Sentencia nº 1342 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Octubre de 2013

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Mediante escrito presentado en esta Sala Constitucional el 5 de mayo de 2010, la abogada N.C.D.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 48.441 e identificada con la cédula de identidad número 4.224.149, actuando en su propio nombre, interpuso acción popular de nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra los artículos 8 y 9 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

El 18 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L..

El 30 de junio de 2010, la accionante solicitó que se proveyera sobre la admisión y la medida cautelar planteada.

Constituida esta Sala Constitucional el 9 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado F.A.C.L., Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

A través de sentencia del 1° de marzo de 2011, se admitió la demanda, se declaró sin lugar la medida cautelar solicitada y se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se practicaran las notificaciones legales correspondientes, se librara el cartel de emplazamiento a los interesados y se continuara la causa.

El 2 de junio de 2011, la accionante presentó escrito de consideraciones, en el cual amplió los fundamentos de su demanda.

Practicadas las notificaciones ordenadas, el 14 de junio de 2011, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual, fue retirado, publicado y consignado, dentro del lapso legal correspondiente.

El 4 de octubre de 2011, la accionante presentó escrito de consideraciones, en el cual invocó doctrina de esta Sala en materia del derecho a la igualdad. En la misma oportunidad, la representación judicial de la Procuraduría General de la República solicitó que se declarara sin lugar el recurso.

El 29 de marzo de 2012, la accionante solicitó que se proveyera lo conducente a la continuación de la causa.

Por auto del 29 de noviembre de 2012, el Juzgado de Sustanciación, observando que había vencido el lapso probatorio, sin que las partes promovieran pruebas, ordenó remitir el expediente a la Sala, a los fines del pronunciamiento correspondiente.

El 8 de enero de 2013, se recibió el expediente y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien, con tal carácter suscribe el presente fallo.

En sesión de la Sala Plena de este M.T., del 8 de mayo de 2013, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.169, del 17 del mismo mes y año, se designó la nueva directiva de este Alto tribunal y, del mismo modo, se reconstituyó esta Sala de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado F.A.C.L., Vicepresidente y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

El 8 de agosto de 2013, la recurrente solicitó que se decidiera la causa.

Efectuado el estudio del presente expediente, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I DEL RECURSO DE NULIDAD

La accionante fundamentó su pretensión anulatoria en los siguientes argumentos:

Que trabajó para el Municipio Libertador del Distrito Capital por más de 20 años, hasta que, el 15 de octubre de 2009, fue jubilada con el 67,50% de su último sueldo, según lo dispuesto en los artículos 8 y 9 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Que su pensión de jubilación no incluye lo que percibía por concepto de “ticket de alimentación”.

Que no todos los empleados públicos se jubilan conforme a lo previsto en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios, Funcionarias, Empleados y Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, pues en muchos casos gozan de convenciones colectivas que prevén pensiones del 100% del sueldo que percibían como personal activo.

Que en “…el caso de este Municipio Libertador, los funcionarios y obreros adscritos a la Corporación de Servicios de esta Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, los obreros adscritos a esta Alcaldía y los funcionarios jubilados por esta Alcaldía del Municipio Libertador, cuando estaba vigente la Ordenanza de Pensiones y Jubilaciones, promulgada en 1.960 y reimpresa el 03-07-1996, la cual fue anulada por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 03 de agosto de 2004, jurisprudencia esta que fue publicada en la Gaceta Oficial N° 38.0448 (sic), de fecha 21 de octubre de 2004; gozan en la actualidad de su jubilación con la totalidad del último sueldo que percibían y estos montos les son homologados, y los requisitos en cuanto a edad y tiempo de servicios eran menores, a los ya existentes en la referida Ley del estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones”.

Que según el artículo 42 de la Ley Orgánica de Educación, los docentes adquieren el derecho a jubilarse con 25 años de servicio y obtienen una pensión del cien por ciento.

Que la referida disposición de la Ley Orgánica de Educación determina que a los docentes no se les debe aplicar los artículos 8 y 9 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y, por tanto, la pensión de jubilación de los docentes debe ser del cien por ciento.

