Sentencia nº 52 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 6 de Noviembre de 2002

Fecha de Resolución 6 de Noviembre de 2002
EmisorSala Plena
PonenteAlfonso Rafael Valbuena Cordero
ProcedimientoConflicto de competencia entre la Sala Político Administrativa y la Sala Constitucional.

Ponencia del Magistrado ALFONSO VALBUENA CORDERO.

Ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en fecha 06 de octubre de 1998, fue interpuesto por los abogados Moritz Eiris Villegas, A.C.S.C., O.O.A.P. yJ.G.M., en su carácter de apoderados judiciales de C.A. SEAGRAM DE VENEZUELA y LICORERÍAS UNIDAS, S.A., recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad en contra de los códigos números 3-1-3-1-01 y 6-1-0-7-08 del Clasificador de Actividades Económicas de la Patente de Industria y Comercio y Servicios Conexos de la Ordenanza de Impuesto de Patente de Industria y Comercio, aprobada por el Concejo del Municipio Autónomo S.P. delE.L..

De conformidad con las previsiones sobre competencia contenidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela promulgada en 1999, la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia remitió a la Sala Constitucional el presente expediente.

La Sala Constitucional dictó decisión el 30 de enero del año 2002, mediante la cual declinó la competencia para conocer del presente asunto en la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal.

Recibido el expediente en la referida Sala, ésta mediante decisión dictada el 04 de junio del año 2002, se declaró igualmente incompetente y acordó devolver el expediente a esta Sala Plena, a los fines de la resolución del conflicto de competencia surgido entre dichas salas.

Recibidos los autos en esta Sala Plena se le dio cuenta el 10 de julio del año 2002 y, en esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Alfonso Valbuena Cordero, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Siendo la oportunidad legal para ello, pasa esta Sala a decidir el conflicto de competencia planteado, en los siguientes términos:

-I-

Los motivos dados por la Sala Constitucional en su fallo dictado el 30 de enero del año 2002, en el que se declaró incompetente, son los siguientes:

El acto que se impugna a través del presente recurso, lo constituye la Ordenanza de Impuesto de Patente de Industria y Comercio aprobada por el Concejo Municipal del Municipio S.P. delE.L., aprobada en sesión extraordinaria N° 17, celebrada el 30 de octubre de 1996, publicada en la Gaceta Oficial del mencionado Municipio en octubre de 1996.

La referida Ordenanza, señala en su artículo 1 los requisitos necesarios para desarrollar actividades industriales, comerciales, de servicios o de otra índole similar dentro de su jurisdicción. Asimismo, en su artículo 3 dispone que los sujetos pasivos en calidad de contribuyentes son aquellas personas naturales o jurídicas que realicen las actividades antes mencionadas con fines de lucro o remuneración. Finalmente, establece los impuestos correspondientes a cada actividad de conformidad con un Clasificador de Actividades Económicas que forma parte integrante de la Ordenanza.

Así, en el código N° 3-1-3-1-01 referente a la ‘Destilación, Rectificación y Mezcla de Alcoholes. Elaboración de Alcoholes’ establece una alícuota (0/100) de uno (1) y un mínimo tributable anual de mil doscientos bolívares (Bs. 1.200,00). Por otra parte, en el código N° 6-1-0-7-08 para el ‘Mayor de bebidas Alcohólicas’ una alícuota (0/100) de cinco (5) y un mínimo tributable de mil doscientos bolívares (Bs. 1.200,00).

(Omissis)

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala, delimitar su competencia para conocer de la presente solicitud de nulidad, y a tal efecto observa:

El asunto sometido al conocimiento de esta Sala, versa sobre la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de una Ordenanza Municipal. En este sentido, la Sala considera menester hacer las siguientes consideraciones:

Los artículos 215, numeral 4 y 216 de la derogada Constitución establecían, entre las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia en Pleno, la competencia para ‘declarar la nulidad total o parcial de las leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios’ que colidieren con la Constitución.

Ahora bien, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece de forma expresa en el artículo 334, que corresponde al Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, ejercer exclusivamente la jurisdicción constitucional para ‘declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley’.

De tal modo, que corresponde a esta Sala, el ejercicio de la jurisdicción constitucional como máximo y último intérprete de la Constitución. En este sentido, el Artículo 336, numeral 2 de nuestra Carta Magna, le atribuye la competencia a esta Sala para ‘declarar la nulidad total o parcial de las constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata’ de la Constitución (subrayado propio)(sic).

Así, las cosas, conforme a la norma constitucional citada -artículo 336, numeral 2- se le atribuye la competencia a esta Sala Constitucional para ejercer el control de la constitucionalidad de todos los actos emanados de los órganos del Poder Público ‘dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella’.

