Sentencia nº 2652 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 2 de Octubre de 2003

Fecha de Resolución 2 de Octubre de 2003
EmisorSala Constitucional
PonenteJesús E. Cabrera Romero
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E. Cabrera Romero

El 8 de noviembre de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados E.D.N.A. y C.G.T., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 14.006 y 61.561, respectivamente, en su carácter de representantes judiciales del ciudadano N.J. CORDERO SÁNCHEZ, titular de la cédula de identidad N° 2.716.432, en contra del acto administrativo emanado del Licenciado M.Á. Da Silva en su carácter de Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo el 23 de julio de 2001.

El 20 de junio de 2002, se dio cuenta en esta Sala del recibo del expediente, contentivo de la apelación ejercida por la abogada C.G.T.; y en esa oportunidad se designó como ponente al Magistrado José Delgado Ocando.

El 28 de junio de 2002, los abogados E.D.N.A. y C.G.T., presentaron escrito ante esta Sala, mediante el cual fundamentaban la apelación propuesta contra la sentencia del 8 de noviembre de 2001, emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

El 18 de julio de 2002, el abogado E.D.N.A., consignó diligencia ante esta Sala Constitucional, a través de la cual, solicitó pronunciamiento en la presente apelación.

El 16 de mayo de 2003, se reasignó la ponencia al Magistrado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 1° de julio de 2003, el abogado ERUS C.L., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 11.154, actuando en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos J.L.B.M. y V.L.S. DE BOLÍVAR, presentó escrito ante esta Sala Constitucional, solicitando se declare el abandono de tramite en esta causa, por haber transcurrido más de seis (6) meses de inactividad de las partes.

Hechos y Fundamentos de la Acción

Señalan los apoderados actores en amparo, como antecedentes de la acción propuesta lo siguiente:

El 31 de mayo de 2001, su representado “participó ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, la constitución de una firma personal de su exclusiva propiedad, y que gira bajo su sola firma y responsabilidad, con la denominación SERVICIOS EDUCATIVOS EL PORTAL. Dicha firma mercantil quedó registrada bajo el N° 50, tomo 4-B de los libros respectivos...”

El 20 de abril de 2001, el ciudadano N.C.S., dirigió solicitud de inscripción y registro de un plantel privado de educación ante el Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de conformidad con las normas contenidas en los artículos 5 y 6 de la resolución emanada del Ministerio de Educación, N° 1791, del 16 de octubre de 1998, relativa al “Régimen sobre Autorización y Funcionamiento de Planteles, Cátedras y Servicios Educativos Privados”.

El 25 de mayo de 2001, su representado fue notificado del acto administrativo contenido en el documento denominado “Autorización Provisional del Epónimo (Distrito Escolar N° 10.1 San José)”, signado con el N° 067, mediante el cual la ciudadana V.B., actuando en su carácter de Coordinadora de Planteles Privados del Zona Educativa del Estado Carabobo, autorizó al ciudadano N.C.S., en su condición de propietario de la firma personal SERVICIOS EDUCATIVOS EL PORTAL, para usar como medio identificativo del centro educativo el nombre del epónimo U.E. “EL PORTAL (Pre-Escolar, Básica y Media Diversificada). De igual forma se autorizó a realizar todas las identificaciones correspondientes para la definitiva inscripción del plantel.

El 29 de mayo de 2001, el Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo, emitió oficio S/N , mediante el cual notificó al jefe del Distrito Escolar N° 10.1, que el plantel U.E. COLEGIO EL PORTAL, ubicado en la calle N° 161, N° 93-81, de la Urbanización El Portal del Trigal Norte, realizó solicitud de inscripción inicial 2001-2002, a fin de efectuarse la supervisión correspondiente.

El 25 de julio de 2001, el Licenciado HUGO VILLAMIZAR, en su carácter de supervisor de la Zona Educativa del Estado Carabobo, realizó revisión al plantel U.E. EL PORTAL, a los fines de la inscripción inicial del mismo.

El 23 de julio de 2001, dos días antes de practicarse la supervisión correspondiente en el procedimiento de inscripción inicial de planteles privados, el Licenciado M.Á. DA SILVA, actuando con el carácter de Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo, dictó un acto administrativo S/N mediante el cual negó la autorización y prohibió el funcionamiento del plantel educativo “EL PORTAL”.

De esta forma, denuncian los accionantes en amparo que le fueron vulnerados sus derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, con base en que la solicitud de inscripción y registro presentado por su mandante cumplió con todos los requisitos exigidos, ordenándose la supervisión de las instalaciones del plantel educativo, lo que se realizó el 25 de julio de 2001, levantándose el acta contentiva de las observaciones derivadas de la referida supervisión, donde se desprende que el plantel cumplió con todas las exigencias recurridas para el funcionamiento del plantel educativo, siendo la única recomendación que se procediera a pintar los salones. Asimismo, en hoja anexa a dicha acta, el supervisor expuso que por informaciones y comentarios, sabía de la existencia de un conflicto de intereses entre los propietarios del inmueble y que recomendaba la clarificación de la situación a fin de no afectar a los alumnos.

Indican, que sin embargo, se negó el permiso para el funcionamiento del plantel educativo U.E. EL PORTAL, mediante un acto administrativo del 23 de julio de 2001, sin que existan fundamentos de hecho, ni de derecho para la toma de esa decisión; que, tal negativa se adoptó con anterioridad a la supervisión del inmueble que sirva de instalaciones para el funcionamiento del plantel educativo, lo que demuestra que el funcionario tomó la decisión de manera caprichosa, incurriendo en abuso de poder.