Que las normas impugnadas “…no son aplicados a los integrantes de la Fuerza Armada; y excluye de su ámbito de aplicación a los jueces, Magistrados de este Tribunal Supremo de Justicia, y demás personal del Poder Judicial, así como al personal docente y de investigación de las universidades, a los de la Asamblea Nacional, de la Contraloría General de la República, según lo pautado en su artículo 2. Y aun cuando incluye a los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de los Ministerios, no es menos cierto, que como señalamos anteriormente la Ley Orgánica de Educación, que es una ley nacional, excluye al personal docente, estableciendo que éstos adquieren el derecho de jubilación con veinticinco (25) años de servicio activo en la educación, y con un monto del cien por ciento del sueldo”.

Que la “…Ley motivo del presente recurso no es aplicable a todos los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública, lo cual es discriminatorio y viola el principio de igualdad establecido en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez, que mientras algunos son jubilados con bajos porcentajes que nunca pueden ser mayores al ochenta por ciento (80%), otros son beneficiados con el cien por ciento (100%) del último salario percibido como personal activo”.

Que los artículos atacados no se ajustan a la “…nueva realidad del país…”, ni al Texto Fundamental, que reconoce el derecho a la igualdad y a la no discriminación, así como los principios de responsabilidad social, democracia, justicia, cooperación y responsabilidad.

Que es deber del Estado promover el desarrollo social y espiritual de los venezolanos, así como el respeto absoluto a sus derechos.

Que la normativa atacada resulta injusta, pues “…en algunos casos, el monto mensual a percibir del jubilado, es inferior al salario mínimo decretado por el Presidente de la República, por lo que el mismo, lo tienen que ajustar a esta cantidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana, el cual prohíbe que las pensiones y jubilaciones sean inferiores al salario mínimo”.

Que no todos los empleados públicos se encuentran sometidos a la Ley bajo examen, pues gozan de convenciones colectivas que reconocen una pensión de jubilación del cien por ciento del sueldo percibido mientras eran personal activo.

Que las disposiciones atacadas disminuyen considerablemente los ingresos del personal que se jubila.

Finalmente, solicitó la suspensión de los efectos de las normas impugnadas, sobre la base de que los mismos pudieran causar un gravamen irreparable en la esfera jurídica de los jubilados, a consecuencia de la imposibilidad de cubrir sus necesidades básicas, por percibir una pensión de jubilación inferior a su último salario.

II

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La representación de la Procuraduría General de la República solicitó que se desestimara la pretensión anulatoria, sobre la base de los siguientes argumentos:

Que la jubilación es un beneficio vitalicio, que se enmarca en el derecho a la seguridad social y éste, es materia de reserva legal.

Que en ese contexto, la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, establece el régimen general de la seguridad social de los empleados públicos y, a tal fin, dispone las condiciones de procedencia del beneficio de jubilación.

Que, no obstante, la propia ley reconoce en su artículo 4, la existencia de otros regímenes de seguridad social, que pueden dictarse en aquellos organismos dotados de autonomía.

Que, en cualquier caso, el régimen de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, debe tenerse como un estándar al que deben ajustarse las normas especiales y menos favorables.

Que, por tanto, la ley admite la coexistencia de regímenes especiales con el régimen general.

Que el objeto de esta regulación es establecer un mínimo de beneficios generales, sin que ello implique que los órganos dotados de autonomía establezcan disposiciones más favorables que la ley general.

Que el resguardo de la seguridad social, es un efecto del carácter social del Estado venezolano y de su interés en la justicia social.

Que las normas atacadas, garantizan el goce del derecho a la jubilación, y con él, de una pensión vitalicia que le permita disfrutar de su vejez.

Que el pago periódico de la pensión de jubilación no requiere contraprestación alguna y forma parte del sistema de seguridad social.

