Sentencia nº 01281 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 20 de Agosto de 2003

Los abogados M.E.B.P., F.J.U., L.A.O.A., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 22.664, 17.459 y 55.570, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil MMC AUTOMOTRIZ, S.A., antes identificada, mediante escrito presentado ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en fecha 10 de junio de 1999, procedieron a demandar a la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA y al BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, por los daños y perjuicios ocasionados durante el proceso de obtención de las Autorizaciones de Compra de Divisas para Importación, consistente en la pérdida o diferencial cambiario entre lo que su representada “...tuvo que efectivamente pagar a las tasas libres por dólar vigentes a las fechas de compra de las divisas en cuestión y lo que habría tenido que pagar a la tasa de Bs. 290,oo por dólar según el régimen aplicable...”, más los intereses y corrección monetaria del mencionado perjuicio, así como el derivado de la “...imposibilidad de colocar y utilizar el exceso pagado y reclamado...”.

El 15 de junio de 1999, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Admitida la demanda por auto de fecha 6 de julio de 1999, se ordenó citar al BANCO CENTRAL DE VENEZUELA y a la REPÚBLICA DE VENEZUELA, actualmente República Bolivariana de Venezuela, a los fines de que dieran contestación a la misma.

Mediante diligencias de fecha 20 y 26 de octubre de 1999, el Alguacil dejó constancia de haber practicado las citaciones ordenadas.

El 20 de enero de 2000, la representación judicial de la República dio contestación al fondo de la demanda.

Por escrito de fecha 1º de febrero de 2000, los apoderados judiciales del Banco Central de Venezuela opusieron las cuestiones previas contenidas en los ordinales 6º y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativas al defecto de forma de la demanda, por no haberse acompañado el instrumento fundamental y la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta.

El 15 de febrero de 2000, la parte actora dio contestación a las referidas cuestiones previas.

En fecha 8 de marzo de 2000, la representación judicial del co-demandado Banco Central de Venezuela promovió pruebas relacionadas con la incidencia, las cuales fueron admitidas por auto del 14 de marzo de ese mismo año.

El 22 de marzo de 2000, se remitió el expediente a la Sala y el 28 de ese mismo mes y año se dio cuenta en Sala, designándose ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé, a los fines de decidir las cuestiones previas opuestas.

El 29 y 30 de marzo de 2000, la parte actora y la representación judicial del co-demandado Banco Central de Venezuela, respectivamente, presentaron conclusiones escritas a la incidencia de cuestiones previas.

Por error material, el 6 de abril de 2000 se fijó la oportunidad para presentar informes y el 25 de ese mismo mes y año se anunció dicho acto.

Por auto del 11 de mayo de 2000, se revocaron las actuaciones anteriores de conformidad con los artículos 206 y 310 del Código de Procedimiento Civil.

El 8 de junio de 2000 se dijo Vistos, por lo que la representación judicial del co-demandado Banco Central de Venezuela solicitó que nuevamente se revocara dicho auto y se ordenara pasar el expediente al ponente, a los fines de que se resolviera sobre las cuestiones previas opuestas; solicitud esta última que fue acordada el 13 de julio de 2000.

Mediante diligencia suscrita por la parte actora el 10 de agosto de 2000, dicha representación judicial solicitó se dictara sentencia.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del Magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y por auto del 24 de enero de 2001 se reasignó la ponencia a la Magistrada Y.J.G., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Mediante diligencias de fecha 24 de enero y 7 de junio de 2001, así como del 2 de abril de 2002, 21 de enero y 22 de julio de 2003, la parte actora solicitó se dictara sentencia.

II FUNDAMENTOS DE LA CUESTIÓN PREVIA

Mediante escrito de fecha 2 de febrero de 2000, la representación judicial del co-demandado Banco Central de Venezuela opuso las cuestiones previas contenidas en los ordinales 6º y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referidas al defecto de forma de la demanda por no haberse acompañado el instrumento fundamental del cual se deriva directamente la pretensión, así como la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta.

En cuanto a la cuestión previa contenida en el ordinal 11 del citado artículo 346 eiusdem, señaló el oponente que “...existe prohibición legal de admitir la acción propuesta por los representantes judiciales de la empresa MMC AUTOMOTRIZ, C.A....”, toda vez que el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, sólo faculta para acudir a la vía contenciosa administrativa cuando se hayan interpuesto todos los recursos pertinentes y éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos correspondientes.

En tal sentido, afirmó dicha representación judicial que al pretender el accionante “...la indemnización y resarcimiento patrimonial por los supuestos daños ocasionados por la negativa del Banco Central de Venezuela de suministrarle divisas al tipo de cambio preferencial para la liquidación del setenta (70%) por ciento del monto de la Autorización de Compra de Divisas para Importaciones emitido por el Ministerio de Hacienda...”, su solicitud deriva “...de un acto administrativo contra el cual no ejerció los recursos procedentes en vía administrativa...”.