Sostienen que, “el acto administrativo que conculca derechos constitucionales reviste una gravedad absoluta, desde el momento en que se decide y notifica, cuando se dan dos circunstancias muy especiales, a saber: a) se encuentran los entes educativos en proceso de inscripción de los educandos y deberán iniciar actividades el día 17 del presente mes y año. Lógicamente la decisión írrita que impugnamos mediante esta pretensión cautelar constitucional perjudica notablemente a nuestro representado y le impide el desarrollo de la actividad a que está dedicado durante muchos años. Y, b) durante el período vacacional judicial, que impide que se pueda recurrir mediante un sistema ordinario de nulidades, ya que para el momento en que los tribunales entran en actividad (17 de septiembre), coincide con el día de inicio de las actividades educativas, y de manera específica, con el servicio que presta la U.E. El Portal”.

De la Decisión Apelada

El 8 de noviembre de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró improcedente la acción de amparo ejercida, basándose en los siguientes argumentos:

Señaló esa Corte que, durante el desarrollo de la audiencia oral y pública el representante judicial de la parte presuntamente agraviante, trajo elementos de los que se evidenció que no existían hechos constitutivos de violaciones constitucionales. De lo que se comprobó que si bien resultó cierto que se negó la autorización y se prohibió el funcionamiento del plantel educativo “El Portal”, tal proceder nació como consecuencia de la dudosa situación jurídica del inmueble donde se pretendía instalar la U.E. “El Portal”.

Indicando que:

El ciudadano M.Á.S., en su carácter de Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo, debía velar por la correcta consignación de todos los recaudos específicamente exigidos por el ordenamiento jurídico, contenidos de forma expresa en los artículos 5 y 6 de la Resolución N° 1791, referente al “Régimen Sobre Autorización y Funcionamiento de Planteles, Cátedras y Servicios Educativos Privados”, de fecha 16 de octubre de 1998, emanada del Ministerio de Educación, antes de otorgar la autorización para el funcionamiento de un plantel educativo.

Es por ello que al constatarse de autos, que la titularidad de la propiedad del inmueble donde se pretendía la Unidad Educativa “El Portal” –ubicada en el N° 93 – 81, Calle 161, de la Urbanización Trigal Norte- se encuentra en discusión en vía jurisdiccional y siendo que uno de los requisitos contenidos en el artículo 5 de la resolución N° 1791, referente al “Régimen Sobre Autorización y Funcionamiento de Planteles, Cátedras y Servicios Educativos Privados”, de fecha 16 de octubre de 1998, emanada del Ministerio de Educación, es la presentación del “Documento de Propiedad del inmueble u otro que acredite la posesión del mismo”, resultaba forzoso que el ciudadano M.Á. DA SILVA, en su carácter de Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo, a fin de velar por la estabilidad de la situación educativa de los niños y adolescentes que pretendían cursar sus estudios en la refería Unidad Educativa, negara tal solicitud hasta tanto fuera aclarada la situación en cuestión”.

Asimismo sostuvo con relación al derecho a la defensa y al debido proceso que debe reinar en todo proceso administrativo, que al analizar los términos del acto administrativo denegatorio de la autorización para el funcionamiento de la Unidad Educativa “El Portal”, del 23 de julio de 2001, pudo observar que la citada negativa estaba condicionada a la aclaratoria de la situación jurídica infringida del inmueble en donde se iba instalar la referida Unidad Educativa, resultando por ello claro, que el acto presuntamente originario de la violación al derecho a la defensa y al debido proceso, no es más que un acto de trámite consecuencia de la previa apertura del procedimiento administrativo intentado con ocasión a la solicitud de otorgamiento provisional del epónimos. De esta forma, se alegó que mediante dicho acto, se le informó al solicitante que hasta tanto no cumpliera con ciertos requisitos, no se podía continuar con el trámite de inscripción definitiva, por lo que, ese acto administrativo no poseía carácter definitivo sino de mero trámite.

Para finalmente sostener que, “en el presente caso el acto denegatorio de la solicitud de autorización para el funcionamiento de la Unidad Educativa “El Portal”, de fecha 23 de julio de 2001, constituye un acto administrativo de mero trámite, por lo que esta Corte pasa a verificar si cumple con los supuestos que permiten asimilarlo a un acto definitivo, según los parámetros ya señalados y en tal sentido se observa que el aludido acto administrativo no impedía la continuación del procedimiento, no prejuzgaba sobre la definitiva, además de ello, no causaba indefensión en vista de que no decide el fondo del asunto, dado que el recurrente tenía la posibilidad de aclarar la situación del inmueble, mediante las distintas probanzas que a su bien pudo haber utilizado, pues de no llenar este referido requisito está expresamente contenido en la norma, y al no cumplirlo es imposible que la Administración prosiga con el curso de la tramitación. Por todo lo antes expuesto, esta Corte considera que no existen razones que indique que se ha violado el derecho a la defensa o al debido proceso y así lo decide”.

Consideraciones para Decidir

En principio corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente apelación y, en tal sentido, reiterando los criterios asentados en sentencias del 20 de enero de 2000 (Casos: E.M. y D.R.M.); y, 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo), esta Sala se considera competente para conocer del recurso ejercido, y así se declara.