Siendo ello así, corresponde a la jurisdicción constitucional el conocimiento de aquellos actos de naturaleza legal, mientras que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de aquellos actos que no sean de naturaleza legal, es decir, de aquellos actos que no tengan rango de ley o que no hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.

En este sentido, resulta imperioso para esta Sala destacar los criterios que dejó sentados en su decisión del 23 de noviembre de 2001, dictada en el caso I.D.B., acorde con la cual, hasta tanto no se dicte la ley que regule la jurisdicción constitucional, la competencia para conocer de las acciones o recursos que se ejerzan con el fin de impugnar por razones de inconstitucionalidad ordenanzas que no hayan sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la constitución, corresponderá provisionalmente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, siendo que el acto impugnado es la Ordenanza de Impuesto de Patente de Industria y Comercio, dictada por el Concejo Municipal del Municipio S.P. delE.L., el cual es un Órgano Legislativo Municipal; y siendo que la misma no fue adoptada en ejecución directa e inmediata de la Constitución sino de conformidad con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se observa por lo tanto, que su naturaleza es de rango sublegal. En consecuencia, esta Sala no detente la competencia para determinar si se encuentra ajustada o no a derecho, y así se declara.

Como consecuencia de la anterior declaratoria, y siendo que se ha determinado que la competencia para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de aquellos actos de naturaleza sublegal, corresponde a la jurisdicción Contencioso Administrativa, el conocimiento del presente recurso y con base a la jurisprudencia de esta Sala, en especial a la sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, a quien deberá remitírsele el presente expediente, y así finalmente se declara.

-II-

Por su parte, la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal, en su fallo dictado el 04 de junio del año 2002, expresó:

Debe esta Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente caso, y en tal sentido observa que la Sala Constitucional declaró su incompetencia para tratar del recurso interpuesto, con fundamento en lo siguiente: (omissis)

Ahora bien, advierte esta Sala, que en la sentencia N° 254, de fecha 14 de febrerlo de 2002, la Sala Constitucional también estableció los siguiente (sic):

‘En primer término, debe la Sal especificar que la circunstancia de que en algunas Ordenanzas aparezca la alusión a normas legales, como por ejemplo, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, entre otras, no significa que la misma haya sido, efectivamente, dictada en ejecución directa de la Ley y no de las Constitución, pues lo fundamental para la determinación de la competencia en estos casos, como el de autos, es si -verdaderamente-. La Ordenanza objetada regula de manera primaria alguna de las competencias o de las potestades que la Constitución le otorga a los Municipios en los artículos 178 y 179, o si por el contrario, se trata de un instrumento dictado en desarrollo de normas locales ya existentes, ello por cuanto la sola mención de disposiciones legales que han repetido lo referente a la autonomía, competencia y potestades de los Municipios establecidos constitucionalmente, en modo alguno puede ser punto de referencia para declinar la competencia, bajo el argumento de que la Ordenanza es de las dictadas en ejecución directa de la ley, y por tanto, de manera mediata e indirecta de la Constitución.

De manera que es del propio texto de la ordenanza recurrida, que debe analizarse su naturaleza, para así determinar cuál de las Salas de este tribunal debe conocer acerca de la inconstitucionalidad alegada’.

Atendiendo a los razonamientos expresados en el último de los fallo parcialmente transcritos, si bien la ordenanza impugnada, esto es, la Ordenanza sobre patente de Industria y Comercio y Servicios Conexos del Municipio Autónomo S.P. delE.L., menciona en su encabezamiento que la misma ha sido dictada en uso de las atribuciones legales conferidas al Concejo Municipal es ese Municipio, ello no es determinante para establecer la naturaleza del acto impugnado, pies dicha norma sólo hace referencia a la facultad de aquél para sancionar ordenanzas y dictar acuerdos.

Ahora bien, sin necesidad de mayor análisis sobre el contenido de dicha Ordenanza, puede precisarse que la misma ha sido dictada en ejecución directa e inmediata de la Constitución, ya que la norma prevista en el artículo 179 numeral 2 de la vigente Constitución establece:

‘Artículo 179. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:

(...omissis...)

2. Las Tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución (...omissis...)’ (Negrillas y subrayado de al Sala)

En este orden de ideas, concluye la sala que la ordenanza impugnada fue dictada en ejecución directa e inmediata de la Constitución; además, debe destacarse que esta Sala no es la competente para ejercer el control concentrado de la constitucionalidad, sea de leyes nacionales, estadales o municipales, por tanto, corresponde a la Sala Constitucional la competencia para conocer del recurso interpuesto, de acuerdo a la norma prevista en el artículo 336, numeral 2 de la Constitución vigente.

