Sentencia nº 01421 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Junio de 2006

En fecha 20 de julio de 2000, el ciudadano Á.M.F., asistido de abogada, interpuso ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra “el acto administrativo contenido en el Oficio Nº F-412 de fecha 03 de mayo de 2000, por el cual el ciudadano J.A. ROJAS RAMÍREZ, en su carácter de Ministro de Finanzas, [le] notifica que procede a destituir[lo] del cargo de Contralor Interno del Ministerio de Finanzas que venía ejerciendo desde el 2 de enero de 1997, y para el cual [fue] designado por concurso de oposición, realizado por el Ministerio de Hacienda, hoy de Finanzas, de conformidad con las bases para la designación de los Contralores Internos, dictada por el Contralor General de la República...”. Asimismo, solicitó su reincorporación al cargo que ocupaba y la suspensión del concurso para llenar su vacante, el pago de los sueldos dejados de percibir y demás emolumentos a que hubiere lugar, desde que se hizo efectiva su destitución hasta la fecha de su reincorporación.

El 6 de septiembre de 2000, el prenombrado Tribunal declaró procedente la acción de amparo cautelar y, en consecuencia, ordenó suspender los efectos del acto impugnado, la reincorporación inmediata del recurrente al cargo que ocupaba y la suspensión del concurso para optar al referido cargo, con fundamento en que “Del exhaustivo análisis de la comunicación constante en autos, mediante la cual el Ministro de Finanzas procede a destituir del cargo de CONTRALOR INTERNO del citado Ministerio al hoy accionante, y de los alegatos esgrimidos por él, el Tribunal presume la violación del Artículo 49, Ordinales 1, 2 y 3 de la Constitución Bolivariana de Venezuela”.

En fecha 13 de septiembre de 2000, los abogados R.J.U. y W.G.T., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 42.361 y 14.478, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Ministro de Finanzas, se opusieron a la sentencia antes mencionada, alegando la incompetencia del mencionado Tribunal, por considerar que el recurso de nulidad de un acto administrativo de efectos particulares emanado de un Ministro, debía ser conocido por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa.

Vista la oposición formulada, se fijó fecha para la celebración del acto de exposición oral de las partes, la cual tuvo lugar el 18 de septiembre de 2000, a la cual comparecieron ambas partes y la representación del Ministerio Público.

El 22 de septiembre de 2000, la abogada M.P. deF., actuando en su carácter de Fiscal Décima Quinta a Nivel Nacional con competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, estimó “..procedente solicitar [al] Tribunal de la Carrera Administrativa, enviar el expediente … al Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que conozca de dicha causa, en virtud de que se encuentran involucrados intereses patrimoniales de la República Bolivariana de Venezuela, relacionados con el ejercicio de la actividad contralora y fiscal del Ministerio de Finanzas…”.

En fecha 25 de ese mes y año, las abogadas É.M. y N.L., inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nros. 73.145 y 65.408 respectivamente, actuando con el carácter de sustitutas de la ciudadana Procuradora General de la República, afirmaron que “...[el] Tribunal de la Carrera Administrativa, carece de competencia para conocer tanto del proceso contencioso administrativo de anulación como de la acción de amparo constitucional y que debe declinar la competencia a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,...”.

Por sentencia dictada en esa misma fecha, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa acogió la solicitud del Ministerio Público y ordenó remitir a esta Sala el expediente.

II

DEL recurso de nulidad

En su escrito el recurrente expuso, que concursó y fue designado para ocupar el cargo de Contralor Interno del Ministerio de Finanzas, según consta del nombramiento efectuado el 02 de enero de 1997, publicado en la Resolución Ministerial Nº 3.271 y en la Gaceta Oficial Nº 36.177 de esa misma fecha.

Afirmó, que para concursar a dicho cargo se siguieron todos los lineamientos para designar a contralores internos, dictados el 23 de abril de 1996 por el Contralor General de la República en la Resolución Nº CG-014, publicada en la Gaceta Oficial Nº 35.945 del 24 de abril de 1996.

Indicó, que mediante Oficio Nº F-412 del 03 de mayo de 2000, el entonces Ministro de Finanzas le notificó que había sido destituido del cargo que venía desempeñando, fundamentándose en los artículos 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 33 de su Reglamento.

Alega, que el acto recurrido adolece de nulidad absoluta pues, fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento establecido para tal fin en los artículos 110 al 116 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el artículo 33 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Sobre el particular, aseguró que no le fue abierto expediente administrativo alguno, ni se le tomó declaración, ni le fueron informados los hechos que provocaron su destitución, como exigen los Reglamentos antes mencionados.