Por lo tanto, concluyó que al ser un acto administrativo el supuesto generador de los daños y perjuicios solicitados, la prueba de dicho ilícito “...debe partir de la sentencia pronunciada en el recurso de anulación o del acto revocatorio del mismo, y al no existir decisión alguna en esta materia, por la inactividad propia de la accionante tanto en vía administrativa como en la vía jurisprudencial, no es procedente el ejercicio autónomo de la acción de daños y perjuicios...”.

En lo relativo a la cuestión previa contenida en el ordinal 6º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, que se refiere al defecto de forma de la demanda por no encontrarse llenos los requisitos establecidos en el artículo 340 eiusdem, por cuanto el demandante no acompañó a su escrito libelar el instrumento fundamental del cual se deriva inmediatamente el supuesto derecho que hace valer que la actuación ilícita de la Administración, que a juicio de la demandante originó los daños y perjuicios reclamados, “...está constituida por un acto administrativo (Oficio DDD-96.06.14, del 12 de junio de 1996) que la parte actora considera ilegal...” y en tal sentido, alegó que dicha pretensión subyace de dos de los siguientes elementos: “...a) un acto revocatorio de la decisión inicialmente adoptada, causante de los supuestos perjuicios, motivado por la solicitud o recurso del interesado o incluso por virtud del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa de la propia Administración o; b) una decisión judicial definitivamente firme, en la cual se hubiere anulado el acto que la parte demandante considera ilícito y del cual se derivan los supuestos daños reclamados por ella...”.

Por lo tanto estimó la representación judicial del oponente, que al no haber sido consignado ninguno de los mencionados instrumentos, debe declararse con lugar la referida cuestión previa de defecto de forma de la demanda, contenida en el ordinal 6º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil.

III

DE LA CONTESTACIÓN A LA CUESTIÓN PREVIA

La parte actora, mediante escrito de fecha 15 de febrero de 2000, dio contestación a las cuestiones previas planteadas, en la siguiente forma:

En primer lugar, alegaron que existe una contradicción “...en los términos en que ha sido planteada la cuestión previa opuesta, toda vez que no existe correlación lógica alguna entre las razones expresadas por el demandado, en virtud de las cuales sostiene la procedencia de la defensa promovida y la consecuencia que de dichas razones pretende deducir...”.

En tal sentido, sostuvo que las decisiones jurisprudenciales invocadas por el promovente se refieren a un asunto distinto al debatido en el presente expediente, toda vez que las mismas se circunscriben a acciones de nulidad ejercidas conjuntamente con pretensiones de condena, mientras que el caso bajo estudio es una acción autónoma de reclamación de daños y perjuicios.

Por otra parte, señaló que las razones en que se funda la interposición de la cuestión previa contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, “...constituyen defensas totalmente de fondo o perentorias, que en modo alguno se refieren al tema de admisibilidad o inadmisibilidad de la acción, sino por el contrario, a la procedencia o improcedencia de la misma...”, por lo que concluye que se trata de argumentos extemporáneos, cuya oportunidad procesal para aducirlos o esgrimirlos es la contestación al fondo de la demanda y no mediante la interposición de cuestiones previas.

Asimismo, indicó que por tratarse de una reclamación autónoma de daños y perjuicios “...sólo podría ser inadmisible por resultar contraria al orden público o a las buenas costumbres, o por disposición de una norma expresa...”.

En igual sentido, alegó que “...existen previsiones propias del Derecho Público que aplican en los supuestos de demandas contra entes públicos, como sería el caso de la necesidad de cumplir con el requisito del antejuicio administrativo previo en caso de demandas a instaurar contra la República...”.

Por otra parte, citó previsiones del derecho comparado conforme a las cuales se deduce que “...el problema surgido en cuanto a la ilegalidad o legalidad de los actos administrativos no guarda en todo caso necesaria relación con los daños por él causados y con el resarcimiento que judicialmente pueda demandarse en virtud de las consecuencias dañosas del mismo...”.

En este orden de ideas, destacó que “...exigir como requisito de procedencia para las demandas por indemnizaciones de daños y perjuicios derivadas de actos administrativos la impugnación y anulación previa del mismo, estaría de hecho reduciendo significativamente el lapso para exigir la responsabilidad patrimonial de la administración a una (sic) período de seis meses, consecuencia ésta evidentemente ilegal e inconstitucional...”.