Determinado lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse sobre la apelación ejercida, en los siguientes términos:

En principio observa esta Sala que la acción de amparo incoada hace referencia a un acto administrativo emanado del Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo del Ministerio de Educación Cultura y Deportes, a través del cual se negó la autorización y se prohibió el funcionamiento de la Unidad Educativa “El Portal”, bajo el fundamento de existir un procedimiento de disolución y posterior liquidación de la compañía anónima “Los Cedros”, que funge con la denominación “Colegio Los Cedros”, ante esa zona educativa.

En tal sentido, se pudo observar cursante en los folios doscientos diecisiete (217) al doscientos veintidós (222) del presente expediente, que el Régimen sobre Autorización y Funcionamiento de Planteles, Cátedras y Servicios Educativos Privados, emanado del Ministerio de Educación bajo el N° 1791 del 16 de octubre de 1998, dispone en su artículo 5, que entre los recaudos a consignar ante la autoridad educativa para fundar planteles educativos privados, se encuentra el “documento de propiedad del inmueble u otro que acredite la posesión del mismo”.

Asimismo, se desprende de los recaudos que conforman el presente expediente, la existencia de un juicio por disolución y liquidación de las sociedades mercantiles SERVICIOS EDUCATIVOS VALENCIA, C.A. (SEVALCA) y COLEGIO LOS CEDROS, S.A., seguido por el ciudadano N.C. contra las ciudadanas R.M.R. e I.T.A.D.M., el cual previo convenimiento firmado por las partes fue homologado por el Juzgado Tercero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, dentro del cual, figura como propiedad de las identificadas compañías el inmueble ubicado en la Urbanización El Portal, Calle 160-A (El Portal), N° 93-81, Parcela 17 de la Jurisdicción de la Parroquia San J. delM.A.V. delE.C.; donde funcionaría la Unidad Educativa “El Portal” que pretendía fundar el accionante en amparo.

Igualmente, de la lectura minuciosa y exhaustiva del presente caso se pudo determinar que, para la fecha cuando se produjo el acto administrativo objeto de la presente acción de amparo y -al decir del agraviado- causante de la violación de sus derechos constitucionales, se encontraba la identificada causa por disolución y liquidación de sociedades en fase de ejecución, con el debido nombramiento de los liquidadores; al extremo que para el momento en que fue admitida la presente acción de amparo, ya los liquidadores judiciales de SERVICIOS EDUCATIVOS VALENCIA, C.A. (SEVALCA) y COLEGIO LOS CEDROS, S.A., habían vendido a los ciudadanos J.L.B.M. y V.L.S. M.D.B., el inmueble ubicado en la Urbanización El Portal, situada en Jurisdicción de la Parroquia San J. delM.V. delE.C., distinguida dicha parcela con el N° 17, destinada al uso de un Instituto Educacional, así como el mobiliario y equipos que se encontraban en las dependencias del edificio donde funcionó el Instituto Educacional Colegio Los Cedros; tal como se desprende de los anexos cursantes desde el folio setenta y seis (76) al setenta y nueve (79), traídos a los autos por los ciudadanos J.L.B. y V.L.S. de Bolívar, en su carácter de terceros interesados.

De tal forma, que el proceder del Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo, cuando emitió el acto donde “no autoriza mientras persista la situación antes expuesta el funcionamiento de ningún plantel educativo en dicha instalación”, estuvo ajustado a las normas que rigen sus funciones (artículo 7 del Régimen sobre Autorización y Funcionamiento de Planteles, Cátedras y Servicios Educativos Privados), por cuanto al observarse que el ciudadano N.C., no cumplía con la exigencia relativa a la propiedad o posesión del inmueble donde funcionaría el plantel educativo, la autoridad competente estaba en la obligación de notificar por escrito al interesado, a fin de que subsanare el requisito faltante o aclarare la situación expuesta con relación a la propiedad del inmueble.

Por otra parte, pudo observar esta Sala que los accionantes en amparo denuncian la violación al debido proceso y al derecho a la defensa de su representado, bajo el fundamento de que, iniciado un procedimiento administrativo para el otorgamiento del permiso respectivo para el funcionamiento de una entidad educativa, el funcionario presuntamente agraviante emitió un acto, sin ponerlo en conocimiento de lo sucedido, con lo cual le impidió a su mandante el derecho a exponer sus alegatos en contra de las circunstancias que lo llevaron a la toma de esa decisión.

Al respecto, se estima necesario señalar que el acto objeto de amparo, fue dictado con ocasión de la tramitación del procedimiento previsto para la inscripción y registro de planteles privados, siguiendo a tal efecto las disposiciones previstas en la Resolución del Ministerio de Educación N° 1791 del 16 de octubre de 1998, que contiene el “Régimen sobre Autorización y Funcionamiento de Planteles, Cátedras y Servicios Educativos Privados”; procedimiento que tiene por fin constituir la decisión administrativa final que, en este caso, sería la autorización para el registro del plantel educativo.

Por otra parte, no puede pretender el accionante que se le informe a fin de hacer valer sus derechos si no se ha dictado el acto, y notificado del mismo, por cuanto la notificación viene a constituir un requisito de forma del acto administrativo, a partir de cuya oportunidad se le abren al interesado las oportunidades legales para hacer valer sus defensas.

Ahora bien, el acto impugnado es del tenor siguiente:

Ciudadano

N.C.S.

C.I. 2.176.432

Presente:

Me dirijo a Usted, con la finalidad de notificarle que vista la disolución y posterior fase de liquidación a la que esta sometida la Compañía Anónima “Los Cedros” la cual funge con la denominación “Colegio Los Cedros” ante esta Zona Educativa, este Organo no autoriza mientras persista la situación antes expuestas el funcionamiento de ningún plantel educativo en dicha Instalación.