No obstante, por cuanto la sala Constitucional se declaró previamente incompetente para conocer del caso de autos y al no aceptar esta sala Político-Administrativa, mediante este pronunciamiento, la competencia que le fuese declinada por aquélla (sic), se ha suscitado un conflicto de competencia entre ambas que debe resolver la Sala Plena de conformidad con lo previsto en el artículo 42, ordinal 7° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, los cuales establecen en que es competencia de la Corte en Pleno (actual Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia), resolver, ‘los conflictos de cualquier naturaleza que puedan suscitarse entre las salas que la integran o entre los funcionarios de la propia Corte, con motivo de sus funciones’ Así se decide.

Ahora bien, aún cuando en reciente sentencia N° 928 dictada por la Sala Constitucional el 15 de mayo de 2002, se hizo análisis minucioso sobre el órgano competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad intentadas contra las Ordenanzas municipales, reasumiendo dicha sala su competencia sobre esta materia, sin embargo, en esta oportunidad, debe plantearse el conflicto de competencia que se determina en este fallo ante la Sala Plena, ya de conformidad con lo previsto en los artículos 252 y 272 del Código de Procedimiento Civil, es necesario que se resuelva previamente la regulación de competencia por la indicada Sala, para que con posterioridad la Sala Constitucional o la que resulte competente proceda a decidir sobre el fondo de la causa. Así se establece.

-III-

Para decidir, se observa:

El presente recurso de nulidad se dirige contra una Ordenanza municipal; en concreto, contra la Ordenanza de Impuesto de Patente de Industria y Comercio aprobada por el Concejo Municipal del Municipio S.P. delE.L., publicada en la Gaceta Oficial del mencionado Municipio en octubre de 1996.

Ahora bien, había sido jurisprudencia reciente de la Sala Constitucional que el conocimiento de las acciones de nulidad dirigidas contra las Ordenanzas le corresponde sólo si han sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución (sentencias Nº 2353/2001, 246/2002 y 254/2002). En cambio, si la Ordenanza hubiera sido dictada en ejecución directa e inmediata de una Ley -normalmente la Ley Orgánica de Régimen Municipal- correspondería a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo el conocimiento de los recursos dirigidos en su contra.

Sin embargo el anterior criterio fue cambiado por la mencionada Sala Constitucional en sentencia del 15 de mayo del año 2002, en la que se expresó lo siguiente:

El Constituyente de 1999 pretendió corregir tal despropósito y deslindar adecuadamente la jurisdicción constitucional de cualquier otra, en especial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para hacerlo, se basó en la concepción más aceptada por la doctrina y llevada a Derecho Positivo en algunos Estados: la jurisdicción constitucional sólo conoce de acciones dirigidas contra leyes y actos de rango legal, que son aquellos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Cualquier otro acto sería controlable, en virtud del principio rector de nuestro Estado de Derecho y de Justicia, en el cual no escapa de fiscalización ningún acto de los Poderes Públicos, pero queda bajo el poder de otros órganos jurisdiccionales.

En consecuencia, en la actualidad no corresponde a esta Sala Constitucional -órgano especializado dentro del Tribunal Supremo de Justicia para la jurisdicción constitucional, que es otra de las innovaciones de la Constitución de 1999- defender la Constitución con carácter exclusivo. Al contrario, aparte de una gran variedad de medios procesales para garantizar el respeto a la Constitución -como los recursos contencioso-administrativos, el recurso de casación o la acción de amparo-, todo juez puede convertirse en defensor de la constitucionalidad en los procesos de los que conozca, en virtud del comúnmente denominado control difuso, reconocido incluso ahora por el artículo 334 del Texto Fundamental. Le corresponde a la jurisdicción constitucional, entonces, sólo el control con poderes anulatorios de los más elevados actos estatales: todos aquellos dictados con base en poderes conferidos directamente por la Constitución.

En tal sentido, la vigente Carta Magna ha sido clara al establecer que la jurisdicción constitucional -ejercida por la Sala Constitucional abarca sólo aquellos actos con rango de ley, independientemente de que provengan de la Asamblea Nacional o del Presidente de la República, o de órganos deliberantes estadales y municipales, o de cualquier otro órgano del Poder Público, siempre que ellos nazcan como aplicación directa e inmediata del texto constitucional. De manera que, no es la violación de una norma fundamental lo que permite a la jurisdicción constitucional conocer de un acto, sino la jerarquía del mismo, por lo que el control de un acto sub-legal, así se le imputen variados vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a esta especial jurisdicción.