Como complemento de lo anterior sostuvo, que es “...absurdo el criterio sostenido por la jurisprudencia en el caso Sermes O. Figueroa Vs. Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, el cual se traduce en una mayor protección del ciudadano frente a actos legales o lícitos (responsabilidad sin falta) que frente a actos administrativos ilícitos (de efectos particulares), pues en este último caso el administrado tendría como carga adicional y necesaria la impugnación del acto administrativo, con lo cual vería reducido el lapso útil para interponer su reclamación, a un plazo semestral de caducidad...”.

Por otro lado, señaló que el acto administrativo atribuido al Banco Central de Venezuela y constituido por el Oficio DDD-96.06.14, en ningún caso ha podido quedar firme, “...puesto que el mismo, en caso de estar viciado de nulidad absoluta, no podría ser convalidado por el mero transcurso del tiempo...”.

Bajo estas premisas, sostuvo que “...en el supuesto negado de que pudiese considerarse firme (y, por tanto, ‘legal’) el pretendido acto administrativo (...) el Banco Central de Venezuela y la República dejarían de ser responsables, por virtud de la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular que subsidiarimente se reclamó en el libelo de la demanda...”.

Con respecto a la cuestión previa contenida en el ordinal 6º del artículo 346 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, indicó que el perjuicio que sufrió su representada tiene su origen “...en toda una actuación negativa, de naturaleza compleja y, además, continuada en el tiempo, que por lo demás resulta imputable a dos entes distintos, a saber, la República y el Banco Central de Venezuela...”. De tal manera, que en criterio de la parte actora, en estos supuestos de responsabilidad extracontractual no puede hablarse de un acto administrativo como instrumento fundamental del cual se derive la pretensión reclamada, dado que, a su juicio “...el nacimiento de la pretensión indemnizatoria lo constituyen diversas faltas de servicio, es decir, su anormal funcionamiento...”, el cual según expresa la accionante, constituye “...una noción más amplia que la ilegalidad y está vinculado a la idea de daño causado, el cual es susceptible de demostrarse sólo a través de otros medios probatorios...”.

Por otra parte, sostuvo que en el supuesto negado que la Sala considerarse que la acción instaurada tiene su causa en un acto administrativo específico, ello “...no da pie para una declaratoria con lugar de la cuestión previa promovida, toda vez que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo impugnado no constituiría mas que la prueba de ilegalidad del acto, pero nunca podría considerarse como un instrumento fundamental, puesto que, si fuere el caso, en definitiva los daños causados cuya indemnización se reclama tendrían causa en el acto administrativo dictado (o en su ejecución, si fuera el caso), pero nunca en la sentencia anulatoria...”.

En razón de lo anterior, solicita sean declaradas sin lugar las cuestiones previas interpuestas con ocasión del presente juicio.

IV ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN Vistos los alegatos aportados por las partes, corresponde a la Sala emitir su pronunciamiento.

En tal sentido, se observa que la parte demandada opuso la cuestión previa contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la prohibición de la Ley de admitir la acción propuesta, por considerar que el accionante pretende “...la indemnización y resarcimiento patrimonial de los supuestos daños ocasionados por la negativa del Banco Central de Venezuela de suministrarle divisas al tipo de cambio preferencial para la liquidación del setenta (70%) por ciento del monto de la Autorización de Compra de Divisas para Importaciones emitido por el Ministerio de Hacienda...”, y en tal virtud su solicitud deriva “...de un acto administrativo contra el cual no ejerció los recursos procedentes en vía administrativa...”, de conformidad con el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos.

A tal efecto, concluye el oponente que no puede exigirse la reclamación autónoma de daños y perjuicios por hecho ilícito, sin la previa solicitud y declaratoria de nulidad del acto administrativo causante del daño, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En relación a este requisito, el aludido artículo 131 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal de Justicia establece lo siguiente:

Artículo 131. En su fallo definitivo la Corte declarará si procede o no la nulidad del acto impugnado y determinará los efectos de su decisión en el tiempo. Igualmente, la Corte podrá de acuerdo con los términos de la respectiva solicitud, condenar el pago de sumas de dinero y reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, así como disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

Dicho dispositivo contempla la posibilidad de acumular en una misma demanda la pretensión de nulidad del acto administrativo recurrido y la indemnización por daños y perjuicios a que hubiere lugar.

Ahora bien, en el presente caso no se ha demandado la nulidad de acto administrativo alguno, sino que, por el contrario, la pretensión de la actora no se deriva de la comisión de un hecho ilícito, sino de una noción más amplia como lo es los daños y perjuicios derivados del funcionamiento anormal de la Administración en producir determinados actos, los cuales debían emitirse con ocasión del cumplimiento y ejecución de actos administrativos previos o pendientes de ejecución. En efecto, si bien se cuestiona a la Administración el haber emitido el Oficio DDD-96.06.14, mediante el cual se estableció que la tasa aplicable al 70% del monto de las autorizaciones demandadas, debía calcularse a la tasa libre de mercado, en lugar de los Bs. 290,00 por dólar que reclama la actora, no es menos cierto que la nulidad de dicho acto no ha sido recurrida, sino los perjuicios que sufrió su representada, los cuales según lo alegado, tienen su origen “...en toda una actuación negativa, de naturaleza compleja y, además, continuada en el tiempo...”.