Por el razonamiento anteriormente expuesto, se prohíbe expresamente el funcionamiento del plantel educativo El Portal, en las instalaciones de la Escuela Los Cedros, ubicados en la Urbanización el Trigal Norte, Calle 161. El Portal No 93-81 V.E.C..

Se anexa opinión Jurídica de la Asesoría Jurídica de la Zona Educativa.

Lic. M.Á. Da Silva

Directos de la Zona Educativa del Estado Carabobo

.

De lo cual, pudo observarse que tal providencia si bien en un principio señala que no autoriza el funcionamiento del plantel educativo mientras persista la situación expresada, no indica un lapso para la subsanación de lo expuesto, ni cual sería el resultado si la parte afectada no subsana lo dispuesto, ni que recursos dispone como administrado para obrar contra ese acto; para luego prohibir de una forma expresa el funcionamiento del plantel educativo “El Portal”.

Asimismo, se pudo determinar que el procedimiento para la inscripción y el registro de planteles previsto en el tantas veces referido “Régimen sobre Autorización y Funcionamiento de Planteles, Cátedras y Servicios Educativos Privados”, sólo prevé que una vez presentada la solicitud de inscripción o registro del plantel, la autoridad educativa verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos, a cuya falta de uno de ellos se le notificará a la parte interesada a fin de que subsane la omisión o falta en un lapso de quince (15) días continuos, así como dispone las visitas de supervisión cuyo resultado constará en un acta levantada a tales efectos.

Tal situación, lleva a que esta Sala, presuma que en el inicio del procedimiento la parte interesada cumplió con los requisitos exigidos por cuanto no se ordenó la subsanación que establece la resolución que rige esa materia, observándose de todo lo expuesto que el acto impugnado fue dictado con ocasión al resultado de una visita de supervisión, siendo el caso, que ese procedimiento luego de esa fase no prevé ninguna otra etapa (como se quizo hacer ver en la sentencia objeto de la presente apelación, cuando se le indicó al interesado que podía aclarar la situación del inmueble mediante las distintas probanzas que hubiese utilizado).

En tal sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala en sus artículos 9 y 85 lo siguiente:

Artículo 9. “Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite, o salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto”.

Artículo 85. “Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”.

Así, ese acto en el cual se le prohibió el funcionamiento del plantel educativo y que puso fin al procedimiento, puede ser objeto de los recursos administrativos a los que, por disposición legal (artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), se encuentran referidos a los actos definitivos.

Por lo que, se considera que la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando califica que si bien el acto impugnado es de mero trámite, empero que no impedía la continuación del procedimiento, no prejuzgaba sobre la definitiva y no causaba indefensión en vista de que no decidió el fondo del asunto; no estuvo ajustada a derecho; máxime cuando esa Corte en la misma decisión prosigue señalando que al no llenarse los requisitos que exigía la Administración no se le podía conceder la solicitud, ya que al no cumplirlos es imposible que la Administración prosiga con el curso de la tramitación. Es decir, reconoce que ese acto imposibilitaba la continuación del procedimiento previsto para la obtención de la autorización para la inscripción del plantel educativo “El Portal”. Así se decide.

En consecuencia, si la parte accionante en amparo consideró que el acto emitido afectó la esfera de sus derechos o intereses particulares, al presuntamente imposibilitar la continuación del procedimiento seguido, por contener una decisión definitiva; éste tenía a su disposición los recursos administrativos que prevé nuestro ordenamiento jurídico vigente, a fin de atacar ese acto, llevando las probanzas necesarias para demostrar o dilucidar que el solicitante si cumplió con el requisito exigido o en todo caso, esclarecer -como señala el acto dictado- la situación jurídica del inmueble en cuestión, así como también los medios ordinarios de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo ha declarado esta Sala, al resolver casos similares al de autos (ver sentencias 1591 del 16 de junio de 2003 y 1995 del 22 de julio de 2003).

Argumentos bajo los cuales, no se aprecia, en el presente caso, que el acto dictado por el Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo, constituya una amenaza a algún derecho o garantía constitucional del precitado accionante que sea inmediata, posible y realizable por el funcionario imputado como autor, debido a que, una vez notificado el interesado del acto en cuestión, poseían los recursos ordinarios de impugnación para contradecir lo alegado por la Administración, exponer sus alegatos y hacer valer sus defensas. Razones estas por las cuales, considera esta Sala inadmisible el amparo incoado contra el auto del 23 de julio de 2001, sin embargo modifica el fundamento del fallo proferido por el juez de amparo por cuanto el acto impugnado constituía una acto administrativo dictado en el trámite de un procedimiento que impedía la continuación del mismo.

En consecuencia, en virtud de las consideraciones antes señaladas, este Tribunal Supremo de Justicia se ve en el deber de modificar la sentencia objeto de la presente apelación que consideró improcedente el amparo, bajo los argumentos expuestos en el presente fallo. Así se declara.

Decisión

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, declara SIN Lugar la apelación ejercida por la abogada C.G.T., en contra de la decisión del 8 de noviembre de 2001, emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Se MODIFICA la decisión del a quo por lo cual se declara INADMISIBLE el amparo ejercido por los representantes judiciales de N.J. CORDERO SÁNCHEZ bajo los argumentos expuestos en el presente fallo.

Publíquese y regístrese. Devuélvase el expediente al a quo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de octubre de 2003. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente de la Sala,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente-Ponente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO

A.J.G.G.