Lo expuesto está consagrado en el artículo 334 de la Constitución, que reserva a esta Sala el conocimiento de las acciones de nulidad intentadas contra ‘las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquélla’. Con fundamento en ese principio rector, el artículo 336 eiusdem hace una enumeración de los casos que son competencia de esta Sala y, en materia de nulidad, sólo prevé la posibilidad de conocer de los recursos intentados contra “las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional’’ (numeral 1); contra ‘las Constituciones y leyes estadales’ y ‘las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución’ (numeral 2); contra ‘los actos con rango de Ley dictados por el Ejecutivo Nacional’ (numeral 3); y contra los actos, en ejecución directa e inmediata de la Constitución, ‘dictados por cualquier órgano estatal en ejercicio del Poder Público’ (numeral 4). Queda claro, pues, que ha sido intención del Constituyente de 1999 reservar a esta Sala todos los actos, emanados de cualquier órgano del Poder Público -sea nacional, estadal o municipal-, que sean ejecución directa e inmediata de la Constitución.

Esta Sala, con base en todas las consideraciones que se han expuesto, estimó que los recursos de nulidad dirigidos contra Ordenanzas no son de su competencia, más que en casos de haber sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución, lo cual podría suceder en los supuestos a que se refieren los artículos 178 y 179 del Texto Fundamental (sentencias del 14 de febrero de 2002, citadas precedentemente)...

Se basó esta Sala, pues, en la consideración de la existencia de Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y otras que no. A esa conclusión se llegó a partir de la interpretación del propio numeral 2 del artículo 336 de la Constitución, según el cual corresponde a esta Sala:

‘Declarar la nulidad de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y los Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella’.

En vista de que ese numeral emplea una coma para separar dos frases -Constitución y leyes estadales, por un lado; Ordenanzas y demás actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, por el otro- esta Sala consideró que debía entenderse que existen Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y otras que no.

Ahora bien, en esta oportunidad, efectuado un análisis más detenido del problema, esta Sala rectifica expresamente su posición y declara que sí tiene competencia para conocer de toda demanda de nulidad dirigida contra Ordenanzas, por lo que se expone a continuación.

Observa la Sala que, en realidad, el citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales; Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto.

Esta conclusión es más acorde con el propio texto constitucional, pues la existencia de la coma separando ‘las Constituciones y leyes estadales’ de ‘las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución’, no puede hacer que las ordenanzas queden excluidas en ciertos casos de la competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución. Esa interpretación crea una desigualdad entre actos estadales y municipales no querida por la Constitución, puesto que, como es bien sabido, nuestro régimen político se basa en la distribución del Poder Público en tres niveles territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que cuentan todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la encargada de decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango.

En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse.

Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.

En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así, con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional.

Ahora bien, considerando la naturaleza jurídica del acto impugnado, a la luz del contenido de los artículos 334 y 336 de la Constitución vigente, así como del criterio jurisprudencial emanado de la propia Sala Constitucional y que esta Sala Plena acoge, se atribuye la competencia para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza de Impuesto de Patente de Industria y Comercio, aprobada por el Concejo del Municipio Autónomo S.P. delE.L. a la Sala Constitucional de este máximo Tribunal, así se resuelve.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara COMPETENTE A LA SALA CONSTITUCIONAL DE ESTE TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto en contra de los códigos números 3-1-3-1-01 y 6-1-0-7-08 del Clasificador de Actividades Económicas de la Patente de Industria y Comercio y Servicios Conexos de la Ordenanza de Impuesto de Patente de Industria y Comercio, aprobada por el Concejo del Municipio Autónomo S.P. delE.L..

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Sala Constitucional de este máximo Tribunal. Particípese de esta remisión a la Sala Político Administrativa.

El Presidente,

IVAN RINCON URDANETA

El Primer Vicepresidente, El Segundo Vicepresidente,

FRANKLIN ARRIECHE GUTIERREZ O.A. MORA DIAZ

Los Magistrados,

ALFONSO VALBUENA CORDERO J.E. CABRERA R. Ponente,

J.M. DELGADO OCANDO L.I. ZERPA

A.J.G. GARCÍA ALEJANDRO ANGULO FONTIVEROS

R.P. PERDOMO ANTONIO R.J.

C.O. VÉLEZ ALBERTO MARTINI URDANETA

P.R. RONDÓN HAAZ HADEL MOSTAFA PAOLINI

Y.J. GUERRERO L.M.H.

B.R. MÁRMOL DE LEÓN J.R. PERDOMO

R.H. UZCATEGUI

La Secretaria,

O.M. DOS SANTOS

EXP. Nº AA10-L-2001-000055

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