Sentencia nº 155 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 21 de Marzo de 2014

SALA CONSTITUCIONAL

Exp. N° 13-0918

MAGISTRADO PONENTE: C.Z.D.M.

El 9 de octubre de 2013, los ciudadanos N.B.C.C., LIONER Á.S., G.E.P.A., P.W.R.S. y G.L.M., titulares de las cédulas de identidad números 14.042.683, 4.861.682, 12.604.793, 14.162.255 y 22.990.229, respectivamente, asistidos por el abogado G.J.G.L., inscrito en el Inpreabogado bajo el núm. 45.541, ejercieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, acción de a.c. contra la ciudadana Ministra del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, ciudadana M.C.I. por la presunta violación del derecho de petición y o.r..

El 11 de octubre de 2013, se dio cuenta en Sala del expediente, designándose como ponente a la Magistrada C.Z.d.M., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 17 de octubre de 2013, en reunión de Sala Plena, en virtud de la ausencia temporal del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, se acordó que el ejercicio temporal de la Vicepresidencia de esta Sala Constitucional recayera en el Magistrado J.J.M.J. así como la incorporación del Magistrado suplente L.F.D., quedando constituida en consecuencia la Sala por la Magistrada G.M.G.A., en su carácter de Presidenta; el Magistrado J.J.M.J., en su carácter de Vicepresidente; y los Magistrados L.E.M.L., M.T.D.P., C.Z.d.M., A.D.R. y L.F.D..

El 19 de diciembre de 2013 y el 30 de enero de 2014, el abogado G.J.G.L., apoderado judicial de los accionantes, solicitó pronunciamiento en el presente caso.

El 5 de febrero de 2014, vista la reincorporación del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López por haber finalizado la licencia que le fue concedida, esta Sala Constitucional quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Doctora G.M.G.A., Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Doctores L.E.M.L., M.T.D.P., C.Z.d.M., A.D.R. y J.J.M.J..

Realizado el estudio del caso, pasa esta Sala a dictar sentencia, previo análisis de las consideraciones siguientes:

I

DE LA ACCIÓN DE A.C.

Los accionantes fundamentaron su solicitud de amparo, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que ejercían acción de a.c. contra la ciudadana Ministra del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, ciudadana M.C.I. por la presunta violación del derecho de petición y o.r..

Como antecedentes señalaron que, entre los meses de enero y febrero del año 2002, se encontraban laborando en las obras de construcción del metro de Valencia – Estado Carabobo, cuando fueron objeto de un despido masivo por parte de su patrono, sociedad mercantil Guella Sogene, C.A.

Que, el 22 de octubre de 2003, la Ministra del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, dictó la Resolución núm. 2953, mediante la cual suspendió los efectos de los despidos masivos y ordenó el reenganche a sus puestos de trabajo.

Que, el 21 de agosto de 2013, “…en vista de los múltiples obstáculos y tropiezos legales para hacer cumplir la orden de reenganche y pago de los salarios caídos; en vista de la negativa contumaz de [su] patrono (…) a reenganchar[los] a sus puestos de trabajo; en vista de la inoperancia, displicencia e indiferencia de la Inspectoría del Trabajo de Valencia – estado (sic) Carabobo, para hacer cumplir lo ordenado por la Ministra del Trabajo; [se] vieron en la imperiosa necesidad de SOLICITAR a la Ministra para el Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, ciudadana M.C.I., la EJECUCIÓN FORZOSA de la resolución 2.953 de fecha 22 de octubre de 2003 (…)”.

Que “…han transcurrido CINCUENTA (50) días calendarios y consecutivos, desde la fecha (…) de [su] petición de ejecución forzosa (…) sin que hasta la presente fecha [hayan] obtenido respuesta al respecto por parte de la Ministra (…); en franca contravención al plazo de veinte (20) días del cual disponía para dar respuesta a [su] petición, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

Que la “…falta absoluta de o.r. a [su] petición de ejecución forzosa de la Resolución No. 2.953 de fecha 22 de octubre de 2003 (…) constituye de suyo una violación inminente, flagrante y directa de [su] DERECHO DE PETICIÓN Y O.R. consagrado en el artículo 51 de la Constitución República Bolivariana de Venezuela, que lesiona gravemente sus derechos personales, subjetivos y directos por cuanto [les] impide conocer las razones de hecho y de derecho que hacen procedente o improcedente [su] petición (…)”.

Que la omisión de pronunciamiento constituye una violación directa de su derecho al trabajo, a percibir un salario, a la seguridad social “…toda vez que la falta de respuesta [los] sumerge en un limbo jurídico que no [les] permite saber si [tienen] derecho a las indemnizaciones dinerarias (seguro de paro forzoso) prevista en la Ley del Seguro Social y si en definitiva [están] amparados por las prestaciones sanitarias del seguro social”.

Que “…la falta de respuesta delatada, denota una actuación contraria a los valores constitucionales, que amerita una respuesta efectiva por parte de esta máxima autoridad judicial”.

