otros, pretenden negar los avances reconocidos” (sic).

Que “Estos Decretos no toman en consideración la participación efectiva de las personas con discapacidad, como tampoco sus opiniones. Es la primera vez que el Conapdis no es presidido por una persona con discapacidad…”. Que “En la conformación del cuerpo directivo de la Fundación J.G.H. no es obligatorio que los mismos manifiesten algún tipo de discapacidad, ni las condiciones mínimas de idoneidad para el ejercicio de sus funciones”.

Que conforme a lo expuesto se declare “…la nulidad absoluta por inconstitucionalidad del artículo de los Decretos números 498 y 506 emanado de la Presidencia de la República, en fecha 15 de octubre de 2013, publicado en la Gaceta Oficial N° 4028 de fecha 25 de octubre de 2013. Asimismo, solicit[a] medida cautelar de aplicación de los efectos de los mismos, por ser contrarios a los párrafos penúltimos y últimos artículo 16 del Decreto con Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública de 2008, del artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de los artículos 1, 2, 8 y 52 de la Ley Para Personas con Discapacidad Orgánica, por vulnerar expresamente los artículos 2, 19, 21 (numeral 2), 22, 23, 81 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (sic).

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Alto Tribunal pronunciarse sobre la solicitud cautelar de suspensión de efectos realizada en el recurso de nulidad interpuesto por el abogado L.O.T., actuando como Presidente del OBSERVATORIO VENEZOLANO DE LA DISCAPACIDAD (antes identificados), contra “…los Decretos 498 y 506 emanados de la Presidencia de la república en fecha 15 de octubre de 2013, publicados en la Gaceta Oficial N° 40.280 de fecha 25 de octubre de 2013 [referidos a la creación de la “Fundación Misión J.G.H.” y el “Despacho del Viceministro para la Suprema F.S. del Pueblo”] por ser contrarios a los artículos 2, 3, 7, 19, 21 (numeral 2), 22, 23, 25, 62, 66, 81, 202, 218, 236 (1, 9, 10) y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Se observa que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en sus artículos 103, 104 y 105, establece:

Artículo 103. Este procedimiento regirá la tramitación de las medidas cautelares, incluyendo las solicitudes de amparo cautelar, salvo lo previsto en el artículo 69 relativo al procedimiento breve.

Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento, el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

Artículo 105. Recibida la solicitud de medida cautelar, se abrirá cuaderno separado para el pronunciamiento dentro de los cinco días de despacho siguientes.

En los tribunales colegiados el juzgado de sustanciación remitirá inmediatamente el cuaderno separado. Recibido el cuaderno se designará ponente, de ser el caso, y se decidirá sobre la medida dentro de los cinco días de despacho siguientes.

Al trámite de las medidas cautelares se dará prioridad

(negrillas de la Sala).

La medida de suspensión de efectos -como la solicitada- no está prevista en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991 de fecha 29 de julio de 2010), ni en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; sin embargo, ello no obsta para el decreto de tal medida, al ser una de las cautelares típicas del contencioso administrativo, siendo además que, en todo caso, debe analizarse en atención al artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé que “Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente” (ver sentencia de esta Sala N° 936 del 17 de junio de 2014).

La suspensión de efectos de los actos administrativos, como medida típica para los recursos de nulidad que se proponen en contra de dichos actos, constituye una medida cautelar mediante la cual -haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad- se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse un acto que eventualmente resultare anulado, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

En estos casos, el Juez debe velar porque su decisión se fundamente no solo en un alegato de gravamen, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real.

A juicio de esta Sala resulta procedente la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, los cuales consisten en que sea presumible la procedencia de la pretensión procesal principal y que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y eventuales gravedades en juego, siempre que no se prejuzgue sobre la decisión definitiva, tal como lo prevé el citado artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por ello resulta necesario comprobar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: la presunción grave del derecho que se reclama y el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo.

En este sentido, tal como también lo ha reiterado pacíficamente este órgano jurisdiccional, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar requiere, además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquel es exigido generalmente como mero supuesto de procedencia por el paso del tiempo que pudiese resultar dañoso; en el caso concreto, esta, la presunción grave de buen derecho es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva solo a la parte que tiene la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las exigencias requeridas actualmente en el artículo 104 antes citado, para acordar, en este caso, la medida cautelar de suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia a la ponderación de los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que no se prejuzgue sobre la decisión definitiva (ver sentencia N° 995 del 20 de octubre de 2010 y 955 del 18 de junio de 2014).

Con base en las anteriores precisiones, pasa la Sala a constatar si en este caso se verifican los mencionados requisitos.

El recurrente peticionó como medida cautelar la suspensión de efectos de los actos administrativos impugnados manifestando que “…solicit[a] medida cautelar de aplicación de los efectos de los mismos, por ser contrarios a los párrafos penúltimos y últimos artículo 16 del Decreto con Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública de 2008, del artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de los artículos 1, 2, 8 y 52 de la Ley Para Personas con Discapacidad Orgánica, por vulnerar expresamente los artículos 2, 19, 21 (numeral 2), 22, 23, 81 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (sic).

De lo expuesto se observa que el recurrente en su escrito no cumplió con lo requerido para otorgar la medida solicitada, específicamente en lo que respecta al periculum in mora, pues nada alegó ni probó en el expediente en relación con los daños irreparables que eventualmente se le causarían de no acordarse la medida cautelar de suspensión de efectos de los actos administrativos impugnados.

En relación con lo anterior resulta pertinente reiterar el criterio de esta Sala en cuanto a que la amenaza de daño irreparable que se alegue debe estar sustentada en un hecho cierto y comprobable que deje en el ánimo del sentenciador la certeza de que, de no suspenderse los efectos del acto, se le estaría ocasionando al interesado un daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva.

De allí que al no encontrarse satisfecho el requisito del periculum in mora en el caso de autos, resulta inoficioso el análisis del otro supuesto de procedencia de las medidas cautelares (fumus boni iuris), dada la necesaria concurrencia de ambos requisitos, razón por la que esta Sala declara improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos. Así se decide.

Sumado a la anterior declaratoria conviene agregar que lo peticionado como medida cautelar se contrae a que se ordene la suspensión de los efectos de los Decretos impugnados, esto es, la creación de la “Fundación Misión J.G.H.” así como del “Despacho del Viceministro para la Suprema F.S. del Pueblo”, cuyas funciones están dirigidas a brindar una protección integral a las personas con discapacidad, pronunciamiento que emitido en esta fase cautelar vaciaría de contenido la sentencia definitiva. Así se declara.

III DECISIÓN En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara: IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por el abogado L.O.T., actuando con el carácter de Presidente del OBSERVATORIO VENEZOLANO DE LA DISCAPACIDAD, en el recurso de nulidad incoado contra “…los Decretos 498 y 506 emanados de la Presidencia de la república en fecha 15 de octubre de 2013, publicados en la Gaceta Oficial N° 40.280 de fecha 25 de octubre de 2013 [referidos a la creación de la “Fundación Misión J.G.H.” y el “Despacho del Viceministro para la Suprema F.S. del Pueblo”]…” (sic).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Agréguese copia certificada de esta decisión a la pieza principal. Archívese el cuaderno de medidas. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de julio del año dos mil catorce (2014). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente - Ponente E.G.R.
La Vicepresidenta E.M.O.
La Magistrada MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA
El Magistrado E.R.G.
La Magistrada M.C. AMELIACH VILLARROEL
La Secretaria, S.Y.G.
En diez (10) de julio del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01060.
La Secretaria, S.Y.G.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR