Sentencia nº 37 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Enero de 2004
| Fecha de Resolución | 27 de Enero de 2004 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Antonio García García |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: A.J.G.G.
El 3 de mayo de 2000 los abogados F.H.H. e I.G.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajos los Nums. 7.658 y 6.981, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Asociación Cooperativa Mixta La Salvación, Responsabilidad Limitada, domiciliada en el Municipio Cedeño del Estado Bolívar, cuya Acta Constitutiva fue inscrita en el Juzgado del Distrito Cedeño del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, el 9 de agosto de 1982, bajo el Nº 255, folios 42 al 46 vuelto, del Libro de Autenticaciones, y registrada en la Oficina Subalterna del Municipio Cedeño del Estado Bolívar bajo el Nº 13, folios 61 al 71, del Protocolo Primero Principal, Tomo II, correspondiente al cuarto trimestre del año 1999, solicitaron la anulación, por inconstitucionalidad, conjuntamente con mandamiento de amparo constitucional, de los ARTÍCULOS 132 y 129 del DECRETO Nº 295 CON RANGO Y FUERZA DE LEY DE MINAS, del 5 de septiembre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.382 Extraordinario del 28 de ese mismo mes.
Llegada la oportunidad de decidir, la Sala lo hace en los términos siguientes:
I RESEÑA PROCEDIMENTAL
La presente causa ha tenido una muy accidentada tramitación, llena de incidencias y solicitudes de variada índole, que puede resumirse de la forma siguiente:
Según se ha indicado, el 3 de mayo de 2000 los abogados F.H.H. e I.G.M., actuando en representación de la Asociación Cooperativa Mixta La Salvación, Responsabilidad Limitada, interpusieron recurso de anulación -conjuntamente con solicitud de amparo constitucional- de los artículos 132 y 129 de la vigente Ley de Minas. En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala del recurso y se designó ponente.
El 9 de agosto de 2000 la Sala admitió la acción y ordenó notificar al Presidente de la República y al Fiscal General de la República, así como emplazar por prensa a los interesados. En cuanto a la solicitud de amparo cautelar, la Sala estimó necesario requerir al Ministerio de Energía y Minas la remisión de un informe.
El 1º de septiembre de 2000 los abogados E.A. y A.Z., en representación del Ministro de Energía y Minas, comparecieron ante la Sala y consignaron el informe solicitado, firmado por el mencionado Ministro.
El 7 de septiembre de 2000 el abogado G.T.H., en representación de la Asociación Minera “Las Alicias”, C.A.”, identificada en autos, consignó escrito con numerosos anexos, por medio del cual se opuso a la pretensión de amparo constitucional. En la misma ocasión se dio cuenta del escrito, y sus anexos, mediante el cual el abogado J.M.L., en representación de la Cámara Minera de Venezuela (CAMIVEN), se opuso a la solicitud de amparo cautelar.
El 11 de septiembre de 2000 se recibió en Sala informe remitido por el Ministro de Energía y Minas, con la intención de servir también de base para la decisión que debiese adoptarse sobre el amparo constitucional que fuera solicitado por la parte actora.
El 21 de septiembre de 2000 la accionante consignó nuevo escrito en el que se expusieron las razones por las que, en su criterio, debía la Sala acordar el mandamiento cautelar solicitado.
Efectuadas las notificaciones que fueron ordenadas en el auto de admisión, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado por la abogada F.H., representante de la asociación demandante, cartel que fue publicado en prensa el 3 de noviembre de 2000 y consignado en autos el día 7 del mismo mes.
El 29 de noviembre de 2000 el apoderado de la Asociación Minera “Las Alicias”, C.A., solicitó la perención de la instancia, toda vez que –según expuso- la accionante retiró el cartel, pero para ese día no lo había publicado.
El 14 de diciembre de 2000 la demandante consignó escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron admitidas por el Juzgado de Sustanciación, por auto del 10 de enero de 2001, ordenándose lo necesario para la evacuación de aquéllas que lo requiriesen.
El 9 de enero de 2001 el apoderado de CAMIVEN consignó nuevo escrito, esta vez oponiéndose al fondo de la pretensión de la demanda.
El 16 de enero de 2001 la demandante consignó otro escrito de promoción de pruebas, a cuya admisión se opuso -por extemporaneidad del escrito y por inadmisibilidad o impertinencia de las pruebas- el representante de la Asociación Minera “Las Alicias”, C.A., mediante escrito presentado el día 23 de ese mismo mes.
Por auto del 25 de enero de 2001 el Juzgado de Sustanciación rechazó, por extemporáneo, el escrito de oposición a las pruebas y admitió las que fueron promovidas por la parte actora.
El 30 de enero de 2001 se recibió en Sala comunicación enviada por el Presidente de la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo, adjunto a la cual remitió copia de documentos (demanda que cursa ante esa Sala y que guarda relación con el fondo de la controversia) que fueron solicitados en el escrito de promoción de pruebas.
El 7 de febrero de 2001 se celebró el acto de exhibición de una de las pruebas promovidas por la actora y admitidas por esta Sala.
En la misma oportunidad comparecieron las abogadas C.M.M. y M.A.S., en representación de la República, y consignaron escrito por el que solicitaron la reposición de la causa al estado de efectuar la notificación del Procurador General de la República. Por no ser de su competencia, el 13 de febrero de 2001 el Juzgado de Sustanciación ordenó el pase de los autos a la Sala, a fin de pronunciarse sobre la solicitud de reposición.
El 20 de febrero de 2001 el abogado Y.C.B., Consultor Jurídico del Ministerio de Energía y Minas, consignó escrito contentivo de los informes que fueron requeridos como prueba en esta causa.
El 6 de marzo de 2001 la parte actora consignó escrito en el que sostuvo que el Ministro de Energía y Minas no respondió correctamente a las preguntas que se le formularon y que debió contestar en la prueba de informes.
El 19 de junio de 2001 la demandante solicitó pronunciamiento de la Sala sobre la reposición pedida por la representación de la República, por cuanto estima que efectivamente se trata de un caso en el que debió efectuarse la notificación del Procurador General de la República.
El 7 de agosto de 2001 esta Sala declaró procedente la solicitud de la República y anuló, en consecuencia, los actos procesales realizados a partir de la expedición del cartel de emplazamiento, reponiendo la causa al estado de efectuar la notificación del Procurador General. No se anuló, sin embargo, acto procesal alguno que tuviera relación con la solicitud de protección cautelar.
La notificación del Procurador se efectuó según lo ordenado, así como la del Presidente de la República y del Fiscal General de la República. Asimismo, se libró nuevo cartel de emplazamiento, el cual fue retirado por la parte actora el 17 de octubre de 2001, ocasión en la que la demandante solicitó a la Sala cubrir los gastos de publicación.
El 23 de octubre de 2001 la accionante consignó en autos ejemplares del cartel publicado en prensa.
El 5 de diciembre de 2001 la parte actora presentó escrito de promoción de pruebas y nuevamente lo hizo, con pruebas distintas, el día 12 de ese mismo mes.
El 12 de diciembre de 2001 el abogado G.T.H., actuando con el carácter ya indicado, se opuso a la admisión de las pruebas promovidas. Mediante otro escrito, presentado el día 19 de ese mes, se opuso nuevamente a la admisión de las pruebas.
El 19 de diciembre de 2001 la accionante insistió en las pruebas promovidas e instó para que fuesen admitidas.
El 8 de enero de 2002 el representante de CAMIVEN, ya identificado, presentó de nuevo su escrito de oposición al recurso.
El 9 de enero de 2002 la parte actora consignó otro escrito relacionado con las pruebas promovidas, por entender que no puede haber pronunciamiento de inadmisión antes de su valoración, por cuanto se atentaría contra el debido proceso.
El 15 de enero de 2002 el Juzgado de Sustanciación ordenó la reapertura del lapso probatorio, a fin de decidir sobre la admisión de las pruebas promovidas. En la misma ocasión, ese Juzgado rechazó por extemporáneo el escrito de oposición presentado por CAMIVEN y admitió las pruebas, ordenando lo necesario para evacuarlas.
El 22 de enero de 2002 el representante de CAMIVEN presentó escrito en el que sostuvo que hubo un error de cómputo del plazo por parte del Juzgado de Sustanciación y que su escrito sí fue presentado a tiempo.
El 31 de enero de 2002 la abogada apoderada de la asociación accionante consignó escrito en el que manifestó saber de una supuesta apelación del mencionado auto del 15 de ese mes, interpuesta por CAMIVEN, sobre el cual expuso: a) que no consta en autos; y b) que no tiene fundamento alguno apelar de esa decisión.
Por auto del 7 de febrero de 2002 el Juzgado de Sustanciación declaró improcedente la solicitud de la accionante, toda vez que si bien la apelación de CAMIVEN no figuraba efectivamente en los autos, al no haber sido agregada a tiempo, sí había sido efectuada. Por ello, admitió la apelación en un solo efecto.
El 14 de febrero de 2002 se declaró desierto el acto de exhibición, por incomparecencia de la accionante. Por su parte, los abogados Y.C. y A.Z., de la Consultoría Jurídica del Ministerio de Energía y Minas, actuando por delegación de la Procuradora General de la República, presentaron por escrito la prueba de informes. En la misma ocasión la parte demandante solicitó la reposición de la causa al estado de una nueva notificación de esa exhibición, toda vez que no era de su conocimiento el día en el que se realizaría.
El 19 de febrero de 2002 la accionante presentó escrito en el que expuso que el acto de exhibición fue realizado a sus espaldas; al día siguiente, la demandante reiteró su solicitud de invalidar el acto de exhibición y la reposición de la causa al estado de notificar nuevamente sobre el mismo. Asimismo, solicitó el rechazo de los informes presentados, por cuanto no estaban firmados por el Ministro de Energía y Minas, sino por abogados de la Consultoría Jurídica. Asimismo, destacó que la Procuradora General de la República no había presentado su escrito.
El 20 de febrero de 2002 se recibió en Sala la información requerida al Presidente de la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
El 21 de febrero de 2002 la demandante diligenció exponiendo las razones por las que entiende que debe rechazarse el escrito presentado por CAMIVEN. A partir de ese día, como también ocurrió en anteriores oportunidades, la parte actora diligenció repetidamente, a fin de reiterar sus diversas peticiones, a veces trayendo a los autos copia de sus escritos previos.
El 24 de abril de 2002 el Juzgado de Sustanciación dictó dos autos. En el primero declaró la extemporaneidad de la solicitud de la accionante en el sentido de que se oficie a la Procuradora General de la República para la remisión de la prueba de informes. En el segundo hizo tres pronunciamientos: resolvió que el acto de exhibición se hizo correctamente; rechazó el escrito de apelación de CAMIVEN, por no estar firmado; y rechazó, por la misma falta de firma, varias de las diligencias de la actora.
El 25 de abril de 2002 se fijó el día para el comienzo de la relación.
El 2 de mayo de 2002 la accionante ejerció amparo constitucional contra el auto del 24 de abril, sin especificar a cuál de los dos se refería.
El 8 de mayo de 2002 la accionante diligenció solicitando que la Sala exigiera, de oficio, informes al Ministro de Energía y Minas.
El 15 de mayo de 2002 el abogado C.B.M., en representación de CAMIVEN, consignó escrito de oposición al recurso.
El 16 de mayo de 2002 la accionante solicitó que se tuviera como extemporáneo el escrito presentado el día anterior por CAMIVEN, toda vez que el lapso para la comparecencia de terceros ya había vencido. En la misma oportunidad solicitó que se pidiese al Ministerio de Energía y Minas el expediente de la conversión de un contrato minero en concesión, por ser el único caso en que se aplicaron las normas impugnadas a través de este recurso. Nuevamente, en la misma ocasión, consignó otro escrito, reiterando lo anterior, pero extendiendo la solicitud de expediente a otro contrato minero, ya que, según expuso, las normas impugnadas fueron redactadas con el objeto de dar cobertura a esos dos casos particulares, por lo que carece de real alcance general normativo.