Asimismo indicó, que el Oficio Nº F-412 del 03 de mayo de 2000, se encuentra viciado de “falta de motivación porque para destituir se requiere que los supuestos de hecho encuadren y estén contenidos en el supuesto normativo que da lugar a dicha medida”; a su decir, de la lectura del acto impugnado se desprende que no le fueron imputados hechos concretos o actuaciones específicas que ameritasen destituirlo, sino hechos presuntos y actuaciones no probadas que derivaran en su destitución del cargo.

Denunció, que el acto administrativo impugnado también entraña el vicio de falso supuesto de hecho pues –según expone- no es cierto que para el período 1999, el Ministerio de Finanzas haya desembolsado por concepto de viáticos a favor de la Contraloría Interna, la cantidad de Cuarenta y Cinco Millones Setecientos Setenta y Siete Mil Seiscientos Treinta y Dos Bolívares (Bs. 45.777.632,oo) por cuanto en el procedimiento de asignación de viáticos intervienen los Directores de Línea que junto a cada funcionario comisionado son los responsables de los resultados de las comisiones y de los informes respectivos.

Que la comisión del Ministerio de Finanzas en la ciudad de Miami en la que participó por el caso de Plásticos de Occidente, C.A. (PLAOCA) rindió los resultados esperados, los cuales fueron informados a la Ministra de la época e incluso, sirvieron de soporte a la decisión del Tribunal Octavo de Primera Instancia en lo Penal y de Salvaguarda del Patrimonio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, de dictar veinticinco autos de detención en el caso relacionado con la mencionada empresa.

Argumentó, que es totalmente falso que se haya otorgado indebidamente la certificación de compromisos prevista en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, a la empresa VENORO, C.A., por la cantidad de Ciento Trece Millones Doscientos Treinta y Dos Mil Ochocientos Setenta y Cinco Bolívares con Diecisiete Céntimos (Bs. 113.232.875,17) por concepto de remodelación de la Dirección de Control Posterior de la Contraloría Interna del Ministerio de Finanzas sin que se cumpliera el proceso indicado en la Ley de Licitaciones.

Señaló igualmente como falso, que haya contratado los servicios profesionales de la firma Pérez, Moreno & Asociados, por un monto de Treinta y Ocho Millones de Bolívares (Bs. 38.000.000,oo) por cuanto no tenía competencia para celebrar contratos a nombre del Ministerio al que pertenecía.

Que la conclusión del Ministro en el acto administrativo cuya nulidad solicita, no guarda lógica con los hechos en él narrados, por cuanto –a su decir- no constituyen causal de destitución a la luz del artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa.

Finalmente, solicita la nulidad absoluta del Oficio Nº F-412 del 03 de mayo de 2000, emanado del Ministro de Finanzas mediante el cual fue destituido del cargo de Contralor Interno de ese Ministerio y, en consecuencia, se ordene su reincorporación al cargo y el pago de salarios y demás conceptos laborales dejados de percibir hasta la fecha de su reincorporación.

III

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Para decidir la Sala observa:

La causa de autos se circunscribe a que, el Ministro de Finanzas, luego de acoger las acusaciones formuladas por la Dirección de Control Posterior de dicho Ministerio y solicitada la opinión favorable del ciudadano Contralor General de la República, destituyó al abogado Á.M.F. del cargo que venía desempeñando como Contralor Interno del Ministerio de Finanzas, por considerar que incurrió: en uso indebido de las partidas de viáticos; extralimitación de funciones al fiscalizar a contribuyentes; expedición de la certificación prevista en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República sin que la contratación cumpliera con el procedimiento de licitación selectiva; presuntas irregularidades en la contratación de los servicios de la firma de auditores Pérez, Moreno y Asociados; falta de diligencia en el seguimiento de las observaciones presentas en los informes definitivos emitidos por la Contraloría General de la República y falta de ejecución del Plan Operativo Institucional para 1999.

Ahora bien, pasa seguidamente la Sala a revisar los vicios aludidos por la parte recurrente, tomando en cuenta el cúmulo probatorio existente en autos. A tal fin, se observa:

1. - La primera denuncia del actor está referida a la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso, toda vez que no le fue abierto expediente administrativo alguno, ni se le tomó declaración, así como tampoco le fueron informados los hechos que provocaron su destitución, tal como lo exigen los Reglamentos de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y de Carrera Administrativa.