Que no puede calificarse como desigual una ley que procura la subsistencia efectiva y suficiente de los empleados jubilados.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala proveer sobre el mérito de la controversia y, en tal sentido, observa que las normas atacadas son del siguiente tenor:

Artículo 8.- El sueldo base para el cálculo de la jubilación se obtendrá dividiendo entre veinticuatro (24) la suma de los sueldos mensuales devengados por el funcionario, funcionaria, empleado o empleada durante los dos últimos años de servicio activo.

Artículo 9.- El monto de la jubilación que corresponda al funcionario, funcionaria, empleado o empleada será el resultado de aplicar al sueldo base, el porcentaje que resulte de multiplicar los años de servicio por un coeficiente de 2,5. La jubilación no podrá exceder del ochenta por ciento (80%) del sueldo base

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Al respecto, sostiene la actora que la disposición atacada vulnera el derecho a la igualdad y en este sentido, tal como señaló esta Sala en sentencia N° 1457 del 27 de julio de 2007, caso: Pedro José Martínez Yánez, el derecho a la igualdad, es conjuntamente con la libertad, uno de los principios inherentes a la naturaleza del hombre y, por tanto, el ordenamiento jurídico debe reconocer una serie de derechos fundamentales derivados de este valor, que forma parte del elenco de postulados superiores del Estado, conforme lo establece el artículo 2 del Texto Fundamental.

Así, la igualdad se presenta como una de las decisiones políticas fundamentales del estado de derecho, del cual constituye un presupuesto cardinal y básico. Es decir, es una regla primaria de los sistemas jurídicos que se considera a su vez, un aspecto de libertad, pues tal como afirma Hauriou (Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Barcelona. Editorial Ariel. Pág. 67), si todos los hombres son plenamente libres, son por ello mismo iguales.

En consonancia con lo expuesto, nuestro Texto Fundamental reconoce en el artículo 21 al principio de igualdad, como un “elemento rector de todo el ordenamiento jurídico,” (Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Editorial M.P., 2009, p. 289), es decir, como “un valor inserto en nuestro Ordenamiento, que se traduce en un principio general, el cual a su vez se concreta como derecho subjetivo que afecta a todos los derechos constitucionales, y como obligación de los poderes públicos de hacerla real allí donde no surja de forma espontánea” (Molas, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, 1998, p. 299).

De este modo, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoce expresamente a la igualdad como una de las bases del sistema político instaurado, sobre el cual surge un deber de protección que trasciende la noción retórica, para asumirlo como una técnica jurídica operante, que tiende a equilibrar las situaciones jurídicas de los particulares de una manera no sólo declarativa, sino también real y verdadera.

Con ello, es uno de los f.d.E., que consiste en el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a uno de lo que se concede a otro en iguales circunstancias, lo cual implica, que ante diferencias fácticas, la ley no puede establecer disposiciones uniformes.

En este contexto, G.M. afirma (Derecho Constitucional, 2000, p. 171), que es un derecho prototípicamente relacional, por cuanto antes de concebirlo de manera autónoma, se observa conjuntamente con otro derecho o en una determinada situación material, es decir, “no se viola la igualdad en abstracto, sino en relación con – esto es en la regulación, ejecución o aplicación, ejercicio, etc.- el acceso a los cargos públicos, la libertad de residencia, el derecho al trabajo o la tutela judicial efectiva, por solo poner unos ejemplos” (G.M., ob. Cit., p. 174).

En efecto, el derecho a la igualdad “no es propiamente hablando un derecho autónomo de los otros derechos, puesto que difícilmente puede materializarse en abstracto” (Molas, ob. Cit., p. 299), es decir, que aparece adminiculado con otros derechos, concretándose siempre en una situación material determinada.

Este derecho, ha ido “superando cada vez más el concepto formal de igualdad ante la ley y adentrándose en el de igualdad material, esto es, igualdad dentro de la ley o en la ley. En cierta forma, ello ha supuesto la ruptura, al menos parcial, de los caracteres de universalidad, generalidad, abstracción y duración de la ley, al admitirse las leyes singulares o sectoriales –con destinatarios individuales o grupales concretos-, las leyes temporales –cuya validez se persigue sólo durante una época concreta- y las leyes diferenciadoras, que, aún siendo generales o duraderas, otorgan distintos tratamientos en función de sus características” (G.M., ob. cit., p. 172).