También el 16 de mayo de 2002 la apoderada de la asociación actora expuso su interés en presentar informes orales.
El 17 de mayo de 2002 la Sala inadmitió el amparo solicitado el día 2 de ese mismo mes y año.
EL 22 de mayo de 2002 la Sala fijó la oportunidad para la realización de los informes orales.
El 28 de mayo de 2002, siendo el momento fijado para la celebración del acto de informes orales comparecieron la demandante, los representantes de la Asociación Minera “Las Alicias” y de CAMIVEN, así como los representantes del Ministerio de Energía y Minas y del Ministerio Público; no asistió la Procuraduría General de la República. Tanto la parte actora como los representantes de la Asociación Minera “Las Alicias” presentaron también informes de manera escrita; y en los informes de la accionante está contenida, además, recusación formulada contra todos los Magistrados de esta Sala.
El 4 de junio de 2002 el apoderado de la Asociación Minera “Las Alicias” presentó escrito de observaciones a los informes de la parte actora. En la misma ocasión la representación de la República consignó su escrito de informes.
El 27 de junio de 2003 la parte actora formuló recusación contra el Magistrado Pedro Rondón Haaz, por cuanto no lo había incluido en la recusación formulada en el acto de informes, y consignó copia de un recurso incoado ante la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo, por el que se solicitó la anulación de algunos artículos del Reglamento de la Ley de Minas; la intención de esa consignación fue solicitar la acumulación de esa causa con la presente, pero a la vez la suspensión de ésta hasta que se decidiese aquélla.
El 9 de julio de 2002 la accionante solicitó que se tuviera como extemporáneo el escrito de informes de la Asociación Minera “Las Alicias”, por cuanto sería falso que fue consignado en la ocasión correspondiente.
El 18 de julio de 2002 la actora diligenció con multitud de propósitos: insistir en la recusación, en la solicitud de expedientes administrativos, en la evacuación de algunas pruebas que demostrarían la ilegalidad de las normas impugnadas, en la acumulación del recurso, etc.
El 23 de julio de 2002 la Sala declaró inadmisible, por extemporánea, la recusación formulada por la accionante, quien solicitó luego –el día 25 de ese mes- aclaratoria de la decisión.
El 6 de agosto de 2002 la accionante presentó nuevo escrito de recusación, solicitando que fuera decidida por el Primer Vicepresidente del Tribunal Supremo de Justicia.
El 6 de noviembre de 2002 la Sala negó la aclaratoria solicitada, reiteró la inadmisibilidad la recusación y negó la apelación.
El 17 de diciembre de 2002 la accionante solicitó la revocatoria por contrario imperio de la notificación al Ministro de Energía y Minas para el acto de exhibición y pidió, otra vez, la reposición de la causa a tal efecto.
El 28 de enero de 2003 la accionante pidió la revisión de la decisión del 6 de noviembre e insistió en que sí debe ser admitida su apelación y su recusación.
El 11 de febrero de 2003 se presentó nueva diligencia, esta vez para reiterar que el acto de exhibición estuvo mal realizado. Lo mismo hizo el 24 de abril y el 14 de mayo de 2003.
II FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
Con ánimo de demostrar su interés concreto y de explicar las razones de la anulación solicitada, los representantes de la asociación demandante expusieron de manera prolija lo siguiente:
- Que la Asociación Cooperativa Mixta “La Salvación” es titular, desde el año 1987, de siete concesiones para la exploración y subsiguiente explotación de oro y diamante en aluvión -denominadas “La Salvación 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7”-, sobre siete lotes de terrenos ubicados en el Municipio Caicara del Orinoco del Distrito Cedeño del Estado Bolívar.
- Que esa asociación solicitó formalmente ante el Ministerio de Energía y Minas, en el año 1995, el derecho a la explotación de la veta, y no sólo el aluvión, sobre los mismos minerales y en la misma área de sus concesiones.
- Que no se dio respuesta a su solicitud, por cuanto desde la emisión del Decreto Nº 1409 del 29 de diciembre de 1990 –publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.627 del 3 de enero de 1991- la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.) y el Ministerio de Energía y Minas debatían acerca de la potestad de otorgar concesiones y contratos en la región de Guayana. Eso hacía que la C.V.G. otorgase contratos por su cuenta, sin participación del Ministerio. Destacó la accionante que ese Decreto le atribuyó al Ministerio de Energía y Minas el ejercicio directo del derecho a la exploración, desarrollo y explotación de minerales de oro y diamante de aluvión y veta, en todo el territorio que comprendía la región de Guayana, otorgándole igualmente la competencia para “asignar” a la C.V.G. la realización de esas actividades. Todo ello –según sostuvo la parte actora-, sin que se debieran ver afectadas las concesiones mineras ya otorgadas por el Ejecutivo Nacional para desarrollar en la Región de Guayana programas de exploración y explotación de oro y diamante.
- Que el 30 de julio de 1993, bajo la vigencia del citado Decreto, la C.V.G. celebró un contrato con la “Asociación Minera Las Alicias, C.A”, atribuyéndole el derecho de explotación de oro y diamante de veta en la misma área de las siete concesiones de La Salvación. Ello, según la actora, se habría hecho en violación de sus derechos preferentes y en infracción tanto del Decreto Nº 1409 como de la propia Ley de Minas, la cual no permite –afirmó- la obtención de beneficio exclusivo alguno del material, a menos que medie un contrato de concesión. En tal virtud, existiría una coincidencia –de “solapamiento” la calificó la accionante- entre las concesiones de La Salvación y el contrato de Las Alicias.
- Que el Ejecutivo Nacional, con fundamento en Ley Habilitante, dictó el Decreto Nº 295 con Rango y Fuerza de Ley de Minas, del 5 de septiembre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.382 Extraordinario del 28 de septiembre de 1999. Esa Ley persigue -destacó la actora- corregir la situación surgida con ocasión de actividad llevada a cabo por la C.V.G., así como consagrar los principio de “concesión única” e “indivisibilidad de la mina”.
Para los apoderados de la asociación recurrente, la nueva Ley de Minas implica un correctivo y logra incorporar a nuestro Derecho Positivo unos principios básicos, pero a la vez contiene disposiciones que desdicen de su propósito y que son las que impugnan.
En concreto, en el recurso se cita la Exposición de Motivos de esa Ley de Minas, en la que se lee que:
Durante el tiempo de vigencia de la Ley de Minas de 1945, han surgido una serie de hechos que en la actualidad han dado como resultado, en la mayoría de las veces la desaplicación de la Ley ante actividades de carácter público o privado que han venido siendo realizadas al margen de la misma, tal como ocurrió con las encomiendas, asignaciones y delegaciones hechas a la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.), para el desarrollo, exploración y explotación de oro y diamante, en la región Guayana, que originó una complejidad de contratos de dudosa legalidad.
Para la parte recurrente, el Decreto Nº 295 con Rango y Fuerza de Ley de Minas fue el resultado “de la necesidad de eliminar los exabruptos jurídicos que se venían produciendo a través de la celebración de tales contratos por parte de la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.) y del manejo del criterio del ejercicio directo en la exploración y explotación de minerales en la región Guayana por parte de la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.), por una parte, y por la otra, de la necesidad de adaptar la Ley a criterios actuales y universales como el régimen de Concesión Única y el Principio de Indivisibilidad de la Mina”.
Ahora bien, los representantes de la Asociación Cooperativa Mixta “La Salvación” denunciaron que la Ley de Minas dispone que los contratos celebrados con la C.V.G. pueden ser convertidos en concesiones, a solicitud de interesados, lo que llevaría a vulnerar los dos principios referidos –los cuales están estrechamente vinculados, siendo uno el presupuesto del otro: “indivisibilidad de la mina” y “concesión única”-, toda vez que la concesión producto de una conversión se daría sobre minerales o formas de presentación sobre los cuales debería tener derecho el concesionario previo.
En concreto, la parte actora denunció su caso concreto: la demandante disfrutaba de concesión para oro y diamante en aluvión en un sector, mientras que la Asociación Minera “Las Alicias” tenía el derecho –por un contrato que la accionante de todas formas estima ilegal- para explotar esos mismos minerales y en la misma zona, pero en la presentación denominada “veta”. Si se efectúa lo que la Ley permite –la conversión- resulta que en un mismo lugar y para unos mismos minerales habría como mínimo dos concesiones, con la única diferencia de la forma de presentación.
La actora, de esta manera, expuso que:
- Respecto de los contratos celebrados por la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.): la Ley habría establecido un régimen de conversión a concesión, sin que medie previamente el análisis de su legalidad o la determinación de la lesión a intereses de terceros o de concesiones otorgadas con anterioridad, estableciendo un procedimiento a tal efecto, que coloca –al decir de los apoderados actores- en estado de total indefensión a los terceros determinados o indeterminados.
- Respecto del tratamiento de las minas: la Ley habría establecido un régimen de concesión única, que confiere al titular de la concesión minera el derecho exclusivo a la exploración, explotación y desarrollo de las sustancias mineras otorgadas que se encuentren dentro del ámbito espacial concedido. Esto traería como consecuencia la eliminación de la distinción basada en los distintos niveles de la concesión en cuanto a veta, manto y aluvión, por lo que el concesionario tendrá derecho a la explotación del mineral en cualquiera de estos niveles. Así –alegaron-, de conformidad con el principio de la indivisibilidad de la mina, el espacio geográfico de la concesión será una porción de terreno rectangular de volumen piramidal, cuyo vértice es el centro de la tierra y su límite exterior, es el plano horizontal medido de forma rectangular en hectáreas.
Los apoderados de la parte actora expusieron que, una vez vigente la nueva Ley de Minas, efectivamente se hicieron las solicitudes de conversión de contratos en concesiones, en perjuicio de la Asociación Cooperativa “La Salvación”. En concreto narraron:
- Que el 6 de octubre de 1999 la “Asociación Minera Las Alicias” consignó ante el Ministerio de Energía y Minas la solicitud de conversión en concesión del contrato minero celebrado con la C.V.G., por lo que el Ministerio ordenó dar inicio al procedimiento de conversión. Para la parte actora, ello se hizo sin haber analizado la legalidad del contrato mismo, y obviando que dicha solicitud contenía un solapamiento con concesiones preexistentes, como era el caso de las concesiones “La Salvación 1 a 7”.
- Que el 14 de diciembre de 1999 la Asociación Cooperativa Mixta La Salvación interpuso ante la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, una demanda de nulidad contra el contrato celebrado con “Las Alicias” y cuya conversión se había solicitado. Esa demanda fue admitida por el Juzgado de Sustanciación de dicha Sala, mediante auto del 24 de febrero de 2000.
- Que a partir de ese momento se produjo una compleja cadena de inspecciones y actuaciones, como parte de la oposición de la Asociación Cooperativa “La Salvación” al referido procedimiento administrativo de conversión. Según la parte actora, en ese procedimiento se le ha colocado en continua indefensión e incluso “estado de zozobra”, en parte por la inconstitucionalidad misma de las normas aplicables y en parte por la falta de voluntad de la Administración en salvaguardar sus derechos constitucionales. La parte accionante reconoce haber realizado distintas instancias administrativas y judiciales para lograr el reconocimiento del derecho que alega, incluyendo una solicitud de suspensión de la conversión hasta tanto se decida una cuestión que resultaría prejudicial: la determinación de la validez del contrato entre C.V.G. y “Las Alicias”, cuya demanda cursa ante la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
Expuesta toda la situación de hecho, a continuación la Sala reseña los motivos de la impugnación de los artículos 132 y 129 del Decreto Nº 295 con Rango y Fuerza de Ley de Minas.