   En tal sentido, resulta necesario señalar, que en anteriores decisiones esta Sala ha dejado sentado que el debido proceso, dentro del cual se encuentra contenido el derecho a la defensa, es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, teniendo su fundamento en el principio de igualdad ante la Ley, ya que tal derecho significa que las partes, tanto en el procedimiento administrativo como en el judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.

   En efecto, en sentencia dictada en fecha 17 de febrero de 2000, número 00157 (Caso: J.C.P.P.), reiterada recientemente en sentencia número 02425, dictada el 30 de octubre de 2001 (caso: Hyundai Consorcio), esta Sala dejó sentado lo siguiente:

   La doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.

   (...omissis...)

   El artículo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos

   .

   En conclusión, el derecho al debido proceso no se limita por el hecho que la manifestación de voluntad concretizada en el acto administrativo que afecta al administrado, haya sido dictada luego de instruido un procedimiento, pues ello depende de las garantías y derechos que en el transcurso de éste se hayan otorgado al administrado, tales como el derecho a alegar y a promover pruebas, entre otros. Son estos derechos los que comprenden el derecho al debido proceso y los que conllevan a sostener que éste no es una simple forma procedimental. A tal efecto, cuando la Administración aplica un procedimiento distinto al legalmente establecido y ello trae como consecuencia que se atenúe sustancialmente garantías relativas a la defensa de los administrados, el acto que culmine el procedimiento debe ser declarado nulo.

   Con fundamento en tales consideraciones, aprecia la Sala que al dictamen del Oficio Nº F-412 de fecha 03 de mayo de 2000, dictado por el Ministro de Finanzas, mediante el cual se destituyó al recurrente precedieron las actuaciones siguientes:

   A.- Informe Nº FCI-DCPOS-M-01-00-0037 de fecha 25 de febrero de 2000 (folios 457 al 466 del expediente administrativo), por el cual el Director de Control Posterior del Ministerio de Finanzas, Lic. José Acuña, comunicó a la ciudadana G.R. deP., en su carácter de Directora General de Recursos Humanos del prenombrado organismo, un conjunto de presuntas irregularidades ocurridas en el órgano de Control Interno del Ministerio de Finanzas, donde señaló que “...la Contraloría General de la República a través de auditorias practicadas en las distintas dependencias del Ministerio, como dentro de esta misma Contraloría, emitió informes definitivos sobre las diversas situaciones detectadas, junto con las recomendaciones tendentes a subsanar las irregularidades presentadas, sin embargo se puede notar que hasta el Tercer Trimestre del año 1999, la Contraloría Interna no hizo presencia para la verificación y seguimiento de las medidas a ser tomadas para solventar las situaciones existentes, por cuanto dedicó gran parte de sus recursos tanto humanos como económicos a la Ejecución de Actividades no previstas en el Plan Operativo,...”.

   B.- Punto de cuenta Nº 69 del 10 de marzo de 2000, elaborado por la Directora General de la Oficina de Recursos Humanos presentando al Ministro de Finanzas el informe emitido por el Director de Control Posterior antes referido.

   C.- Oficio F-198 del 17 de marzo de 2000, mediante el cual el Ministro de Finanzas notifica al Contralor General de la República la existencia de “...una serie de hechos que se exponen en un informe relacionado con fallas en el Control Interno ejercido por la Contraloría Interna de este Organismo,...”; solicitándole, además, de conformidad con la norma prevista en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, autorización correspondiente para proceder a la destitución del titular del órgano de control interno.

   D.- Oficio Nº 01-00-000480 de fecha 27 de abril de 2000 (folios 472 al 474 inclusive del expediente administrativo), por el cual el Contralor General de la República informó al Ministro de Finanzas “...que una vez analizados los documentos enviados por ese Ministerio se concluye que de los mismos se desprenden indicios graves, serios y concordantes de una presunta negligencia y falta de probidad en el ejercicio del cargo por parte del Contralor Interno. De allí que el examen de los mismos haga procedente la autorización solicitada”.

   De las actuaciones antes mencionadas se concluye, que la Administración dio cumplimiento al régimen especialísimo regulado por el primer aparte del artículo 19 del Reglamento sobre la Organización del Control Interno en la Administración Pública Nacional (Gaceta Oficial Nº 36.318 del 22 de octubre de 1997), norma aplicable al caso de autos, la cual dispone textualmente:

   “Artículo 19: El Contralor Interno será designado mediante concurso realizado de conformidad con lo previsto en las bases dictadas al efecto por el Contralor General de la República, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. El nombramiento o designación corresponderá a la autoridad que tenga atribuida legalmente esa competencia.