Tal fenómeno no es injustificado, pues viene determinado por la constatación de diferencias entre las situaciones fácticas de los sujetos de derecho y por la obligación que la Constitución impone a los Poderes Públicos de procurar que esa igualdad sea real y efectiva. Estas circunstancias, aunadas a la complejidad de la sociedad moderna y al carácter social del Estado venezolano, explican que un gran número de normas otorguen, hoy, tratamiento diferente a supuestos de hecho que se entienden distintos.

Actualmente, la igualdad se constituye en una situación jurídica de poder, que permite la “reacción frente a la posible arbitrariedad de los poderes públicos. No se trata ya de que éstos no puedan, en sus actuaciones, diferenciar entre individuos o grupos: se trata de que, si lo hacen, su actuación no puede ser arbitraria. Es, por lo tanto, un principio negativo, limitativo, que acota un ámbito de actuación de los poderes públicos, y reaccional, que permite a los particulares reaccionar frente a las actuaciones de aquellos cuando sean arbitrarias” (G.M., ob. Cit., p. 173).

De este modo, “la igualdad jurídica no implica un trato igual en todos los casos con abstracción de los elementos diferenciadores. Se prohíbe la discriminación, pero no toda desigualdad es una discriminación. Se prohíben las normaciones > (es decir arbitrarias o discriminatorias), pero no las normaciones diferenciadas, si corresponden a supuestos de hecho diferentes” (Molas, ob. Cit., p. 301). A mayor abundamiento, los dos corolarios de la noción de igualdad: a) no asimilar a los distintos y b) no establecer diferencias entre los iguales.

En este mismo sentido, el referido autor sostiene, que “la igualdad no exige tratar de manera igual situaciones diferentes” (Molas, ob. Cit., p. 301), sino, que prohíbe la discriminación, que consiste en la diferenciación “que se funda en un prejuicio negativo en virtud del cual los miembros de un grupo son tratados como seres no ya diferentes sino inferiores (en ciertos aspectos al menos). El motivo de la discriminación es algo más que irrazonable, es odioso, y de ningún modo puede aceptarse porque resulta humillante para quienes sufren esa marginación.” (Bilbao, La Eficacia de los Derechos Fundamentales Frente a Particulares, 1997, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid.p. 398).

Al respecto, esta Sala en sentencia del 17 de febrero de 2006, dictada en el caso J.G.C., señaló:

el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad -igualdad como diferenciación- (vid. sentencia n° 898/2002, del 13 de mayo). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes.

De lo anterior se desprende que no resulta correcto conferirle un tratamiento desigual a supuestos fácticos que ostenten un contenido semejante y que posean un marco jurídico equiparable, pero debe aclararse que igualdad no constituye sinónimo de identidad, por lo que también sería violatorio del principio de igualdad darle un tratamiento igualitario a supuestos que sean distintos (vid. GUI MORI, Tomás. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ÍNTEGRA 1981-2001. Tomo I. Editorial Bosch. Barcelona, 2002, p. 332). Lo que podría resumirse en dos conclusiones: ‘No asimilar a los distintos, y no establecer diferencias entre los iguales,’ como se dijo ut supra

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Con ello, no cualquier trato desigual resulta discriminatorio, pues sólo lo es el trato desigual no basado en causas objetivas y razonables. En efecto, “la igualdad constitucional no prohíbe que el legislador diferencie. Si lo hiciera, el legislador no podría hacer nada. No se aprobaría ni una sola ley. Lo que prohíbe es que diferencie de una manera no objetiva, no razonable y no proporcionada. Es decir, que tome partido ante el ejercicio del derecho a la diferencia” (Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, 2000, p. 311).

De allí, que el legislador pueda introducir diferencias de trato cuando no sean arbitrarias, esto es, cuando estén justificadas por la situación real de los individuos o grupos, con lo cual la vigencia del principio de igualdad, no debe analizarse desde una visión puramente formalista.