Sin necesidad de transcribir en este momento su texto íntegro, en dichos artículos se establece lo siguiente: el 129 dispone, con algunas reglas, que las concesiones mineras otorgadas antes de la entrada en vigencia de la actual Ley de Minas se mantendrán inalteradas; el 132 establece el procedimiento para que los beneficiarios de contratos mineros puedan solicitar su conversión en concesiones.
Contra ambas normas se ha ejercido el presente recurso, con base en lo que a continuación se resume. En cualquier caso, debe destacar la Sala que la mayoría de las denuncias de inconstitucionalidad fueron expuestas para fundamentar la solicitud de protección cautelar, pero no fueron luego trasladadas a los alegatos para pedir la anulación de las normas.
- Violación del artículo 49 de la Constitución, contentivo del derecho al debido proceso:
Para la parte actora, los dos artículos impugnados violan el derecho al debido proceso.
Afirmaron los apoderados actores que la norma contenida en el artículo 132 de la Ley de Minas no garantiza con su aplicación el debido proceso, pues –en su opinión- “sus previsiones son de una confusión tal en cuanto al cómputo de los lapsos y a la forma de publicación de las solicitudes de conversión, que de aplicarse literalmente, darían pie a que no se siguiese procedimiento justo alguno”.
Ese artículo 132 establece el procedimiento para la conversión de contratos en concesiones, en el cual hay una fase de oposición para la protección de derechos e intereses de terceros. Esa oposición se garantizaría a través de unas publicaciones que se detallan en la norma y la concesión de unos plazos.
Ahora bien, los representantes de la parte actora alegaron que dicho dispositivo legal imposibilita la defensa en todo estado y grado del proceso, por cuanto no fija criterios claros ni términos específicos e indubitables en cuanto a la forma de notificación de las solicitudes de la señalada conversión a los terceros interesados, ni a la forma de realizar el cómputo de los lapsos.
En su opinión, no es correcta la forma de publicidad escogida por la Ley, sino que ha debido establecerse la notificación de los terceros que resulten determinados, como hace la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual establece que las notificaciones deben realizarse personalmente y sólo en el caso de que tales notificaciones no puedan realizarse, debe acudirse a la publicación en la prensa.
Por otro lado, los recurrentes señalaron que el término “diario de reconocida circulación nacional” –usado por el artículo 132- se presta a indeterminación y desviaciones, por cuanto estiman que lo reconocido es un concepto subjetivo, mientras que la expresión de “mayor circulación” -a que alude la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- atiende a un criterio objetivo de ventas. Asimismo, la parte actora sostuvo que debe tomarse en cuenta el hecho de que la actividad minera se realiza en áreas ubicadas en zonas aisladas del país.
Por otra parte, los impugnantes sostuvieron que los problemas no son sólo por las notificaciones, sino que se extienden al procedimiento en sí para la oposición. Al efecto aseguraron que el referido artículo 132 cercena el derecho de los terceros a acceder a las pruebas y disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, por cuanto se reduce el cómputo de los días como continuos y no se establece a partir de qué momento han de computarse a los efectos de las oposiciones.
Por lo que respecta al artículo 129 de la ley impugnada, los recurrentes afirmaron que contraría los principios contenidos en el artículo 49 de la Constitución, ya que, en su criterio, “cuando da por sentados derechos absolutos de una parte sobre otra, está impidiendo a esa otra, que en este caso es nuestra representada, su defensa. El artículo llega a una conclusión para la cual no abre procedimiento ni posibilidad de defensa alguna. Se trata de una norma que omite el desarrollo de procedimiento alguno, por lo tanto es violatoria del artículo 49 constitucional”.
- Violación al artículo 19 de la Constitución, contentivo del principio de progresividad de los derechos:
La parte actora denunció igualmente la violación del artículo 19 de la Constitución, por cuanto la regulación establecida en la Ley de Minas se alejaría del principio de progresividad de los derechos humanos, al favorecer a los contratistas de la C.V.G., por encima de los titulares de derechos de concesiones mineras otorgadas por el propio Ministerio de Energía y Minas, estableciendo todo un mecanismo procedimental para la conversión de los contratos celebrados por esa Corporación en concesiones mineras, pero no prevé mecanismo alguno para la ratificación de los derechos de los titulares de concesiones mineras.
Para los accionantes, no se les respetan sus derechos y, con ello, se violarían los principios consagrados en la propia Ley de Minas como lo es el principio de la unidad de la mina.
- Violación al artículo 112 de la Constitución, contentivo del derecho a dedicarse libremente a actividades económicas:
Adujeron los recurrentes que la Ley de Minas, en las normas impugnadas, atenta contra el principio consagrado en el artículo 112 constitucional, pues al permitir una pluralidad de sujetos explotando una misma porción de terreno en sus diversas presentaciones (manto, veta y aluvión) imposibilita materialmente que el titular del derecho de explotación sobre la presentación más cercana a la superficie, explote su derecho si para llegar al próximo nivel de explotación el otro titular necesariamente necesita remover la capa contentiva de la presentación aluvión.
- Violación de los artículos 87, 88, 89 y 118 de la Constitución, contentivos de los derechos laborales así como del derecho de los trabajadores y comunidades para desarrollar asociaciones con fines económicos:
Según los recurrentes, se violan tales disposiciones por cuanto normas como las contenidas en los artículos 129 y 132 están dirigidas a favorecer a un pequeño grupo de sujetos, conformados por los contratistas de la Corporación Venezolana de Guayana, en perjuicio de las comunidades mineras que se encuentran asentadas en la región de Guayana.
- Vicio de usurpación de funciones:
Señalaron los recurrentes, por último, que mediante los artículos impugnados, el Presidente de la República usurpó funciones, por cuanto ejerció una potestad sustancialmente legislativa –al dictar el Decreto Nº 295 con Rango y Fuerza de Ley de Minas-, pero a la vez otorgar, de facto, concesiones que desconocen derechos legítimos de particulares, siendo que es la Administración (Ministerio de Energía y Minas) la competente para otorgar y revocar las concesiones.
La asociación impugnante solicitó, en fin, la anulación parcial de los referidos artículos 129 y 132 de la Ley de Minas, con efectos hacia el pasado, lo que implicaría la orden al Ministerio de Energía y Minas de suspender el procedimiento de conversión en concesión del contrato minero celebrado entre la Asociación Minera “Las Alicias”, C.A. y la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.). Asimismo, pidieron que la decisión que se adopte –que esperan que sea la anulación de ambos artículos- se comunique a la Sala Político Administrativa de este M.T., a los fines de que la tome en cuenta al resolver la demanda de nulidad que interpusieron, en virtud de lo establecido en el artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el citado contrato minero.
III INTERVENCIÓN DE TERCEROS
Los representantes de la Asociación Minera “Las Alicias” y la CAMIVEN presentaron escritos separados, pero con la misma exposición, tanto en la forma como en el fondo. Por ello, la Sala los engloba en este apartado.
Para los terceros intervinientes, los artículos impugnados no son inconstitucionales; al contrario, en ellos se reconocerían a la vez los derechos surgidos con anterioridad a la Ley: por una parte, los de los concesionarios, garantizados por el artículo 129; por la otra, los de los contratistas de la C.V.G., tutelados por el artículo 132.
En criterio de los opositores al recurso, esa coexistencia de titulares de derechos de explotación minera –antes por concesiones y contratos; ahora sólo por concesiones- no estaría prohibida y no existe principio alguno, ni técnico ni jurídico que la impida.
Ahora bien, como punto previo se ha planteado a esta Sala rechazar el recurso sin entrar en consideraciones de fondo, toda vez que el mismo no cumpliría con la finalidad para la cual se instituyó la acción de nulidad por inconstitucionalidad. Al respecto se expuso lo siguiente:
- Que la demandante ha ejercido el presente recurso con una finalidad completamente distinta a la prevista en la Constitución y en la Ley para acciones contra leyes y otros actos de efectos generales. Según se expuso, el recurso de nulidad contra actos de efectos generales ha sido previsto por el legislador para revisar la constitucionalidad o legalidad de actos dirigidos a un número indeterminado de personas, pero no como una vía para la solución de conflictos particulares ni para la revisión de casos específicos que afecten a un particular determinado, tal como se pretende en este caso.
- Que la accionante sólo ha actuado con el propósito de ventilar su conflicto personal con la Asociación Minera “Las Alicias”, con el fin de lograr el desconocimiento de los derechos mineros de ésta y para pretender deducir ciertos supuestos derechos mineros sólo para la Asociación Cooperativa Mixta “La Salvación”. La verdadera intención del recurso de nulidad sería hacer valer una supuesta ilegalidad del contrato entre la C.V.G. y “Las Alicias” y la supuesta actitud parcializada del Ministerio de Energía y Minas en la sustanciación del procedimiento de conversión en concesión del referido contrato.
- Que resulta llamativo el hecho de que la demandante dedique casi 80 páginas de su escrito recursorio a fundamentar su amparo cautelar y apenas 25 páginas a fundamentar los supuestos vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos del Decreto-Legislativo de Minas denunciados.
- Que el presente recurso es uno más de un conjunto de acciones, ante diferentes tribunales, que persiguen el mismo objetivo: el desconocimiento de los derechos de Minera Las Alicias.
- Que las pruebas aportadas al proceso sólo se dirigen a evidenciar hechos que nada tienen que ver con sus argumentos ni con la inconstitucionalidad de las normas denunciados, tales como la supuesta ilegalidad de los contratos con la C.V.G. y específicamente del celebrado con “Las Alicias”, así como a dejar constancia de la forma en que el Ministerio de Energía y Minas sustanció el procedimiento de conversión en concesión de dicho contrato.
- Que si bien es cierto que el procedimiento previsto en el artículo 132 del Decreto-Ley de Minas va dirigido a la conversión de los contratos mineros, la legalidad o validez de cada uno de dichos procedimientos no guarda relación alguna con la inconstitucionalidad del procedimiento previsto para su conversión.
- Que, además, la ratificación de los derechos mineros que hace el impugnado artículo 129 nada tiene que ver con los contratos mineros celebrados por la C.V.G. Por ello, se solicitó a la Sala que no apreciara las pruebas promovidas que guardan relación con la situación concreta de la demandante.
Para el caso en que la Sala desestime lo anterior los terceros intervinientes solicitaron se pase a analizar el fondo de la demanda, para lo cual sostuvieron:
- Que la parte demandante ha hecho una interpretación errada de los artículos impugnados, lo que le llevó a afirmar su invalidez. Esas normas deberían ser entendidas según su letra, la que indicaría: a) que los titulares de concesión mantienen sus derechos en la misma forma en que los tenían antes de la Ley (artículo 129); b) que los titulares de contratos mineros podían convertirlos en concesiones, previo procedimiento (artículo 132).
- Que el artículo 129 no viola el derecho a la defensa, por el hecho de no haber previsto un procedimiento. Al respecto se afirmó que ello sería innecesario, pues la disposición lo que hace es, ope legis, garantizar a los titulares de concesión la identidad de sus derechos, como no podía ser de otra forma.
- Que no hay discriminación por el hecho de que el 129 no preceptúe un procedimiento para la ratificación de concesiones, mientras que el 132 sí estableció uno para la conversión de contratos en concesiones. No habría tal desigualdad, por cuanto –se insistió- la ratificación no es necesaria: las concesiones se mantienen de pleno derecho.
- Que el procedimiento que la parte demandante espera ver en el artículo 129 es uno que tenga por finalidad que los titulares de concesión extiendan sus derechos sobre otras presentaciones de minerales, distintos a los que son objeto de su concesión.