Asimismo, cabe destacar que la demandante no limitó su acción a exigir la responsabilidad extracontractual de la Administración por el supuesto funcionamiento anormal de los entes demandados, sino que también fue solicitado en forma subsidiaria la indemnización del perjuicio que dice haber sufrido su representada, fundamentado en el régimen de responsabilidad sin falta, caso en el cual no se discute si los demandados procedieron o no conforme a la ley, sino si con su actuación causó un daño al particular.

En razón de lo anterior, el artículo 131 de la Ley que rige las funciones de Alto Tribunal de Justicia, no regula el supuesto de hecho a que se refiere la presente acción y por tanto, no es aplicable a la misma, toda vez que ésta se refiere a una reclamación autónoma de daños y perjuicios.

Por otra parte, no puede establecer la Sala en esta oportunidad procesal, como pretende la parte actora, si el acto administrativo contenido en el oficio Nº DDD-96.06.14 se encuentra firme o no, ya que ello constituiría un pronunciamiento de fondo que no debe ser adelantado en la incidencia de cuestiones previas, por afectar, de ser ese el caso, la procedencia de una parte de la reclamación solicitada.

Finalmente y a pesar de quedar establecido que la pretensión de la actora no se deriva en conjunto de la ilegalidad de un acto administrativo como tal, debe advertir la Sala que no es cierto lo señalado por el demandante en el sentido de que para el supuesto en que la indemnización reclamada provenga de la comisión de un hecho ilícito, el lapso para demandar los posibles daños estaría limitado a los 6 meses de caducidad previstos para el recurso contencioso administrativo de nulidad, ya que si bien es permitido que se acumulen ambas pretensiones en un mismo recurso, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, también está establecida la facultad de que se demanden posteriormente a la declaratoria de nulidad y en forma autónoma el pago de los daños a que haya lugar. En tal virtud, la referida limitación del lapso es facultativa más no obligatoria.

De ahí que esta Sala atendiendo a lo antes indicado debe forzosamente declarar sin lugar la cuestión previa analizada, relativa a la prohibición de la Ley de admitir la acción propuesta. Así se decide.

Con respecto a la cuestión previa contenida en el ordinal 6º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, consistente en el defecto de forma de la demanda, por no haberse llenado en el libelo los requisitos que indica el artículo 340 eiusdem, específicamente en este caso, por incumplimiento del ordinal 6º de dicho artículo, relativo a la falta de consignación del instrumento en que se fundamenta la pretensión, observa la Sala lo siguiente:

El ordinal 6º del artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, define lo que debe entenderse por instrumentos fundamentales en los que se basa la pretensión, expresando que son aquellos de los cuales se deriva inmediatamente el derecho deducido.

Siguiendo la precitada definición legal, aprecia la Sala que lo demandado es una indemnización por daños y perjuicios derivada, como se explicó en las líneas que antedeceden, en parte de “...una actuación negativa, de naturaleza compleja y, además, continuada en el tiempo...”. De ahí que, no puede establecerse que el documento fundamental en el presente caso lo constituyen “...a) un acto revocatorio de la decisión inicialmente adoptada, causante de los supuestos perjuicios, motivado por la solicitud o recurso del interesado o incluso por virtud del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa de la propia Administración o; b) una decisión judicial definitivamente firme, en la cual se hubiere anulado el acto que la parte demandante considera ilícito y del cual se derivan los supuestos daños reclamados por ella...”.

Por otra parte, debe reiterarse una vez más que en anteriores oportunidades la Sala ha establecido el criterio conforme al cual en materia de daños y perjuicios debe existir una flexibilización en relación a lo que debe entenderse como instrumento fundamental “...pues admitir lo contrario sería imponerle al demandante una carga procesal de muy difícil cumplimiento, aunado a que en tales condiciones el mencionado lapso de pruebas perdería importancia...” (Vide. Sentencia Nº 00293, del 19 de febrero de 2000).

En consecuencia, atendiendo a lo expuesto, esta Sala declara sin lugar la cuestión previa contenida en el ordinal 6º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de consignación del instrumento fundamental. Así se decide.

V

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR las cuestiones previas opuestas por la representación judicial del co-demandado BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, contenidas en los ordinales 6º y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativas al defecto de forma de la demanda y la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que la causa continúe su curso de ley.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de agosto de dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada-Ponente,

Y.J.G.

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. Nº 1999-16133

YJG/bpc

En veinte (20) de agosto del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01281.