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 02-1498

JECR/

...gistrado que suscribe discrepa del criterio mayoritario respecto del fallo que antecede con fundamento en los siguientes razonamientos:

La sentencia de la cual me aparto declaró la inadmisibilidad de la demanda de autos por cuanto “una vez notificado el interesado del acto en cuestión, poseían los recursos ordinarios de impugnación para contradecir lo alegado por la Administración”. El objeto del amparo fue un acto administrativo que negó la autorización y prohibió el funcionamiento de un plantel educativo y fue dictado por el Director de la Zona Educativa del Estado Carabobo hasta que se produjese el cumplimiento de determinados requisitos; la Sala, como fundamento de sus decisión, expresó que la parte actora “... tenía a su disposición los recursos administrativos que prevé nuestro ordenamiento jurídico vigente, a fin de atacar ese acto (...), así como también los medios ordinarios de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo ha declarado esta Sala, al resolver casos similares al de autos (...)”.

Al respecto, el disidente reitera lo que la Sala expresó en las decisiones a las que se hace referencia de seguidas:

La Sala, respecto al agotamiento de la vía administrativa a través del ejercicio de los recursos administrativos (recurso de reconsideración y recurso jerárquico) que establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pasa a hacer las siguientes consideraciones, desde una óptica constitucional, concretamente en el marco del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, el cual, como lo ha sostenido, no sólo es el derecho de acceso, de todo ciudadano, a los tribunales, sino al logro de la ejecución de lo que decidió el tribunal competente.

Al respecto, se resalta y destaca que no debe existir confusión alguna en torno a la disposición para los justiciables de los recursos administrativos y de los ‘medios judiciales’, estos últimos mencionados en el citado artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo, como fundamento de la decisión de inadmisibilidad del amparo, pues la norma es clara y el Juez, que actúe en sede constitucional, debe conocer que se trata de dos categorías distintas de recursos. Así, se encuentra que la primera y más notoria diferencia es que los recursos administrativos se intentan en sede administrativa y no en sede judicial. La norma de la citada ley reguladora del amparo constitucional continente de la causal de inadmisibilidad que se mencionó se refiere a los medios judiciales preexistentes, y ella debe aplicarse, bien en el supuesto de que se haya ejercido tal medio judicial o bien, porque teniendo la disposición del mismo no se ejerció, según ha sido interpretado por esta Sala (vid, entre otras, s. S.C. caso A.B., 28.07.00).

En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece los lapsos para la interposición y decisión y condiciones de los recursos administrativos en general, cuales son, exceptuando el recurso de revisión y queja: i) el recurso de reconsideración, que aparece en el artículo 94, el cual debe interponerse en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración (ex artículo 42) ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo cuya revisión se pretende y que debe ser decidido en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración siguientes a su recibo y; ii) el recurso jerárquico que aparece en el artículo 95, que debe interponerse en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración siguientes a la notificación de la decisión del recurso de reconsideración o, una vez producido el silencio rechazo, ante el superior jerárquico, el cual dispone de noventa (90) días hábiles de la Administración para decidir (ex artículo 91). El propósito procesal de la interposición de tales recursos administrativos es agotar la vía administrativa, que es un requisito de obligatorio cumplimiento para la admisión del recurso contencioso administrativo de nulidad, según lo preceptúa el artículo 124, ordinal 2º, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, carácter obligatorio que, por lo demás, cuenta con una consolidada posición contraria en la doctrina.

Ahora bien, como no es propicia la ocasión para extenderse sobre la conveniencia o no de la permanencia, en nuestro sistema jurídico, del agotamiento de la vía administrativa como un requisito de obligatorio cumplimiento para poder acudir a la sede judicial, y ya que, en resguardo de la seguridad jurídica, la regulación de tal requisito –agotamiento de la vía administrativa- debe provenir de una iniciativa legislativa, la Sala se circunscribe al punto bajo análisis, cual es que los recursos administrativos no pueden ser considerados como una instancia previa que debe agotarse para que se pueda incoar válidamente un amparo constitucional, pues no existe impedimento legal alguno para que coexistan, como medios de defensa, los recursos que se interponen en sede administrativa y las acciones que se deben decidir en sede constitucional, como sucedió en el caso de autos. La desestimación del amparo por el hecho de que exista la opción de los recursos administrativos, no sólo es contradictoria con el texto de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino que establece una limitación al derecho a la tutela judicial efectiva que no encuentra apoyo en ninguna ley, que deviene en razón de una incorrecta interpretación legal. Se debe insistir en que la garantía que ofrece la Constitución (ex artículos 26 y 27) es a la protección judicial de los derechos constitucionales, por lo que una pretendida protección administrativa no daría satisfacción al imperativo constitucional.

En criterio de la Sala, no puede equiparse, para darle igual valor, la protección que podrían ofrecer a los derechos de un particular los recursos administrativos, que, como es sabido, son conocidos y decididos por la misma administración a cuyos intereses se oponen los del recurrente, con la protección que puede ofrecer un juez -constitucional, en el caso del amparo-, quien no sólo actúa como ámbito imparcial cuando compone la controversia entre administración y administrado, sino que goza, también por imperativo constitucional, de los más amplios poderes cautelares de protección perentoria de la situación jurídica que se afirma infringida por la actividad administrativa. Por ello se explica, sin lugar a dudas, la referencia que a la opción por los medios judiciales preexistentes, hace el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Por su parte, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece la procedencia del amparo contra la actividad administrativa, ‘cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la protección constitucional’. (Subrayado añadido). Surge del texto de la norma, por una parte, que se trata de un supuesto de procedencia que se contrae a la inexistencia de un medio procesal, dentro de los cuales no puede considerarse incluidos a los recursos administrativos que son ajenos al proceso judicial ya que pertenecen al procedimiento administrativo.