Sobre este particular, se pronunció la Sala en sentencia N° 165, del 2 de marzo de 2005, dictada en el caso J.I.R., estableciendo que “es posible que el ordenamiento jurídico establezca diversas regulaciones de carácter particular que no sean violatorias de los preceptos constitucionales.”

Ahora bien, la accionante sostiene, que el derecho supra analizado, se ve conculcado por dos razones: 1.- A causa de que las disposiciones establecen que en ningún caso la pensión de jubilación puede exceder del 80 % del sueldo base y, ello, supuestamente constituye una discriminación respecto de los funcionarios activos; 2.- Porque hay funcionarios que tienen un régimen de jubilación distinto al establecido en la Ley parcialmente impugnada, verbigracia, la Fuerza Armada, así como los funcionarios del Poder Judicial y Poder Legislativo, entre otros.

Sobre el primero de los referidos motivos de discriminación, debe observarse que la diferencia entre los ingresos de los funcionarios activos y los jubilados tiene, dos fundamentos, uno de origen teleológico y otro de orden fiscal.

La razón teleológica es que los trabajadores activos perciben un sueldo, es decir, una remuneración que se da como contraprestación al ejercicio de sus funciones. Es decir, el sueldo es el efecto económico que percibe un empleado por el desarrollo de su actividad. En otras palabras, la remuneración que retribuye el servicio prestado. Mientras que la pensión de jubilación, no está vinculada al referido concepto laboral/funcionarial, sino a la idea de la seguridad social y al deber que tiene el Estado, de garantizar una v.d., aun después de que una persona ha pasado a retiro, con lo cual, es un importe que se percibe sin prestación de esfuerzo actual.

En efecto, la jubilación tiene un fundamento de orden político y de paz social, que trasciende al hecho social del trabajo y reivindica la dignidad humana frente al régimen liberal que sólo retribuye el trabajo efectivamente desarrollado y le da la espalda al empleado que ha visto el fin de su carrera productiva.

Ciertamente, el sistema liberal burgués, concibe al trabajador como una mercancía desprovista de seguridad social, con la que se intercambian bienes por servicios, mientras que la clausula social del Estado, tiene como ratio la necesidad de resolver las desigualdades sociales y garantizar una existencia humanamente digna, incluso durante la vejez.

Por ende, la evolución del Estado liberal y, del sistema democrático formal que le es inherente, conllevó a la superación del individualismo del Estado de derecho burgués, para pasar al Estado de bienestar (Welfare) de modelo garantista sobre derechos de carácter social, tales como la seguridad social, que se presenta ya no desde la clásica perspectiva de los derechos liberales oponibles al Poder Público y, por tanto, sobre los cuales surge un deber de abstención del Estado, sino, desde una visión prestacional, en la cual el Estado asume el desarrollo objetivo de los derechos a través del desarrollo de actividades concretas en materia de previsión y asistencia social.

En tal contexto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone en sus artículos 80 y 86 lo siguiente:

Artículo 80. El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello.

…omissis…

Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial

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En interpretación sistémica de las normas trascritas, la Sala estableció en la decisión N° 238, del 20 de febrero de 2003 (caso: R.S.A.), que la jubilación y las pensiones forman parte del contenido sustancial del derecho constitucional a la seguridad social que reconoce el citado artículo 86, como asignación monetaria que le corresponde a la persona que cumplió con los requisitos de edad y años de servicios o, que se encuentra en condición de incapacidad (exigencias legales), para que sea acreedora de tal beneficio de orden social, pues su espíritu es, precisamente, garantizar la calidad de vida del trabajador o funcionario público una vez que es jubilado o pensionado.

Luego, esta Sala ratificó, el 2 de marzo de 2005 (Vid. sentencia N° 165, caso: J.I.R.D.), el criterio expuesto en la decisión N° 3 dictada, el 25 de enero del mismo año en el caso Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela C.A.N.T.V., donde se estableció que, el concepto de seguridad social consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela abarca toda una estructura que integra entes de derecho público-sistema de asistencia y seguridad social, configurado bajo el régimen único de seguro social entendido, en su acepción tradicional- al igual que el régimen privado, cuyo objeto común es garantizar la obtención de los medios económicos suficientes para cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos titulares del derecho a pensiones y jubilaciones.