- Que aunque se entendiese que existe esa extensión automática de derechos de los concesionarios, ella encontraría su límite en la existencia de otros “derechohabientes”. Así, si en una misma área hubiese otro concesionario, o un contratista que pretenda conversión, no podría darse la referida extensión.
- Que no puede entenderse –como lo haría la actora- que quienes solicitan la conversión lo que hacen es pedir un derecho nuevo, cuando en realidad lo que hacen es cambiar la denominación de su título, pero siempre sobre el mismo mineral, la misma presentación y la misma área anterior.
- Que el artículo 132 no necesita ser reglamentado para poder ser aplicado y que, por tanto, tal ausencia de reglamentación no vulneraría el derecho a la defensa. En todo caso, advirtieron que en Gaceta Oficial Nº 37.155 del 9 de marzo de 2001 se publicó el Reglamento de la Ley de Minas.
- Que no existe problema alguno con las publicaciones que señala el artículo 132. En cualquier caso, se destacó que el Reglamento de la Ley, en sus artículos 137, 140 y 141, aclaró aún más el procedimiento. Asimismo, se advirtió que ya varias leyes nacionales (artículo 151 del Código de Comercio y 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) ordenan publicaciones similares, sin que nunca se haya dudado de su validez, aparte de que la demandante estaría olvidando que la Ley de Minas de 1945, bajo cuya vigencia se otorgó su concesión, ya establecía la misma forma de publicaciones.
- Que no es correcta la denuncia de violación del artículo 19 de la Constitución, pues en él no se preceptúa el derecho a la no discriminación, sino el del respeto a los derechos humanos.
- Que no existe inconstitucionalidad en el supuesto de que los titulares de concesiones mantengan idénticos sus derechos, por lo que no podría el titular de una concesión para la explotación de minerales aluvionales –caso de la demandante- pretender que se le extienda automáticamente a la presentación denominada “veta”. Al efecto se aseveró que no existe el principio de “unidad de mina” que invocó la parte actora, sino el de “concesión única”. Así, a partir de la entrada en vigencia de la ley, los nuevos concesionarios explotarían los minerales en cualquiera de sus presentaciones. Sin embargo, no podría suceder lo mismo con quienes ya tuvieran derechos de concesión, quienes deben limitarse a las presentaciones objeto de su relación con el Estado, sin perjuicio de pedir luego su extensión. Ello se haría para evitar causar perjuicios a posibles concesionarios anteriores que tuvieran el derecho sobre la otra presentación del mineral. De esta forma, el mantenimiento de los derechos y, con ello, la imposibilidad de extensión automática de las concesiones es una manifestación del respeto a las situaciones creadas. Lo contrario sería una aplicación retroactiva de la ley.
- Que no puede existir violación de la Constitución por el hecho de que el artículo 132 de la Ley de Minas no establezca la revisión del contrato de la C.V.G. antes de autorizar la conversión en concesión. Aparte de destacarse en la oposición al recurso que esa revisión tampoco se hace para mantener los derechos de los concesionarios por la vía del artículo 129, se sostuvo que ella sería innecesaria, pues debe recordarse que todos los actos administrativos gozan de presunción de validez.
- Que no se viola el artículo 112 de la Constitución, toda vez que no se impide a la demandante ejercer su actividad económica. Resultaría falso –se alegó- que no puedan coexistir dos concesionarios sobre una misma área para explotar minerales de presentaciones diferentes. Por el contrario, los opositores al recurso afirmaron que ello es técnica y jurídicamente posible: aparte de estar demostrado que puede explotarse el mineral sin estorbar un concesionario al otro, es lo que permitía la Ley de Minas de 1945, que no se basaba en la unidad de la concesión. Por tanto, en el caso de autos, la demandante sería sólo titular de una concesión para explotar minerales de aluvión, mientras que la Asociación Minera “Las Alicias” lo sería para explotar los de veta. De esta manera, la ley sólo respetó los derechos de cada quien, con la única diferencia que permitió al que lo hacía por contrato hacerlo ahora por concesión.
- Que no es sólo falso que no pueda –técnica y jurídicamente- explotarse diferentes minerales o presentaciones de un mismo mineral en una misma área por parte de dos concesionarios distintos, sino que en el caso concreto se vería la corrección de esa situación: como la explotación de minerales aluvionales es más sencilla y económica, puede atribuirse a un concesionario de baja tecnología y de restringida capacidad financiera –como sería la accionante-, mientras que se otorgaría la explotación de la veta a un concesionario con mayor acceso a tecnología y financiamiento.
- Que la denuncia de violación del derecho de asociación carece de explicación que permita analizar su fundamento y su veracidad, y que solo pretende crear confusión. En todo caso, se advirtió que el derecho a asociarse no incluye la protección de las actividades desarrolladas por una asociación.
- Que idéntica falta de sustentación sucedería con la denuncia de violación del derecho al trabajo. En cualquier caso, se sostuvo que no es la asociación la que se vería afectada en el ejercicio de tal derecho sino sus asociados. En su criterio, ninguno de esos derechos puede violarse, pues lo único que hace la Ley es garantizar la identidad de los derechos preexistentes.
- Que es una aberración afirmar que el Presidente de la República, autor del Decreto-Legislativo de Minas, sea quien directamente otorgue las concesiones mineras y que con ello habría invadido funciones. Al respecto se aseguró que nadie niega el poder del Ministerio de Energía y Minas para la conversión.
IV INFORMES DE LA REPUBLICA Los abogados Y.C.B., A.Z.L., C.M.M. y M.A.S., actuando por delegación de la Procuradora General de la República, consignaron escrito de conclusiones en esta causa, en el que expusieron:
- Que la explotación de minerales en diferentes presentaciones –veta o aluvión- por distintos operadores era posible en virtud de la Ley de Minas de 1945. La Ley vigente habría cambiado esa situación, pero sólo a futuro, pues era necesario reconocer los derechos de los concesionarios o contratistas previos.
- Que la manera en que se regularon las publicaciones a que se refiere el artículo 132 no viola el derecho a la defensa ni al debido proceso. Así, no sería necesaria la notificación personal, al no aplicarse la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativas, ni causa problema alguno la ausencia de plazos en la ley, toda vez que se pueden aplicar por analogía los plazos previstos en otras normas, en concreto, la referida al otorgamiento de concesiones.
- Que no existe discriminación en la ley, por cuanto en ella no se ordena la extensión automática de derechos de concesión, sino sólo la posiblidad de convertir contratos en concesión. Se trataría de situaciones distintas, y en nada se perjudicaría a los concesionarios anteriores. Además, se afirmó que la parte actora en realidad no aportó prueba de tal discriminación cuando ello es obligatorio al formular una denuncia de esta clase.
- Que no existe violación a la libertad económica, pues, por el contrario, lo que el Estado ha hecho es promover “el desarrollo de la actividad económica en el sector minero”. - Que no hay violación al derecho de asociación, no sólo porque no se impide la asociación sino porque no se le ponen trabas al ejercicio de la actividad. La ley simplemente establecería límites, válidos, para gozar del derecho a explotar unos minerales. - Que no puede haber violación del derecho de propiedad, pues las minas pertenecen a la República y, en consecuencia, también los minerales en tanto no se hayan extraído. - Que la violación del derecho al trabajo carece de fundamento, toda vez que él es un derecho individual y no de una asociación. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Esta Sala, como ya se declaró en el fallo por el cual se admitió la acción, es competente para conocer de la misma, a tenor de lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución, por lo que, tramitada la causa en su totalidad, pasa a decidir el fondo de la demanda. Al respecto se observa:
1. Consideración previa: sobre la legitimación de la accionante:
Se ha solicitado de esta Sala que rechace el recurso presentado por la Asociación Cooperativa Mixta “La Salvación”, por cuanto éste en realidad persigue la solución de un caso concreto –su litigio con la Asociación Minera “Las Alicias”- y no el control abstracto de la constitucionalidad.
Al respecto se observa:
Nuestra legislación procesal establece, de manera verdaderamente excepcional en el Derecho Comparado, una legitimación amplísima cuando se trata de la impugnación de actos normativos, incluso de rango sub-legal. No se trata, en realidad, de una acción popular pura, en el sentido de estar reconocida a todos y en cualquier caso, pero sí se le acerca mucho, puesto que difícilmente faltará entre la población el simple interés que la ley exige para demandar.
Siendo una acción de naturaleza básicamente popular prácticamente pierde sentido la referencia al interés propio del accionante. Bastaran exponer las razones para impugnar la norma para que el tribunal –esta Sala, de ser un acto de rango legal- entre a analizar la procedencia del recurso. La inadmisión, de darse, se producirá normalmente a causa de la evidencia de que el demandante carece del más mínimo interés, toda vez que las acciones judiciales deben tener una justificación que no sea la meramente teórica. Por tanto, no es al actor a quien en realidad toca demostrar su interés, el cual puede fácilmente presumirse; corresponde hacerlo a quien se opone a la demanda, o al juez, si es que lo verifica de oficio.
De esta manera, la amplitud de la legitimación reconocida en la legislación venezolana –para el caso de la impugnación de actos normativos- hace que se presuma el interés del actor, a menos que de los autos se desprenda su carencia, caso en que el juez debe rechazarla.
Esa amplísima legitimación obedece a la necesidad –no aceptada por otros sistemas jurídicos- de que toda persona que pudiera ser sujeto de la aplicación de una norma, tenga capacidad para debatir en juicio su validez. La acción de nulidad, por ello, tiene entre nosotros un carácter de abstracción: no se requiere un caso concreto, sino apenas la posibilidad –ni siquiera probabilidad- de su existencia.
Ahora bien, la desvinculación de la demanda con un caso concreto –lo que, sin embargo, es exigible en otros recursos, como el de interpretación o el de colisión- no es óbice para que el impugnante señale, con lujo de detalles, cuál es su situación particular. De hecho, a veces es esa explicación la que mejor deja ver las razones de la supuesta contrariedad a Derecho. En ocasiones, sin embargo, se ve con demasiada claridad que el demandante trata de ocultar su interés en un caso concreto, tal vez con el temor a que se estime que no se trata de una demanda “desinteresada”, incoada sólo “en interés del Derecho”. Por supuesto, se trata de una conducta que carece de razón de ser, pues nada impide exponer el caso concreto, si es que ello puede ilustrar al juez. Las normas –no puede olvidarse- están destinadas a ser aplicadas, por lo que es absurdo pretender ocultar que el motivo de la impugnación es precisamente esa aplicación.
No es lo que ha sucedido en el caso de autos: los apoderados de la Asociación Cooperativa Mixta “La Salvación”, Responsabilidad Limitada, no han tenido reparo alguno en exponer su caso. Por supuesto, ello obedece en buena parte al hecho de haber solicitado conjuntamente protección cautelar, lo que les obligaba a exponer la razón por la que era necesario proceder a desaplicar las normas. No se trataría, así, de un simple caso de eventual daño derivado de una violación constitucional: se estaría denunciando una infracción actual, que exige la suspensión de las normas legales.
La parte actora, con su recurso, ha expuesto con insistencia a esta Sala cuál es su situación particular. Ha reconocido cuáles han sido sus acciones de defensa, tanto en vía administrativa como incluso en la judicial, para enfrentarse a las actuaciones que afirma le perjudican y que considera que son inconstitucionales. Esa reseña que la asociación impugnante ha hecho a la Sala jamás podría convertirse en la negación de su recurso, el cual se convertirá, es verdad, en uno más dentro de su estrategia procedimental.