Mención aparte merece la imposibilidad evidente de calificación de unos medios recursivos de tan larga tramitación –como fuere reseñado supra- como breves, sumarios y eficaces.

En conclusión, la Sala encuentra que en el caso de autos, la sentencia cuya revisión se solicitó se apartó de la doctrina asentada por la Sala y, asimismo, considera que la aclaratoria de la irregularidad que fue reseñada constituye causa para que se declare procedente el recurso de revisión, por cuanto las precedentes explicaciones contribuyen con la uniformidad de la interpretación de las normas y principios constitucionales, en una materia tan importante como lo es el acceso a la jurisdicción constitucional y el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva.

(s.S.C. de revisión constitucional n° 2228 de 20.09.02. En idéntico sentido, s.S.C. nº 599 de 25.03.03).

Desde otra perspectiva, (...), la Sala estima que no siempre es acertada la consideración del recurso de nulidad como un medio idóneo y eficaz, cuya posibilidad de ejercicio haga nugatorio el amparo. En efecto, hay casos en que el particular tiene que, de manera previa y obligatoria, agotar la vía administrativa, la cual supone la interposición del recurso de reconsideración y del recurso jerárquico, recursos administrativos que están regulados en los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que disponen de lapsos preestablecidos para su interposición y para la decisión de los mismos por parte de la autoridad administrativa competente, lapsos que significan un transcurso significativo de tiempo, tras los cuales la Administración podría dictar una confirmatoria del acto administrativo contra el que se recurrió o en una abstención de la máxima instancia decisoria –ante el recurso jerárquico-; todo ello sin que el particular que estimó lesionados sus derechos constitucionales, desde que el acto se dictó –puesto que es de ejecución inmediata gracias a la ejecutividad y ejecutoriedad que caracteriza a los actos administrativos-, obtuviese el restablecimiento al que aspira.

Con fundamento en el razonamiento que precede, esta Sala concluye que el amparo autónomo que se intente contra un acto administrativo será, en principio, inadmisible, con fundamento en lo que establece el artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales en los casos en que el acto administrativo impugnado haya causado estado, es decir haya agotado la vía administrativa o sea dictado por la autoridad superior jerárquica y pueda ser impugnado, directamente, a través del recurso de nulidad en los tribunales competentes de la jurisdicción contencioso-administrativa, casos en los cuales, sí podrá entenderse, salvo argumento en contrario, dicho recurso judicial como idóneo y eficaz, puesto que el juez contencioso administrativo podrá lograr el restablecimiento inmediato de la situación jurídica infringida, incluso ante violaciones de rango constitucional, de manera cautelar, mientras se decide el fondo. No obstante lo anterior, queda la posibilidad de que el demandante opte por el amparo constitucional en el supuesto de que estime que el amparo es el medio judicial idóneo, caso en el cual se deberá justificar su uso en sustitución del medio ordinario de impugnación.

(s.S.C. nº 2934 de 27.11.02).

Con fundamento en las consideraciones que preceden, es criterio del disidente que la Sala ha debido analizar la procedencia o improcedencia de la demanda que había sido admitida en primera instancia constitucional. Por otra parte como revelan las transcripciones que preceden, que, en todo caso, ocurrió, respecto al punto, un cambio de criterio a partir de la decisión que cita el fallo de junio de 2003, oportunidad esta posterior a la oportunidad en la que decidió el a quo, el 8 de noviembre de 2001, de modo que se aplicó, a través de la decisión de la que me aparto, un criterio posterior a una situación previa para el momento de cuya decisión no estaba vigente aquél, lo cual, al menos, vulnera el principio de seguridad jurídica y la confianza legítima en la estabilidad de las decisiones judiciales en forma indeseable.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut supra.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

J.M. DELGADO OCANDO

Magistrado

A.J.G.G.

Magistrado

P.R. RONDÓN HAAZ

Magistrado Disidente

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.ar.

Quien suscribe, A.J.G.G., salva su voto por disentir de sus colegas del fallo que antecede, por las siguientes razones:

La decisión del cual se disiente en su dispositivo declaró improcedente la acción de amparo interpuesta contra el acto administrativo dictado, el 23 de julio de 2001, por la Dirección de la Zona Educativa del Estado Carabobo, por considerar que la vía administrativa era suficiente para tutelar la situación jurídica que se alegaba como infringida.

En efecto, teme quien disiente que lo tajante de las afirmaciones realizadas en el fallo pudiera desconocer, con el tiempo y la práctica, la existencia de la acción de amparo autónoma contra actos administrativos conforme lo dispone el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, temor que se acrecienta cuando se toma en cuenta que, una vez publicada la decisión, ésta adquiere existencia propia más allá de lo que la Sala hubiese querido expresar o señalar en ella, aunado al carácter vinculante de las decisiones de la misma.

Es así como la sentencia, antes de transcribir el texto del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, indica que todos los órganos judiciales devienen en tutores de los derechos fundamentales y que el Texto Fundamental ha diseñado un sistema garantizador de las situaciones jurídicas constitucionales, en el cual, ciertamente, el Poder Judicial desarrolla una papel de primer orden.