En virtud de lo expuesto, solicitaron se restablezca “…la situación jurídica infringida, DECRETANDO el correspondiente MANDAMIENTO DE A.C., y consecuencialmente, le ORDENE a la Ministra del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social (…) que DE RESPUESTA, MOTIVADA AFIRMATIVA O NEGATIVA a [su] petición de ejecución forzosa de fecha 21 de agosto de 2013; dentro del plazo perentorio prudencialmente fijado este (sic) órgano jurisdiccional”.

II

DE LA COMPETENCIA

A los fines de determinar la competencia de esta Sala para conocer de la presente acción de a.c., se observa que la misma ha sido ejercida por los ciudadanos N.B.C.C., Lioner Á.S., G.E.P.A. y otros, contra la ciudadana Ministra del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, ciudadana M.C.I. por la presunta violación del derecho de petición y o.r..

Al respecto, el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece que le corresponde a este Alto Tribunal conocer:

(…) en única instancia y mediante aplicación de los lapsos y formalidades previstos en la Ley, en la sala de competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o amenazados de violación, de las acciones de amparo contra los hechos, actos y omisiones emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del C.S.E. y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República (…).

Por su parte, esta Sala estableció en sentencia del 20 de enero de 2000, caso: E.M.M., lo siguiente:

Corresponde a la Sala Constitucional, por su esencia, al ser la máxima protectora de la Constitución y además ser el garante de la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, de acuerdo con el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el conocimiento directo, en única instancia, de las acciones de amparo a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, incoadas contra los altos funcionarios a que se refiere dicho artículo.

Asimismo, esta Sala debe resaltar el contenido del artículo 25.18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, del tenor que se transcribe:

Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…) 18. Conocer en única instancia las demandas de a.c. que sean interpuestas contra los altos funcionarios públicos o altas funcionarias públicas nacionales de rango constitucional (…).

Conforme a lo anterior, esta Sala considera que, en el caso concreto, resulta aplicable el criterio atributivo de competencia establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por cuanto, la demanda de amparo bajo examen está dirigida contra la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, en consecuencia la competencia para conocer la presente demanda le corresponde a esta Sala Constitucional. Así se declara.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez establecida su competencia para conocer de la presente causa, esta Sala procede a la comprobación del cumplimiento con los requisitos que exige el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y encuentra que dicha pretensión satisface los mismos. Así se declara.

En cuanto a la admisibilidad de la demanda de amparo sub examine a la luz de las causales de inadmisibilidad que preestableció el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la Sala, en relación con el supuesto de hecho contenido, específicamente, en el cardinal 5 de dicha disposición normativa, debe hacer las siguientes consideraciones:

Dispone el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo siguiente:

No se admitirá la acción de amparo:

(…)

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado (...).

Esta Sala ha señalado que la demanda de amparo resulta inadmisible a tenor de lo que ordena el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuando se demuestre que el demandante no ejerció el recurso ordinario de impugnación correspondiente contra el acto jurisdiccional que considera lesivo de sus derechos. En el asunto de autos, los accionantes tenían a su disposición para la satisfacción de su pretensión el recurso de abstención o carencia como medio judicial preexistente, de conformidad con lo que preceptúa el artículo 23.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Al respecto, esta Sala considera necesario analizar la eficacia del recurso por abstención o carencia, como medio judicial preexistente e idóneo para restablecer la situación alegada como infringida.

Así, esta Sala ha sostenido que dicho recurso es un medio procesal que pretende el cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida. Al respecto, en sentencia n.° 547 del 6 de abril de 2004, (Caso: A.B.M.A.), se señaló lo siguiente:

(…) En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un “deber genérico”. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.

En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica.

Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el a.c. el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención (…).

Igualmente, esta Sala en decisión n.° 93 del 1° de febrero de 2006, (caso: Asociación Civil Bokshi Bibari Karaja Akachinanu “Bogsivica”), sostuvo lo siguiente:

Con fundamento en la postura que se ha sostenido en las decisiones que antes se citaron, esta Sala ha declarado la inadmisibilidad de pretensiones de amparo que se han ejercido contra actuaciones u omisiones de la Administración, precisamente porque los medios procesales contencioso-administrativos son medios ordinarios capaces, por imperativo constitucional, de dar cabida y respuesta a esas pretensiones procesales y a cualesquiera otras que se planteen contra los órganos del Poder Público en ejercicio de la función administrativa, por lo que no es admisible, salvo excepciones, acudir a la vía del a.c..

Esa procedencia en el contencioso administrativo de cuantas pretensiones se planteen frente a la Administración Pública se sostiene, según se dijo ya, en el principio de universalidad de control y de integralidad de la tutela judicial, incluso frente a actuaciones administrativas frente a las que el ordenamiento legal no regula medios procesales especiales. Caso paradigmático es el de las vías de hecho, a las que se referían los fallos cuya cita se transcribió, frente a las cuales los administrados pueden incoar pretensiones procesales que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa han de ventilar aunque no exista aún en nuestro ordenamiento un procedimiento especial para ello.

Un segundo ejemplo, en este mismo sentido, es precisamente, el que se planteó en la demanda de autos: el caso en el cual ciertos particulares se consideran lesionados a causa de una supuesta inactividad administrativa, como lo es la demora de la Administración Pública Nacional en dar cumplimiento a un deber constitucional de demarcación de los terrenos en los que se encuentran asentados los pueblos indígenas, cuyo control no es posible, al menos en criterio de la Sala Político-Administrativa, a través del ‘recurso por abstención o carencia’. Ello trae como consecuencia que, frente a tales supuestas lesiones causadas por un incumplimiento administrativo, los particulares se vean absolutamente indefensos en el marco de la justicia administrativa, pues –bajo ese criterio- tampoco existe un medio procesal especialmente regulado para dar cabida a las pretensiones en su contra.

(…)

En consecuencia, las únicas formas de inactividad que tradicionalmente han sido atacables a través de esta vía procesal son aquellas derivadas del incumplimiento de una obligación concreta o específica, vale decir expresamente establecida en una norma de rango legal, de carácter reglado, frente a la cual determinado particular tenga derecho a la actuación omisa.

Se trata de un criterio de la jurisprudencia contencioso- administrativa que no se adapta a los actuales cánones constitucionales que enmarcan al contencioso administrativo, y que persigue adaptarse a la letra de las normas legales que sirven de asidero a este medio procesal (artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, antiguo artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), sin tener en consideración que dichas normas legales no obstan, en modo alguno, para que sean judicialmente atacables otras formas de inactividad administrativa distinta a la abstención o carencia, incluso a través de demandas por abstención.

En efecto, el artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece como competencia de la Sala Político-Administrativa “Conocer de la abstención o negativa del Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las Leyes”.

Tal competencia, según se dijo, se ha encauzado tradicionalmente a través del “recurso por abstención o carencia”. No obstante, la norma no impide –mal podría hacerlo pues violaría el artículo 259 constitucional- que a través de ese medio procesal, que ha sido delineado por la jurisprudencia –el “recurso por abstención”- se ventilen también las pretensiones de condena que se planteen para exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer o dar que no consistan en “específicos y concretos actos” o cuya fuente no sea la Ley (“que estén obligados por las Leyes”) sino una norma sublegal o, como en este caso, una norma constitucional. En todo caso, y aún en el supuesto de que la Sala Político- Administrativa no admitiese esa interpretación del artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, mal podría negar la procedencia de pretensiones de condena al cumplimiento de obligaciones que no encuadren dentro del concepto de abstención, bajo el argumento de que no puede plantearse un ‘recurso por abstención’ en esos casos, pues en tal supuesto está en el deber, de conformidad con el artículo 19, párrafo 2, de establecer la vía procesal idónea para la tramitación de esa pretensión, desde que según prevé la norma: “cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal” (...).

De lo anterior se colige que, el recurso por abstención o carencia es el medio idóneo a través del cual el demandante puede obtener la reparación de la situación jurídica presuntamente infringida y a través del cual obtener una respuesta por parte de la Administración Pública, respecto de su solicitud.

En consecuencia, no puede pretender el accionante, con la demanda de amparo, la sustitución de los medios judiciales preexistentes, pues ella está sujeta a que el interesado no cuente con dichas vías judiciales preexistentes, o bien que, ante la existencia de éstas, las mismas no permitan el restablecimiento de la situación jurídica infringida. De modo, que el amparo será admisible cuando se desprenda, de las circunstancias de hecho y derecho del caso, que el ejercicio de los medios procesales preexistentes resulta insuficiente para el restablecimiento del disfrute del bien jurídico que fue lesionado. (vid. S.C. n.° 1496/2001, caso: G.A.R.R., n.° 2198/2001 Caso: Oly Henríquez de Pimentel) o cuando justifique suficientemente el uso del amparo en sustitución de los medios ordinarios de impugnación, tal como lo ha exigido la Sala en su decisión del 9 de agosto de 2000 (caso: S.M. C.A.).

En virtud de las consideración expuestas, esta Sala declara inadmisible la acción de a.c. interpuesta por los ciudadanos N.B.C.C., Lioner Á.S., G.E.P.A. y otros, contra la ciudadana Ministra del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, ciudadana M.C.I. por la presunta violación del derecho de petición y o.r., de conformidad con lo que preceptúa el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara COMPETENTE para conocer la presente acción de a.c. interpuesta por los ciudadanos N.B.C.C., LIONER Á.S., G.E.P.A., P.W.R.S. y G.L.M., contra la ciudadana Ministra del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, ciudadana M.C.I. por la presunta violación del derecho de petición y o.r., la cual declara INADMISIBLE.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 21 días del mes de marzo de dos mil catorce (2014). Años: 203º de la Independencia y 155º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

L.E.M.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 13-0918

CZdM/