Por lo expuesto, esta Sala declara que la presente causa no consiste en un subterfugio para lograr una pretensión que en realidad se circunscribe a un caso concreto de controversia entre la demandante y la Asociación Minera “Las Alicias”, en la que participa, en razón de su competencia, el Ministerio de Energía y Minas. Incluso si fuera una estrategia para abordar desde otro frente el caso que le interesa, nada permite afirmar que el presente recurso sería inadmisible. No es dable al tribunal, en una acción como ésta, desestimarla con un alegato como el expuesto: si el proponente tiene el simple interés que se requiere, debe admitirse su recurso. Así se declara.
No oculta la Sala, sin embargo, que la conducta de la parte actora en ocasiones ha entorpecido el presente proceso, pues si bien la exposición de su caso concreto no es irrelevante, sí han sido innecesarios algunos de sus alegatos y, sobre todo, buena parte de su esfuerzo en probar asuntos que en nada ayudan a resolver el único punto que interesa a la Sala: la constitucionalidad de las normas.
La síntesis procesal que se ha hecho en el primer apartado de este fallo es apenas una muestra de una tramitación complicada en la que ha quedado demostrado cómo la accionante, queriendo obtener la razón, ha llenado de complejidad un asunto que bien pudo llevarse con mayor sencillez. No era necesario traer a los autos aspectos de su caso concreto que nada aportaban. Su explicación, sin duda, ha sido altamente provechosa para la decisión que tomará la Sala, pero su insistencia en confundir el fondo de la demanda contra las normas legales y el fondo de su controversia contractual no ha sido útil; por el contrario, ha estorbado la resolución del conflicto, y así lo destaca la Sala.
2. Sobre la impugnación de los artículos 129 y 132 de la Ley de Minas:
La parte actora ha impugnado dos artículos de la Ley de Minas y en ocasiones ha fundamentado su demanda en un mismo motivo, con independencia de la disposición de que se trate. Sin embargo, estima la Sala que es imprescindible hacer una precisión, pues al menos una de las denuncias referidas al artículo 132 debe ser rechazada, por falta de vigencia de parte de su enunciado.
Al respecto se observa:
La actual Ley de Minas, dictada por Decreto del Presidente de la República, contiene una norma –la tantas veces mencionada del artículo 132- cuyo propósito fue el de regular, durante el inicio de su vigencia, la situación de quienes disfrutasen de contratos mineros celebrados con la C.V.G. y pretendiesen convertirlos en concesiones.
Tanto la parte actora como los distintos intervinientes en el proceso han procurado explicar a la Sala, cada uno desde su punto de vista, la situación creada por la existencia de concesiones otorgadas por el Ejecutivo Nacional y contratos celebrados por la Corporación Venezolana de Guayana. La actora ha expuesto, al respecto, su disconformidad con esos contratos mineros, pero en particular con el que benefició a la Asociación Minera “Las Alicias”, llegando incluso a impugnarlo ante la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal. El resto de quienes participan en este proceso –tanto particulares como órganos estatales- mostraron su aceptación de esos contratos, en especial el ya mencionado, celebrado con “Las Alicias”.
Ahora bien, sin que tenga importancia a los efectos de la decisión de esta Sala la validez o invalidez del contrato entre C.V.G. y “Las Alicias”, lo cierto es que la Ley de Minas estableció, para ese tipo de contratos, un procedimiento para su conversión en concesiones. No interesa a esta Sala entrar en consideraciones acerca de las razones que llevaron al legislador a permitir esa conversión, si bien se nota con facilidad que la intención fue la de sustituir los contratos que la C.V.G. celebró por unas concesiones, al ser la concesión la figura tradicional de explotación minera.
De esta manera, la corrección o no de los referidos contratos –el de “Las Alicias” o cualquier otro; es decir, la corrección de la figura en sí misma- es asunto que escapa en este momento del interés de la Sala. La nueva Ley de Minas, cualquiera fuese la causa, previó que esos contratos podían pasar a ser concesiones y para ello fijó un procedimiento en su artículo 132, en el que se lee:
“Los contratos suscritos por la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.) con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley, y previa la ocupación del territorio otorgado por los organismos competentes, podrán ser convertidos en concesiones o en autorizaciones de explotación para el ejercicio de la pequeña minería según el caso, conforme al procedimiento siguiente:
a) Los titulares de contratos, dirigirán al Ministerio de Energía y Minas una solicitud de conversión de dichos contratos en concesiones o en autorizaciones de explotación, según sea el caso, que habrán de regirse por las disposiciones de esta Ley;
b) La solicitud deberá ser introducida dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta Ley, y deberá contener la ubicación de las parcelas objeto del contrato y su respectiva delimitación en coordenadas Universal Transversal Mercator (UTM), la extensión de área, los programas de exploración, el plan de explotación, los planos de parcelas; así como los documentos que acrediten su idoneidad técnica y su capacidad económica, el estado de ejecución de los mencionados contratos, sin perjuicio de que el Ministerio de Energía y Minas solicite cualquier otro recaudo para la correcta evaluación de solicitud de conversión;
c) El Ministerio de Energía y Minas publicará la solicitud de conversión en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, dentro de los treinta (30) días continuos siguientes a su recepción; y los interesados deberán hacer publicar en un diario de reconocida circulación nacional y en otro de la localidad, a los fines de la oposición que pudiera surgir en caso de ser afectados derechos mineros de terceros. Dicha oposición deberá ejercerse ante el Ministerio de Energía y Minas, dentro de los quince (15) días siguientes a la última de las publicaciones;
d) El Ministerio de Energía y Minas decidirá la incidencia de oposición dentro de los sesenta (60) días continuos siguientes a su presentación, su decisión agota la vía administrativa;
e) Declarada sin lugar la oposición, el Ministerio de Energía y Minas acordará la conversión de los contratos respectivos mediante resolución que se publicará en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, y ordenará expedir el título de exploración, el certificado de explotación o la autorización de explotación según corresponda, sólo sobre el mineral o en la forma de presentación a que se refiere el contrato respectivo, en un lapso de treinta (30) días continuos siguientes a la publicación de la conversión; también señalará los lapsos pendientes y el monto de los impuestos que deben pagar y seguir satisfaciendo en virtud de la conversión. Por consiguiente, si durante el lapso comprendido entre la entrada en vigencia de esta Ley y la fecha de publicación del título respectivo, el titular de contratos que hubiere satisfecho algún impuesto, deberá pagar la diferencia que exista entre los impuestos pagados y los impuestos causados conforme a esta Ley.
Parágrafo Único: En la solicitud de concesión se tendrán como ofrecidas las ventajas especiales u otras cargas contenidas en los contratos.”
Como puede observarse, el artículo 132 contiene dos disposiciones: una, consistente en permitir la conversión; la segunda, consistente en fijar el procedimiento para solicitarla y obtenerla. La demandante en realidad no ha objetado la posibilidad de convertir contratos en concesiones, si bien sí la discute cuando en la misma área del contrato existían previamente concesiones, como es el caso del conflicto entre “La Salvación” y “Las Alicias”. Lo que sí censura duramente la demandante –y por ello solicita la anulación del artículo- es el procedimiento que fijó la Ley para tramitar la petición de conversión, al entender que es poco garantista de los derechos de concesionarios previos.
Ahora, esta denuncia se enfrenta a un obstáculo: que la parte del artículo 132 cuya corrección se niega constituye una norma de carácter claramente transitorio: rigió para el caso de los beneficiarios de contratos mineros con la C.V.G., que en los tres primeros meses a partir de la entrada en vigencia de la Ley deseasen convertirlos en concesiones. Las solicitudes que fuesen presentadas en esos tres meses –y sólo en ellos- serían tramitadas conforme a un procedimiento relativamente breve: precisamente el señalado en el artículo 132, que se resume así:
- Solicitud ante el Ministerio de Energía y Minas, dentro de los treinta días continuos a partir de la entrada en vigencia de la Ley.
- Publicación de la solicitud, por parte de ese Ministerio, en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, dentro de los treinta días continuos siguientes a su recepción.
- Publicación de la solicitud por parte de los interesados, en un diario de reconocida circulación nacional y en otro de la localidad, a los fines de la oposición que pudiera surgir en caso de ser afectados derechos mineros de terceros.
- Oposición de terceros ante el Ministerio, dentro de los quince días siguientes a la última de las publicaciones.
- Decisión acerca de la oposición, dentro de los sesenta días continuos siguientes a su presentación.
- Conversión del contrato, por parte del Ministerio, si se declarase sin lugar la oposición.
- Publicación de la Resolución en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela.
- Expedición del título de exploración, el certificado de explotación o la autorización de explotación según corresponda, sólo sobre el mineral o en la forma de presentación a que se refiere el contrato respectivo, en un lapso de treinta días continuos siguientes a la publicación de la conversión.
La actual Ley de Minas entró en vigencia con su publicación en la Gaceta Oficial, el día 28 de septiembre de 1999. A partir de ese momento corrieron los tres meses para las solicitudes de conversión de contratos. La Asociación Minera “Las Alicias”, con la que está en evidente controversia la Asociación Cooperativa Mixta “La Salvación”, introdujo su petición casi de inmediato: el 6 de octubre de 1999. Según consta en autos, otra empresa hizo lo mismo dentro del plazo, pero respecto de un área y unos minerales que no interesan a la parte actora. En cualquier caso, sea una o sean muchos los solicitantes de conversión, lo cierto es que su plazo era breve: tres meses. Quien haya dejado de hacerlo dentro de éste, perdió el derecho. No es el caso de la asociación denominada “Las Alicias”, por lo que ha comparecido ante esta Sala en su defensa.
Han transcurrido más de cuatro años a partir de las solicitudes de conversión, por lo que la tramitación de las mismas se han hecho, si bien de una manera que la parte actora juzga lesiva de sus derechos e intereses. De hecho, la accionante ha expuesto insistentemente que esa conversión permitida por la Ley sólo obedeció al ánimo de favorecer a las dos empresas que hicieron la petición ante el Ministerio de Energía y Minas, cosa que de todas maneras no ha probado en este juicio.
El transcurso del tiempo hizo que el artículo 132 perdiera totalmente su vigencia: ya nadie puede solicitar conversión ni el Ministerio de Energía y Minas tiene necesidad o posibilidad alguna de aplicar el procedimiento establecido en él. Ya lo hizo, en su momento, aunque llegase a un resultado ciertamente contrario a las pretensiones de la parte impugnante.
Se trata, entonces, de un artículo legal que ha perdido vigencia. La Ley de Minas permanece inalterada, pero –salvo en lo atinente a la posibilidad de convertir contratos en concesiones- la parte procedimental de su artículo 132 tenía evidente vocación de transitoriedad.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Sala admite que, en dos casos, persiste el interés en declarar la inconstitucionalidad de un texto cuya vigencia se ha perdido: 1) cuando la norma impugnada se trasladó a un nuevo texto, que sí esté vigente; y 2) cuando, aun sin ese traslado, la disposición recurrida mantiene sus efectos en el tiempo.
Así, en principio no es necesario pronunciarse sobre un recurso dirigido contra una disposición sin vigencia, pues ya ha desaparecido del ordenamiento jurídico, con lo que la decisión judicial sería innecesaria. Sólo en los dos casos mencionados existe necesidad del fallo: en el primero, porque en realidad la norma impugnada se eliminó, pero lo dispuesto en ella aún integra el ordenamiento; en el segundo, porque es necesario analizar si es procedente declarar el vicio de la norma –no su anulación, que sería inútil- cuando el demandante ha planteado una situación en la que subsiste un interés concreto en relación con el pronunciamiento.
El primer supuesto es sencillo; no así el segundo, el cual requiere cierta precisión. Al respecto observa la Sala:
Si se parte de la idea de que todo texto legal produce efectos –o al menos es esa su vocación- siempre habría efectos que considerar, aunque la Sala desconozca cuáles puedan ser exactamente. De entenderse así, en realidad no habría posiblidad de rechazar recursos contra normas que han perdido su vigencia, cuando lo cierto es que el principio general es el contrario.