Expresó que, conforme lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la procedencia de las acciones de amparo constitucional ejercidas de manera autónoma contra actos administrativos, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones de la Administración se encontraban condicionada a la existencia de un medio procesal breve, sumario y eficaz para restituir la situación jurídica infringida.

Refirió, que con respecto a los medios procesales para enervar las lesiones producidas por la actividad de la Administración, la norma contenida en el artículo 259 de la Constitución le otorgaba competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos contrarios a derechos, afirmando, con base en ello, que la Constitución le otorgaba a los administrados un plus de garantías que no dejaba dudas respecto a la potestad que tienen los Tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para resguardar los derechos constitucionales que resultaren lesionados por tales actos.

Que, dentro de las funciones de la jurisdicción constitucional se prevé la tutela de los derechos y garantías constitucionales a través de la acción de amparo, pero que, sin embargo, el amparo no era el único instrumento previsto en el ordenamiento jurídico destinado a tutelar los derechos y garantías constitucionales de los administrados frente a las actuaciones de la Administración, afirmando que los recursos contencioso administrativos resultaban también medios idóneos para resguardar los derechos constitucionales, al igual que los recursos que se ejercen en sede administrativa, debido a que éstos estaban concebidos como medios garantizadores de la esfera jurídica de los particulares, entre ellos, de sus derechos y garantías constitucionales, y no sólo como una carga del administrado para acceder a la vía jurisdiccional.

Señaló que “(...) la inexistencia de un medio procesal breve, sumario y eficaz a fin de restituir la situación jurídica infringida como condición de procedencia de la acción de amparo constitucional propuesta contra actuaciones de la Administración a que se refiere el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, también está referida a los recursos administrativos, ya que, el término ‘medio procesal’ no sólo alude a las vías judiciales sino a (sic) también a la vía administrativa”.

Del breve resumen acotado, denota quien disiente que la sentencia está negando la posibilidad de accionar en amparo de manera autónoma contra actos administrativos o vías de hecho de la Administración. Ello lo asume el Magistrado quien suscribe, además del contexto de la sentencia, de la circunstancia de que ésta alude de forma categórica a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual, en el entendido de que todos los Tribunales ejercen la justicia constitucional cuando conocen de una acción de amparo, hace suponer que se refieren estrictamente a esa jurisdicción y no a los Tribunales contencioso administrativo en ejercicio de la justicia constitucional.

Lo observado hace imperioso el señalamiento, al menos grosso modo, que es el propio texto del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales el que le otorga a los administrados la posibilidad de accionar en amparo contra actos administrativos o vías de hecho administrativo, bien de forma autónoma, bien de manera conjunta con el recurso contencioso administrativo de nulidad, supuesto bajo el cual -vale acotar- es que, exclusivamente, se admitiría que se ejerciese no sólo bajo la jurisdicción contencioso administrativa sino también bajo su esquema procesal (Vid. Sent. SPA/TSJ N° 00402 del 20.03.01).

El artículo 27 de la Constitución, ciertamente, establece la acción de amparo como un medio adicional a los ordinarios en la tarea de salvaguardar los derechos constitucionales, pero adicional no quiere decir residual, y, por ende, el accionante puede ejercer la acción de amparo aún existiendo otros mecanismos procesales ordinario, sólo que, como lo ha indicado la Sala, para hacer aplicativo lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, debe justificar por qué no hizo uso de ellos y demostrar el estado de imperiosa necesidad (Vid. Sent. SC/TSJ N° 939/2000), ello, en razón de que el artículo referido indica que todos los ciudadanos tienen derecho a que se le tutele sus derechos y garantías constitucionales mediante el amparo, claro está, en caso de cumplir con los supuestos exigidos.

Quien disiente estima que la conjugación de la frase “(...) la procedencia de las acciones de amparo constitucional ejercidas de manera autónoma contra actos administrativos, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones de la Administración, se encuentra condicionada a la inexistencia de un medio procesal breve, sumario y eficaz a fin de restituir la situación jurídica infringida”, con la señalada en la página siguiente “(...) los recursos contencioso-administrativos resultan también medios idóneos para resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración, pero, además, igualmente constituyen herramientas adecuadas para tal fin, los recursos que se ejercen en sede administrativa (...)”, constituye un desconocimiento total de la norma contenida en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y desconoce el alcance de lo que debe considerarse un medio breve, sumario y eficaz.

En efecto, ante el ejercicio de una acción de amparo procesalmente puede plantearse dos supuestos; a saber, a) que no exista lesión de un derecho constitucional, supuesto ante el cual, obviamente, debe ser desechado el amparo por cuanto las transgresiones legales y sublegales no constituyen parte de su objeto; y, b) que sí exista una lesión constitucional, ante la cual: b.1) pudiera existir un medio procesal breve, sumario y eficaz para restituir la situación jurídica infringida o, b.2) que no exista ese medio.

La sentencia pareciera dar por descontado que todo recurso contencioso administrativo es breve y sumario, cuando la práctica forense nos demuestra lo contrario; en cuanto a la eficacia, incurriríamos aquí en elementos casuísticos por cuanto la verificación de la misma dependería, en gran medida, de la posibilidad de que el administrado pudiese obtener una medida cautelar o, de ser el caso, la suspensión de efectos. Es más, la práctica ha demostrado ser tan insuficiente las medias cautelares para la tutela de las lesiones constitucionales que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha tenido que recurrir a la tesis de las medidas provisionalísimas (Vid. Sent. N° 177 del 1 de marzo de 2001) porque, aquéllas en determinados casos resultan insuficiente, aunado a la duda de si es equiparable la protección que pueda dispensar los contados Juzgados Contencioso Administrativo del país a las protección que pudiera brindar excepcionalmente (artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales), los Juzgados de Municipio.