Según lo expuesto, la noción de seguridad social presenta unas implicaciones económicas que tienden a que el jubilado no sólo logre la obtención de los medios suficientes para cubrir sus necesidades básicas, sino, el goce de derechos como la salud, asistencia educacional, actividad recreacional, etc., así como beneficios de orden ambiental y cultural entre otros, lo cual evidencia que la materialización de las políticas de seguridad social no se agota en las asignaciones pecuniarias, sino que comprende diversas modalidades como servicios de previsión, suministros, exenciones y exoneraciones fiscales y demás medidas concebidas para articular y expandir la acción del Estado en la materia.

Entonces, la causa de la pensión de jubilación es evitar la degradación de la persona que ha cesado su desempeño profesional, permitiéndole al empleado jubilado mantener sus condiciones de vida y salvaguardar su realidad personal y social, mientras que la causa del sueldo es retribuir los servicios del trabajador activo, para que éste pueda beneficiarse económicamente de su actividad.

En segundo lugar, la diferenciación de remuneraciones entre funcionarios activos y jubilados, tiene un origen fiscal, ya que los funcionarios activos se encuentran sujetos a todas las cargas tributarias y parafiscales vinculadas a la generación de riqueza (vía trabajo, comercio o ejercicio profesional), mientras que los funcionarios jubilados se encuentran exencionados de las mismas.

Por tanto, los artículos bajo examen no tienen por objeto desmejorar la condición económica de los empleados jubilados, respecto de los activos, sino compensar ambos ingresos, sobre la base de que los empleados activos tienen obligaciones tributarias que no se aplican a los jubilados.

Según lo expuesto, el tope máximo que establece la normativa impugnada no resulta caprichoso o arbitrario, ni busca establecer distinciones que pudieran afectar el acceso a los bienes y servicios a los que aspira un trabajador una vez que pasa a condición de jubilado, sino que procura nivelar su retribución económica una vez que empieza a gozar de las exenciones fiscales que se le aplican a quienes trabajan activamente.

Con relación al segundo argumento de discriminación, esto es, que hay funcionarios que tienen un régimen de jubilación distinto al establecido en la Ley parcialmente impugnada, se observa lo siguiente:

Aun cuando el régimen de seguridad social se encuentra sujeto al principio de reserva legal (Vid. 11 de mayo de 2000, en la decisión N° 359, caso J.C.), ello no es óbice, para que el legislador nacional, establezca regímenes de previsión social especiales que se diferencien del régimen general establecido en la propia Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Recuérdese, que no cualquier trato desigual resulta discriminatorio, sino sólo el que no está basado en circunstancias objetivas y razonables y como quiera que existen relaciones funcionariales esencialmente distintas unas de otras (como ocurre con los legisladores y el personal de la Administración Pública o, como sucede, con los funcionarios de seguridad del Estado y los empleados de protección civil, entre otros), resultaría desajustado al derecho a la igualdad la unificación de un régimen de seguridad social que desatendiera las particularidades de cada sector de empleados públicos, que por circunstancias de ingreso, permanencia y función se diferencian entre sí.

De allí, que el legislador pueda introducir diferencias de trato cuando no sean arbitrarias, esto es, cuando estén justificadas por la situación real de los individuos o grupos, con lo cual la vigencia del principio de igualdad, no debe analizarse desde una visión puramente formalista.

Conforme a lo expuesto, concluye esta Sala, que las normas impugnadas se encuentran justificadas en circunstancias objetivas y razonables, con lo cual, en el presente caso, la regulación no puede ser calificada de discriminatoria o de establecer diferencia desproporcionada entre trabajadores activos y jubilados. Así se decide.

IV

Decisión

Con base en las consideraciones expuestas precedentemente, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad incoado por la ciudadana N.C.D.G., contra los artículos 8 y 9 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de octubre dos mil trece. Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

Los Magistrados,

L.E.M.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. N° 10-0462