Ahora, dado que los dos supuestos que ha reconocido la jurisprudencia son excepcionales y su interpretación ha de ser restrictiva, lo correcto es entender que no es cualquier efecto jurídico el que justifica la resolución de las demandas dirigidas contra normas que perdieron su vigencia durante el juicio.
En el caso de autos, el artículo cuya anulación se pidió previó un procedimiento para la conversión de contratos mineros. La impugnación se basó en que, para el actor, no se garantizó el debido proceso a los titulares de concesiones previas. El efecto de esa norma sería la declaratoria de conversión o su rechazo por parte de la Administración. Sin embargo, el que se haya generado ese efecto no implica que una norma que ya perdió su posibilidad de volver a ser aplicada –que es lo que caracteriza a las normas: su posible repetición cada vez que se presente su supuesto de hecho- pueda ser analizada a través de un recurso de anulación.
En efecto, carece de interés general y a futuro el pronunciamiento que se haga. Para enfrentarse al efecto de la norma –una vez perdida su vigencia- sólo quedan las acciones concretas contra el mismo: contra la conversión por ejemplo. En el caso concreto, se observa cómo es lo que precisamente ha hecho la parte actora en esa compleja estrategia procesal.
Por lo expuesto, esta Sala declara la improcedencia de la denuncia de violación al debido proceso formulado contra el procedimiento de conversión contenido en el artículo 132 de la Ley de Minas.
Rechazada esa denuncia, la Sala pasa a analizar el resto del caso. Al efecto se observa:
Aunque son artículos muy distintos, la parte actora ha fundido sus denuncias contra el número 129 y el 132 de la Ley de Minas, pues su premisa necesariamente los une: es inconstitucional convertir un contrato minero en una concesión (artículo 132) cuando en la misma área de explotación existe ya una concesión. Por ello, es también inconstitucional mantener intactas las concesiones (artículo 129), cuando lo cierto es que debieron ser extendidas hasta cubrir todas las presentaciones de minerales en un mismo sector, así fuesen explotados antes por un contratista y no por el concesionario.
Ya esta Sala ha transcrito el texto del artículo 132 de la Ley de Minas, por lo que a continuación hace lo mismo con el del 129, que constituye la norma destinada a regular la situación de las concesiones mineras otorgadas por el Ejecutivo Nacional con anterioridad a la entrada en vigor de ese texto legal. En él se dispone lo siguiente:
Las concesiones vigentes otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, quedarán sujetas a sus disposiciones en los siguientes términos:
a) Conservarán su derecho de explotación sólo sobre los minerales y en la forma de presentación, conforme fueron otorgados en el título respectivo.
b) Pagarán los impuestos en ella previstos, luego de vencido el término de un (1) año, a contar desde la fecha de publicación de esta Ley en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela;
c) La duración de cada concesión será la establecida en el título original a contar desde la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela;
d) Le serán aplicadas de forma inmediata aquellas disposiciones referentes al ambiente u otras materias de alto interés nacional contempladas en las leyes;
e) Las demás disposiciones de esta Ley se aplicarán vencido el lapso de un (1) año, contado a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela;
f) Las ventajas especiales estipuladas a favor de la República ofrecidas por el concesionario continuarán vigentes.
Según la parte accionante, este artículo es inconstitucional, por cuanto:
- Viola el debido proceso, “cuando da por sentados derechos absolutos de una parte sobre otra, está impidiendo a esa otra, que en este caso es nuestra representada, su defensa. El artículo llega a una conclusión para la cual no abre procedimiento ni posibilidad de defensa alguna. Se trata de una norma que omite el desarrollo de procedimiento alguno, por lo tanto es violatoria del artículo 49 constitucional”.
- Viola el principio de progresividad de los derechos, por cuanto se favorece a los contratistas de la Corporación Venezolana de Guayana por encima de los titulares de derechos de concesiones mineras otorgadas por el propio Ministerio de Energía y Minas, estableciendo todo un mecanismo procedimental para la conversión de contratos de la C.V.G. en concesiones mineras, pero no prevé mecanismo alguno para la ratificación de los derechos de los titulares de concesiones mineras, violando incluso principios consagrados en la propia Ley de Minas como lo es el principio de la unidad de la mina.
- Viola el artículo 112 de la Constitución, que establece el derecho a dedicarse libremente a actividades económicas, toda vez que se permite una pluralidad de sujetos explotando una misma porción de terreno en sus diversas presentaciones (manto, veta y aluvión), lo que imposibilita materialmente que el titular del derecho de explotación sobre la presentación más cercana a la superficie, explote su derecho si para llegar al próximo nivel de explotación el otro titular necesariamente necesita remover la capa contentiva de la presentación aluvión.
- Viola los artículos 87, 88, 89 y 118 de la Constitución, contentivos de los derechos laborales así como del derecho de los trabajadores y comunidades para desarrollar asociaciones con fines económicos, por cuanto en su opinión las normas impugnadas estarían dirigidas a favorecer a un pequeño grupo de sujetos, conformados por los contratistas de la Corporación Venezolana de Guayana, en perjuicio de las comunidades mineras asentadas en la región de Guayana.
- Incurre en usurpación de funciones, puesto que el Presidente de la República en ejercicio de una potestad sustancialmente legislativa, estaría otorgando concesiones y desconociendo derechos legítimos de particulares, siendo que el órgano competente para otorgar y revocar las concesiones es el órgano administrativo (en este caso Ministerio de Energía y Minas).
Al respecto se observa:
En primer lugar, debería sorprender que el demandante impugne el artículo 129 de la Ley de Minas, pues se trata de una norma que le favorece.
En efecto, el referido artículo garantiza el mantenimiento de los derechos derivados de las concesiones mineras celebradas con anterioridad a la entrada en vigencia del nuevo texto legal. No podía ser de otra manera, estima la Sala, a fin de garantizar el principio de seguridad jurídica y el de respecto a las situaciones jurídicas preexistentes. El legislador de 1999 quiso sustituir los contratos mineros, dando la oportunidad a sus beneficiarios para convertirlos en concesiones, pero para ello no podía, por supuesto, obviar que existían ya concesiones sobre distintos minerales, formas de presentación y áreas geográficas.
El artículo 129, entonces, constituye una norma para garantizar los derechos de quienes previamente actuaban por la vía de la concesión. Por ello, la primera reacción ante esta denuncia debería ser la sorpresa, pues no hay forma de que viole el derecho al debido proceso de los concesionarios. La actora hace ver que es necesaria una especie de ratificación de las concesiones y que en el curso del procedimiento respectivo los concesionarios tendrían que defenderse, cuando lo cierto es que la ratificación procede ope legis: no es necesario solicitarla ni mucho menos podría el Estado desconocerla luego.
Sin embargo, esa primera impresión cede de inmediato al pensarse que la denuncia de la parte accionante en realidad implica la afirmación siguiente: que ese procedimiento que supuestamente falta en el artículo 129 de la Ley de Minas no es para ratificar lo ya existente, sino para lograr la extensión de las concesiones hasta abarcar todas las presentaciones de minerales. Ello obliga a considerar lo siguiente:
Todas las denuncias contra los artículos 129 y 132 de la Ley de Minas –salvo la ya desechada acerca del debido proceso para la oposición a la conversión- se basan en la misma concepción: son denuncias dirigidas contra la simple ratificación de concesiones y la posibilidad de convertir contratos mineros, pues se entiende que los concesionarios tienen un derecho preferente que les permite extender sus relaciones con el Estado y que le colocan en ventaja frente a los contratistas.
Para la parte actora, el principio de la unidad de la concesión obliga a otorgar a los concesionarios la explotación de los minerales, cualquiera que fuese su presentación, lo que en ocasiones implicaría una extensión de la concesión primigenia. Así, a la demandante, a quien sólo se le concedió la explotación de minerales en aluvión, debería otorgársele también la de los minerales en veta o manto. No habría otra forma –según afirmó- de satisfacer el propósito del legislador de 1999. Los opositores al recurso, así como el Ministerio de Energía y Minas y la Procuraduría General de la República, rechazaron tal aserto, con base en la inexistencia de ese principio y, además, con el alegato de que es técnicamente viable la repartición de minerales y formas de presentación entre distintas personas.
Al respeto la Sala observa:
Según su Exposición de Motivos, la Ley de Minas vigente establece el principio de concesión única e indivisibilidad de la mina. En ella se lee:
Es importante señalar el establecimiento del régimen de concesión única, la cual será de exploración y subsiguiente explotación, cuya duración no excederá de veinte (20) años, con posibilidad de prórrogas que sumadas no podrán ser superiores a ese período. Otra característica de la concesión diseñada, consiste en la eliminación de la distinción basada en la presentación del mineral, en cuanto a veta, manto y aluvión, es decir, el concesionario tendrá derecho a la explotación del mineral cualquiera que sea su presentación
.
Por supuesto, no basta con lo que la Exposición de Motivos indique, sino que es necesario comprobar que sus supuestos propósitos se materializaron en la Ley. Al efectuar la revisión correspondiente se observa:
El artículo 24 de la Ley de Minas establece el derecho de los concesionarios mineros para explotar, con exclusividad, un área determinada. Ello, aunque no lo diga expresamente, implica la posibilidad de explotar en ese territorio el mineral de que se trata, cualquier que sea su presentación. De esta manera, en el artículo se dispone:
La concesión minera es el acto del Ejecutivo Nacional, mediante el cual se otorgan derechos e imponen obligaciones a los particulares para el aprovechamiento de los recursos minerales existentes en el territorio nacional.
La concesión minera confiere a su titular el derecho exclusivo a la exploración y explotación de las sustancias minerales otorgadas que se encuentren dentro del ámbito espacial concedido.
El artículo 26 eiusdem, por su parte, establece que el espacio geográfico abarca todo el volumen de terreno que exista entre los linderos establecidos en la superficie hasta el centro de la tierra, descendiendo de forma piramidal. Así, el contenido del aludido artículo 26 es del siguiente tenor:
El ámbito espacial sobre el cual se ejerce la concesión es un volumen piramidal, cuyo vértice es el centro de la tierra y su límite exterior, en la superficie, es un plano horizontal medido en hectáreas y de forma rectangular cuyos vértices y linderos están orientados de acuerdo al sistema de proyección Universal Transversal Mercator (U.T.M.) u otro de mayor avance tecnológico a ser adoptado por el Ministerio de Energía y Minas.
Este ámbito espacial, se complementa con la regulación de la extensión horizontal y vertical de la concesión, que la propia Ley realiza en el artículo 28 eiusdem:
La extensión horizontal de la concesión será de forma rectangular, y estará determinada por puntos fijos y líneas rectas sobre la superficie terrestre, cuya unidad de medida superficial será la hectárea (ha). La extensión vertical estará definida por la proyección de su extensión horizontal hacia el centro de la tierra e ilimitada en profundidad. (…)
Ahora bien, tal como quedara precedentemente evidenciado, el referido artículo 129 establece un régimen distinto respecto de aquellos concesionarios que hubiesen obtenido sus derechos mineros con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Minas de septiembre de 1999, pues su letra a) dispone que estos concesionarios mineros conservarán su derecho de explotación sólo sobre los minerales y en la forma de presentación, conforme fueron otorgados en el título respectivo.
Por tanto, la Ley de Minas vigente acepta la división del área y la distinción de concesionarios según las formas de presentación de los minerales. Lo fundamental, para el legislador, fue garantizar los derechos previos, tanto de concesionarios como de contratistas. Con ello no hizo más que respetar situaciones ya existentes, lo que no sólo no es inconstitucional, sino que es lo correcto. Ello, claro está, sin perjuicio de que los contratos mineros concretos –o incluso las concesiones- sean inválidos, lo cual es un aspecto sobre el que la Sala nada tiene que decir.