Con respecto a la consideración de los recursos administrativos como suficientes para tutelar los derechos constitucionales, debe precisar quien disiente que la Sala no hizo mención a la evoluciona de la naturaleza de las recursos en vía administrativa, pues, afirmó de sin más que los mismos son un derecho a favor del administrado cuando en nuestra normativa se preserva como una carga y, además, establecida -según una buena parte de la doctrina- como un privilegio de la Administración.

Debe tenerse en cuenta que, si bien se debe entender proceso como la secuencia de actos tendentes a lograr un declaratoria que dirima un conflicto, el operador jurídico que dicte ese acto de autoridad debe ser imparcial, y, en los procedimientos administrativos, como se sabe, la Administración actúa en defensa del interés público lo que le permite ser decisor y parte dentro del procedimiento y, como tal, favorecido de enormes poderes inquisitivos (Vid. sentencias Núms. 795/2000; 2228/2002 ó 599/2003). Entonces ¿existirá para el administrado suficiente garantía de que se le tutela su situación jurídica como para considerar que los recursos administrativos son suficientes para negar la posibilidad de acceso al amparo constitucional?, ciertamente no, y este criterio fue expresamente indicado por esta Sala en el fallo N° 795/2000 cuando indicó que “(...) no puede equipararse, para darle igual valor, la protección que podrían ofrecer, a los derechos de un particular, los recursos administrativos, que, como es sabido, son conocidos y decididos por la misma administración (sic) (...)”.

No es que en determinados casos el acudir a la vía contencioso administrativa e, inclusive, a la vía administrativa sea suficiente para tutelar de forma eficaz la situación jurídica que se alega como infringida, pero de allí, a realizar una afirmación general y categórica como la realizada en el fallo disentido, es desconocer la posibilidad de accionar en amparo de forma autónoma contra actos administrativos, desconocimiento que, no obstante lo expreso del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ha ocasionado fallos de corrientes divididas como el dictado en la Corte Suprema de Justicia (Vid. SPA/CSJ, caso Tarjetas Banvenez del 10.7.91); por la Sala Político Administrativa de este M.T. (Vid. caso R.N. deM. del 24.3.00) y el de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 10 de febrero de 2000 (caso Banesco Seguros C.A.)

En definitiva, considera el Magistrado que disiente que, la naturaleza de la acción de amparo es y será siempre tutela de derechos y garantías constitucionales, bastando con que se evidencie de los alegatos expuestos que se están transgrediendo derechos y garantías de esa naturaleza y que los medios preexistentes son insuficientes (lo cual es distinto a indicar que lo procedente es acudir a la vía administrativa o contencioso administrativa), para que el juez constitucional deba otorgar el amparo; piénsese solamente, a título ilustrativo, lo pernicioso en que pudiera devenir la interpretación que el fallo sugiere, en el supuesto de un administrado contra el cual pesa una orden de demolición de un inmueble.

Ciertamente que el administrado puede ejercer el amparo de manera conjunta al recurso contencioso administrativo, pero el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales señala expresamente que el accionante “podrá”, lo cual es una alternativa que la Ley confiere al accionante, para que, si lo considere necesario y pertinente, en lugar de ejercer solamente la acción de amparo ejerza también el recurso contencioso administrativo de anulación. Y, si es una acción que se ejercita en forma autónoma e independiente, no vinculada ni subordinada a ningún otro recurso o procedimiento, es indudable que esa acción, así ejercida, debe ser, por su naturaleza restablecedora, capaz, suficiente y adecuada para lograr que el mandamiento de amparo que se otorgue se baste por sí solo.

Como integrante de la Sala estoy consciente de que el foro tiende a un ejercicio abusivo de la acción de amparo, pero, como se indicara supra, existiendo la posibilidad de accionar en amparo, el peticionante, en todo caso, debe invocar y mostrar que se trata de una vulneración constitucional flagrante, grosera, directa e inmediata, lo cual no significa que el derecho no esté desarrollado en un texto legal, para que en el supuesto de que ello no sea así, afirmar, ahora sí, de que no se trata de una acción de amparo sino de otro tipo de recurso.

Estima entonces quien disiente que, planteado como están los considerandos de la Sala en el fallo referido, el Juez constitucional puede desechar la acción de amparo por el sólo hecho de que debe acudir siempre a la jurisdicción contencioso administrativa o a la sede administrativa, lo cual desconoce, se insiste, lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pues ¿cuándo resultaría admisible una acción de aparo constitucional ejercida de forma autónoma contra un acto administrativo? cuando es el caso que todo acto administrativo o vías de hecho cuenta con una vía judicial ordinaria.

Por otro lado, la sentencia señala expresamente que el amparo resulta improcedente cuando en realidad debería ser inadmisible conforme a lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por existir otras vías procesales ordinaria, aunque ello implicase apartarse del criterio sostenido en el fallo N° 631/2002). Finalmente, considera quien disiente que el fallo debió analizar, para mantener la utilidad del amparo preceptuado en el artículo 5 de la Ley en referencia, si las vías procesales ordinarias, dado el supuesto de autos, resultaban idóneas para tutelar los derechos o garantías constitucionales siguiendo lo expuesto en su fallo N° 2934/2002, análisis pormenorizado al que se hacía referencia al inicio del presente voto.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

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