   El Contralor Interno así designado, no podrá ser destituido del cargo sin la autorización del Contralor General de la República, a cuyo efecto la máxima autoridad del respectivo ente le remitirá el correspondiente expediente y le suministrará las informaciones que este le requiera.

   Las faltas temporales del Contralor Interno serán suplidas por un funcionario de rango inmediatamente inferior dentro de la Contraloría Interna. En caso de producirse la falta absoluta del titular se convocará a nuevo concurso.”

   Al ser así, debe la Sala desechar la denuncia formulada por el actor relativa a la presunta violación del derecho al debido proceso y a la defensa. Así se declara.

   2.- Por otra parte, denuncia el actor que el acto administrativo impugnado adolece de los vicios de falta de motivación y falso supuesto de hecho. Sobre el particular, debe advertirse, que la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha dejado sentado que invocar conjuntamente la ausencia de motivación y el error en la apreciación de los hechos o en la aplicación de los fundamentos de derecho -vicio en la causa- es contradictorio, pues ambos se enervan entre sí, pues cuando se aducen razones para destruir la apreciación de la Administración dentro del procedimiento formativo del acto, es porque se conocen los motivos del mismo, de manera que resulta incompatible que por un lado se exprese el desconocimiento de los fundamentos del acto y por otro, se califique de errada tal fundamentación; de allí que la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto, ha sido desestimada reiteradamente por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa. Así, resulta forzoso para la Sala declarar la improcedencia del vicio de inmotivación denunciado por el actor. Así se decide.

3. Por lo que respecta a la denuncia de falso supuesto de hecho, se observa que el recurrente se limitó a invocar la existencia de dicho vicio y a señalar muy someramente los hechos falsamente apreciados por la Administración para dictar el Oficio recurrido; no obstante, salvando tal circunstancia, advierte la Sala, que las pruebas aportadas por el actor, no desvirtúan el fundamento fáctico del acto administrativo impugnado, el cual se desprende de su propio texto y que consiste, no como erróneamente afirma en el escrito recursivo, en hechos presuntos no comprobados, sino en varias actuaciones concretas y contrarias a preceptos legales destinados a normar la conducta de los Contralores Internos.

   Efectivamente, consta al folio 457 y siguientes del expediente administrativo, que la Contraloría General de la República por órgano de la Dirección de Control del Sector Económico y Financiero, hizo al ciudadano Á.M.F. importantes recomendaciones sobre su gestión como Contralor Interno del Ministerio de Finanzas, en el Informe de la Auditoria Operativa Integral, correspondiente al primer trimestre de 1998, las cuales fueron reiteradas en sucesivos informes, manteniéndose tal situación hasta el tercer trimestre del año 1999, sin que fueran tomadas en cuenta por el recurrente.

   Asimismo aprecia de autos esta Sala que, la inejecución de los planes operativos institucionales programados para el año 1999, se debió al uso indebido y a la distribución desproporcionada de la partida presupuestaria correspondiente a viáticos pues, el ochenta y cuatro por ciento (84%) de los recursos asignados por tal concepto a la Contraloría Interna del Ministerio de Finanzas para ese año se emplearon únicamente en la revisión a Reintegros de Créditos Fiscales hechos a exportadores beneficiados con tales incentivos por la Ley de Impuesto al Consumo Suntuario y de las Ventas al Mayor.

   Tampoco deja de advertirse, que la circunstancia antes descrita, limitó la práctica de otras actividades incluidas en dicho Plan Operativo de la Contraloría Interna como las auditorías administrativas en el interior del País, el seguimiento de cuentas objetas por la Contraloría General de la República y otras gestiones de cobranza de las dependencias del Ministerio de Finanzas en gestiones de cobranza de esta forma la disposiciones normativas razón por la cual, mal puede afirmar el recurrente la existencia del vicio de falso supuesto de hecho. Así se declara.

   Con fundamento en lo antes expuesto se declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo de destitución de que fue objeto el recurrente. Así se decide.

   IV

   DECISIÓN

   En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por el ciudadano Á.M.F., asistido por la abogada M.D.G., contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº F-412, dictado por el Ministro de Finanzas el 3 de mayo de 2000, por medio del cual se destituyó a dicho ciudadano del cargo de Contralor Interno de dicho Ministerio; en consecuencia, declara FIRME dicho acto administrativo.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial. Devuélvase el expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, al primer (01) día del mes de junio del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

   La Presidenta- Ponente

   EVELYN MARRERO ORTÍZ

   La Vicepresidenta,

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I. ZERPA

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   E.G.R.

   La Secretaria,

   S.Y.G.

   En seis (06) de junio del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01421.

   La Secretaria,

   S.Y.G.