Entiende la Sala, así, que la premisa de los artículos 129 y 132 es válida: mantener concesiones y permitir convertir contratos. Con ambas decisiones se mantiene la seguridad jurídica y se respetan situaciones ya creadas. No era una elección del legislador, sino su obligación. Si en un caso concreto alguien tiene objeciones, puede plantearlas: es lo que ya ha hecho la Asociación Cooperativa Mixta “La Salvación” por al menos dos vías: 1) impugnar el contrato entre C.V.G. y “Las Alicias”, y 2) oponerse a la conversión del mismo en una concesión. No es esta Sala la que le dará respuestas, sino los órganos judiciales y administrativos competentes en cada caso.
Lo expuesto evidencia la razón por la que, además, no hay violación alguna al principio de progresividad de los derechos. En realidad no existe el derecho que alega la accionante. Existe sólo el de mantener la situación previa; no el de extender la concesión a otros supuestos. Esa progresividad del derecho –de ser cierta- implicaría negar a otro –el contratista con la C.V.G.- su propia progresividad, pues si bien concesiones y contratos mineros no son equivalentes, ambos sí son instrumentos de los que se ha valido el Estado para otorgar ciertos derechos de explotación. Unos derechos y otros son igualmente respetables y deben encontrar idéntico respeto.
Asimismo, no es posible sostener que se ha violado el artículo 112 de la Constitución, contentivo del derecho a dedicarse libremente a actividades económicas, toda vez que la aceptación de dos concesionarios no está prohibido en estos casos, sino que por el contrario es lo exigible desde el punto de vista de la justicia.
Menos fundamento aún tienen la denuncia de violación de los artículos 87, 88, 89 y 118 de la Constitución, contentivos de los derechos laborales así como del derecho de los trabajadores y comunidades para desarrollar asociaciones con fines económicos. Como se ha expuesto por parte de los opositores al recurso, la parte actora ni siquiera ha cumplido con su deber de explicar con seriedad en qué consiste tal infracción. Se denunció que las normas impugnadas estarían dirigidas a favorecer a un pequeño grupo de sujetos, conformados por los contratistas de la Corporación Venezolana de Guayana, en perjuicio de las comunidades mineras asentadas en la región de Guayana, pero nada se hizo para demostrarlo.
Por último, carece de base la denuncia de usurpación de funciones, pues es realmente inconcebible que se sostenga que el Presidente de la República es el que otorga las concesiones a los contratistas, cuando la norma es clara en sentido contrario.
Por todo lo expuesto, esta Sala desestima la presente demanda de anulación de los artículos 129 y 132 de la Ley de Minas. Así se declara.
VI DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE el recurso de nulidad presentado por los abogados F.H.H. e I.G.M., actuando en representación de la Asociación Cooperativa Mixta La Salvación, Responsabilidad Limitada, contra los artículos 129 y 132 de la Ley de Minas.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de enero de dos mil cuatro (2004). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
I.R.U.
El Vicepresidente,
J.E.C.R.
Los Magistrados,
J.M. DELGADO OCANDO A.J.G.G.
Ponente
P.R.R.H.
El Secretario,
J.L.R.C.
Exp. 00-1496
AGG/asa
El Magistrado quien suscribe, emite con relación a esta fallo su voto concurrente, ya que está de acuerdo con el dispositivo de la sentencia, por no corresponder a la Sala Constitucional pronunciamiento distinto al de la supuesta inconstitucionalidad del procedimiento de conversión previsto en el Decreto N° 295 con rango y fuerza de Ley de Minas.
Sin embargo, y de allí la razón del voto concurrente, la conversión se refiere a un tipo de contratos mineros, cuya inconstitucionalidad no se demandó, pero que al ser su existencia la razón del procedimiento de conversión, considera quien aquí concurre, que han debido ser tratados en el fallo tales contratos, ya que ¿Podía la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.) celebrar contratos de explotación minera con terceros, conforme a la Constitución de 1961 y a la Ley de Minas de 1945?
En el derecho minero venezolano ha sido principio “la necesidad de obtener concesión para el ejercicio de la explotación, lo cual se ha mantenido como un principio cardinal de este derecho, principio, que, como se ha visto es alterado por la vía de excepción en la Ley de Minas vigente, cuando se introduce la figura de la explotación directa por el Ejecutivo Nacional” (E.A.. El régimen de la explotación minera en la legislación venezolana. Caracas. Ed. Jurídica venezolana. 1991.p. 155). De hecho, la Ley de Minas de 1945 disponía el principio de la necesidad de la concesión en su artículo 13, según el cual el derecho de explotar las minas que se adquirían por denuncio y las concesibles potestativamente por el Ejecutivo nacional, ya lo sean mediante contratos especiales o por el Régimen que se establecía en el Libro Tercero para las zonas reservadas, no podían concederse sino en virtud de concesiones del Ejecutivo nacional, salvo la excepción relativa a la facultad que tenía el Ejecutivo de ejercer directamente la industria minera cuando fuere facultativo el otorgamiento de la concesión (Ezequiel Monsalve Casado. Manual de ciencia jurídico-minera. Buenos Aires. Talleres Gráficos Padilla y Contreras. 1947. p. 182-184).
Respecto de la concesión, fue el Derecho francés el primero que utilizó la idea concesional mas la redujo en sus aplicaciones a la teoría del servicio público, por lo que fue la doctrina italiana la que realizó la síntesis unificadora del concepto concesional al establecer Ranelletti que la concesión difiere de la autorización en que se trata de un acto administrativo creador de derechos, ex novo, por el que surge una relación jurídica, que es de carácter administrativo. Hoy parece haberse llegado a una ampliación del concepto con el que se alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular facultades originariamente administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o capacidad previstas en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el contrato administrativo de concesión minera será en lo específico una concesión traslativa sobre el dominio público en tanto implica la subrogación del particular en las facultades de disfrute exclusivo de que la Administración pública es titular en relación con un determinado bien del dominio público (Fernando Garrido Falla. Tratado de derecho administrativo. Madrid. Tecnos. 12ma ed. 1994. Tomo I. p. 433).
En lo que toca a la concesión minera se ha dicho que no tiene carácter contractual, ya que el complejo jurídico que ella representa se consolida en un status legalmente pre-establecido y tratándose de una atribución del Estado, el objeto no es de los que permiten la celebración de un contrato (José L.B. y G.F.. Apud. J.R.D.S.. Manual de derecho minero venezolano. Caracas. UCAB. 1967. p. 78-79, quien comparte el criterio); más recientemente, la concesión administrativa de minería se ha insertado dentro del género de los contratos celebrados por el Estado, pero no es un contrato de derecho privado sino de derecho público, específicamente un contrato administrativo, cuyas notas lo sitúan dentro de los contratos administrativos de concesión (Agustín Gordillo “Contrato administrativo de concesión minera”. En: Contratos administrativos. Buenos Aires. Astrea. 1982. Tomo II. p. 50 y 54); tesis ésta que en Venezuela es defendida entre otros por L.G.B., quien sostiene que la concesión es un acto bilateral, vale decir, es contractual, y el Estado aún desde su posición privilegiada, no puede, sin incurrir, en una arbitrariedad, violar las normas preestablecidas en la Ley que generan para el concesionario verdaderos derechos frente a él (Compendio de derecho minero venezolano. Mérida. ULA. 4ta ed. 1981. Tomo I. p. 198)
Mas específicamente, sobre el contenido de las concesiones explica Miguel Marienhoff (Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires. Abeledo-Perrot. 1992. Tomo V. p. 421) lo que sigue:
(…) las concesiones tienen dos aspectos: uno contractual o simplemente bilateral, que es inalterable; otro reglamentario, que es modificable por el estado en ejercicio del poder de policía. La parte contractual o bilateral abarca aquellas cláusulas fundamentales como las referentes a la ‘duración’ del derecho concedido, a las cláusulas de ‘caducidad’, a las obligaciones pecuniarias a cargo del concesionario, etc.; en cambio, el segundo aspecto comprende todo lo relacionado con la forma de ejercer el derecho concedido, lo cual siempre podrá ser modificado por la Administración Pública cuando lo juzgue oportuno, desde que las disposiciones meramente ‘reglamentarias’ no constituyen precisamente la base de un derecho, sino la forma como éste ha de ser ejercido.
Ahora bien ¿cómo se explica que en un sistema de derecho minero en el que impera el principio de la necesidad de la concesión puedan otorgarse contratos de explotación minera a terceros?
El antecedente administrativo necesario para el análisis de tal situación lo constituye la figura de lo que cierta autora venezolana ha denominado la “encomienda”, la cual se encuentra inicialmente esbozada en el Decreto No. 984 del 17 de mayo de 1972, publicado en Gaceta Oficial No. 29812 del 24 de mayo de 1972, conforme al cual se estableció que se encomienda al Instituto autónomo “Corporación Venezolana de Guayana” (C.V.G.) la realización de labores de exploración, evaluación y desarrollo del área, que comprende el Estado Bolívar y el Territorio Federal D.A., a fin de determinar la existencia de concentraciones minerales de aluminio económicamente aprovechables (art. 1º); de acuerdo a los programas que la C.V.G. presentaría al Ministerio de Minas e Hidrocarburos para su aprobación previa por el Ministro (art. 2º); estando la inspección y fiscalización de la ejecución de estos programas a cargo de éste último Ministerio, por lo que la C.V.G. estaba en la obligación de presentar los resultados parciales e informe final de los trabajos realizados (art. 3º), pero no se contemplaba la cesión del derecho de disponer del mineral cuya existencia se determinase a través de los trabajos exploratorios (E.A.. Ob. Cit. p. 155-156).
El ejercicio de la explotación directa por la figura de la “encomienda”, sin disposición por parte del ente explotador del mineral extraído, se mantuvo constante como criterio del Ministerio de Minas e Hidrocarburos y su Consultoría Jurídica, conforme: i) al anexo al Memorando No. 981-CJ del 15 de octubre de 1976 de la Consultoría Jurídica de dicho Ministerio, con ocasión del proyecto de decreto a dictarse con motivo de la explotación diamantífera a ser ejecutada debido a la continuación de los trabajos de la tercera etapa del complejo Hidroeléctrico R.L., cuando iban a ser inundadas por las aguas del Río Caroní extensas zonas; ii) y a tenor del Memorando No. 410 del 25 de mayo de 1977, referido a la explotación directa de los yacimientos de cuarzo para suplir las plantas de ferrosílice de VENBOZEL y siderúrgica del Orinoco, C.A. (SIDOR).
De dichas opiniones de la Consultoría Jurídica del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, se desprendía que es de admitir que el Jefe del Ejecutivo Nacional puede ordenar a dicho Ministerio el ejercicio directo del derecho de explotación minera (art. 35 de la Ley Orgánica de la Administración Central) y que el Ministerio puede recibir colaboración y apoyo de órganos estatales especializados, relación que puede quedar regida por convenios elaborados al efecto, por lo que se debe entender que los medios que puede utilizar el Estado para el ejercicio del derecho de explotación minera son, además de la gestión directa por parte del Estado, la encomienda a un órgano del Estado, cuyo objeto sea compatible con la materia, para realizar las operaciones conducentes a la explotación de los yacimientos; y la contratación con terceros para realizar dichas operaciones, manteniéndose en estos dos últimos casos la permanencia integral en el Estado del derecho a la explotación (Ibidem. p. 156-159).
Sin embargo, el criterio fue modificado cuando el Ejecutivo Nacional, mediante Decreto No. 2.322 del 17 de agosto de 1977, publicado en la Gaceta Oficial No. 31.299 de la misma fecha, “encomienda” al Ministerio de Energía y Minas el ejercicio del derecho de explotación del mineral de cuarzo en los yacimientos indicados en dicho Decreto y, a su vez, el Ministerio de Energía y Minas “encomienda” el ejercicio del derecho de explotación a la Corporación Venezolana de Guayana, sin limitación alguna, y con facultad de disponer del mineral extraído de parte de dicho Instituto Autónomo, la cual nunca se concretó en un acto de permisión como lo exigen las normas de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional. Dicho Decreto sirvió a su vez de precedente administrativo para una práctica administrativa en la que se fundamentan los Decretos Nos. 1046, 1047 y 1048 del 19 de marzo de 1986, publicados en Gaceta Oficial No. 33.438 del 31 de marzo del mismo año, referidos a la explotación del oro y del diamante. En todos estos decretos, salvo el No. 1048, se encomienda a su vez a la C.V.G. el ejercicio de la explotación, con la facultad de constituir o contratar empresas para estos trabajos de explotación, estableciéndose además el pago de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, con lo que se atribuyó a un tercero, el ejercicio de la explotación directa que legalmente conservaba el Ejecutivo nacional, y además, se está disponiendo del mineral extraído (E.A.. Ob. Cit. p. 159-161).
Un análisis de esta última faceta de la “encomienda” minera permite realizar las siguientes apreciaciones:
En primer lugar, el artículo 117 de la Constitución de 1961 establecía que “La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio” por lo que conforme al tradicional criterio del “postulado de la permisión expresa” de que habla el tratadista argentino J.F.L. (Derecho administrativo. Buenos Aires. Astrea. 1986. p. 244-248) para el caso concreto debe entenderse que la competencia de los entes u órganos estatales representa una habilitación normativa excepcional en tanto autoriza a éstos a realizar sólo lo que está expresamente permitido.
En tal sentido, al contrario de la amplitud y elasticidad que caracterizan a las normas potestativas que crean poderes, las normas imperativas y las normas taxativas o preceptivas son creadoras de deberes para la Administración, llamadas “preceptos de deber”. Ahora bien, las normas imperativas imponen el deber absoluto e incondicionado de obrar, mientras que las normas taxativas establecen el deber de que, al obrar se haga únicamente en los términos por ella señalados (Antonio Moles Caubet. Estudios de derecho público. Caracas. UCV. 1997. p. 310-311), como en el caso del artículo 13 de la Ley de Minas de 1945. Por lo tanto, al no ser expresamente competente el Ejecutivo Nacional, por órgano de Ministerio de Energía y Minas, para constituir las denominadas “encomiendas” con apropiación del material extraído de parte del sujeto “encomendado”, y estando vigente el principio de la necesidad de la concesión, el Estado venezolano ha violentado el criterio del “postulado de la permisión expresa” mencionado, actuando a sabiendas de la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación, lo cual en aplicación de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acarrea la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado. Además, el artículo 121 de la Constitución de 1961 establecía “El ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso de poder o por violación de la ley”.
En segundo lugar, si bien la encomienda minera se fundamenta en el hecho de que el obrar administrativo estatal requiere la colaboración voluntaria de particulares u otros entes públicos, y el contrato es una de las técnicas de colaboración de los administrados con la Administración, en materia de suministros, servicios públicos, obra pública, etc (José R.D.. La licitación pública. Buenos Aires. Astrea. 4ta reimpresión. 1989. p. 2-3), debe ser también tomado en consideración que al ser la explotación directa por parte del Poder Ejecutivo una excepción al principio general de necesidad de la concesión, las excepciones y privilegios deben interpretarse con criterio restrictivo a la luz del principio de igualdad ante la ley, lo cual pasa por determinar explícitamente de parte del Ejecutivo la causa y motivación sobre la cual se prefiere aplicar la excepción y no el principio general previsto en la Ley, requisito que también ha sido incumplido en el caso sub judice por el Estado venezolano. Aunado al hecho de que se violenta el carácter intuitu personae de la concesión (Jorge Sarmiento García. Concesión de servicios públicos. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 1996. p. 47) pues no hay “impersonalidad” de los contratos públicos -con lo cual esta prohibido salvo autorización expresa la cesión del contrato para introducir un tercero en lugar del co-contratante en la relación administrativo contractual, así como la subcontratación en la cual una persona extraña a la relación contractual asume facultades que atañen a la posición de una de las partes por vía de sucesión constitutiva, sin que se extinga la primitiva relación - (José R.D.. Ob. Cit. p. 54-55).
En tercer lugar, al constituir una “encomienda” de tal naturaleza la adjudicación de hecho de una concesión minera, sin el cumplimiento de los requisitos legales, ello implica una transmisión voluntaria de titularidad del dominio público a otra entidad que implica cambio de afectación, esto es, una modificación del destino de bienes de propiedad administrativa a un fin público, lo cual resulta inaceptable desde el punto de vista de la regla a la cual sirve de fundamento, vale decir, la inalienabilidad del dominio público -institución que protege mediante una indisponibilidad teleológica o de destino la afectación o destino público de los bienes del dominio público, manteniendo la titularidad administrativa de los bienes, por lo que si bien no caben transmisiones de nuda propiedad del dominio público a particulares, sí caben ciertos cambios de titularidad del dominio público entre entidades administrativas y, en supuestos muy restringidos, entre Estados, so pena de la nulidad de tales enajenaciones- regla que protege el uso o el servicio público concreto al que están destinados los bienes, y en el presente caso sufre la función pública en concreto a la que está adscrito dicho bien, pues no se conserva la titularidad administrativa o pública de los bienes, sin que se produzca el requisito de forma previo de la desafectación de tales bienes de dominio público para su posterior transmisión como bienes patrimoniales a otra entidad administrativa (Manuel Clavero Arévalo. Estudios de derecho administrativo. Madrid. Civitas. 1992. p. 394, 396, 409 y 430).
También implica el quebrantamiento de varias normas constitucionales que controlan tal procedimiento como la prevista en el artículo 126 de la Constitución de 1961 conforme a la cual: “(...) No podrá en ningún caso procederse al otorgamiento de nuevas concesiones de hidrocarburos ni de otros recursos naturales que determine la ley, sin que las Cámaras en sesión conjunta, debidamente informadas por el Ejecutivo Nacional de todas las circunstancias pertinentes, lo autoricen, dentro de las condiciones que fijen y sin que ello dispense del cumplimiento de las formalidades legales (...)”. Tal autorización implica un acto administrativo de control que se produce con anterioridad al dictado del acto controlado, mediante el cual el órgano legislativo faculta al órgano ejecutivo a otorgar un contrato de concesión sobre recursos naturales levantando el obstáculo jurídico que impide actuar a la Administración, y cuyos efectos jurídicos se producen ex nunc, desde la emisión del contrato autorizado, incidiendo en su validez (José R.D.. Ob. Cit. p. 41-43).
Desde el mismo ángulo pero desde perspectiva diversa, al ser bienes nacionales las minas, el artículo 136, ordinal 10º y 80, de la Constitución de 1961, estableció que es la competencia del Poder Nacional el régimen y administración de las minas, así como la organización, recaudación y control de la renta de minas, competencia total que debe ser ejercida por el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de Energía y Minas, por lo que con la figura utilizada de la “encomienda”, el material extraído, como cuerpo de bienes del dominio fiscal, pasó por disposición de un acto administrativo no previsto en ley, de la masa patrimonial de la Nación al patrimonio de un ente autónomo, con personalidad jurídica propia y patrimonio independiente del Fisco Nacional, no sometido al régimen de los bienes nacionales y que no goza de las prerrogativas del Fisco, a menos que sus leyes lo acuerden expresamente, por lo que refiriéndose el caso concreto a materia de disposición de bienes pertenecientes al dominio público, su enajenación no se hizo conforme a la Ley de la materia y a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (E.A.. Ob. Cit. p. 162 y 165).
Por último, en lo que toca al aspecto fiscal, implica un abuso de poder de parte de la autoridad administrativa la situación comentada por la autora Amorer (Ob. Cit. p. 163) en el sentido siguiente:
En lo que a renta minera se refiere, la liquidación de la misma corresponde al Ministerio de Energía y Minas, cuando se trata de actividades realizadas por concesionarias que están en posesión plena del derecho de explotar, siendo el impuesto la carga por el ejercicio pleno de ese derecho concedido al particular mediante la figura jurídica permitida por la Ley, que es la concesión minera, tanto que en el caso de la explotación directa por el Estado, no se produciría la causa del impuesto minero, por no tratarse de actividades realizadas por los concesionarios, sino por el Estado mismo o para el Estado, a través de un grupo social o ente, que ejerce el derecho del Ejecutivo Nacional, derecho éste de explotación, no cedido sino en parte, por cuanto no configura una concesión.
De la ejecución de esta inconstitucional e ilegal figura de la “encomienda minera” con apropiación del material extraído, se han celebrado contratos de explotación minera ejecutados por terceros ajenos a la relación de “encomienda”, contratos estos que, subsidiariamente ostentan la naturaleza negativa de la “encomienda”, en tanto no implican la subrogación del particular en las facultades de disfrute exclusivo de que la Administración pública es titular en relación con un determinado bien del dominio público, por lo que no puede predicarse de los mismos que sean contratos administrativos de concesión minera. Podrán asimilarse a contratos de obra ejecutados sobre bienes del dominio público, en los específico, vinculados a la explotación de los recursos naturales, mas nunca a una concesión en el sentido de que no suponen la constitución ex novo de un derecho en el administrado, previamente existente y que estaba en poder de la Administración.
En tal sentido, ¿tiene derecho a disponer el Estado de las minas aún no otorgadas en concesión en la misma forma en que un particular dispone de su propiedad privada? Explica Carlos Puyuelo (Derecho minero. Madrid. Editorial Revista de Derecho Privado. 1954. p. 21 y 22) que el Estado, antes de conceder una mina a un particular, i) no puede gozar de la mina a su arbitrio, pues si así fuera estaría en situación de explotarla, adquirir sus productos, etc., y lo cierto es que, excepto en algún caso excepcional o que en una ley especial y puramente extraordinaria así lo establezca, está obligado a otorgar la concesión de la explotación de la mina al particular que la solicite y cumpla mejor con los requisitos legales y el interés general; ii) no puede disponer de la mina mas que en una forma cual es la marcada y establecida por la ley: otorgarla mediante concesión, por lo que no puede enajenarla a otro, ni darla en arrendamiento, ni ofrecerla como garantía haciéndola objeto de hipoteca, etc., ya que la mina no concedida no constituye un objeto de propiedad privada y la naturaleza del derecho que al Estado corresponde sobre ellas es de derecho público, siendo la mina un bien de esta naturaleza y parte del patrimonio indisponible.
De hecho, lo censurable en el caso específico de los presuntos contratos de explotación ejecutados por terceros es que, independientemente de que tengan presunción de validez como actos estatales:
i) Violan de manera más severa que la “encomienda minera” el “postulado de la permisión expresa” derivado del principio de legalidad en el sentido explicado supra, hoy vigente en el artículo 137 de la Constitución de 1999 el cual prevé que “La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
ii) Si se supone que es conocido el campo de aplicación de una regla, en relación con la cual una disposición particular constituye una excepción, se viola la fundamental regla de interpretación de que “las excepciones son de interpretación estricta” cuando los contratos de explotación minera celebrados con terceros se fundamentan en una inconstitucional e ilegal interpretación extensiva de un régimen excepcional representado por la explotación directa llevada a cabo por el Ejecutivo frente al principio de la necesidad de la concesión;
iii) Por vía de un mero acto administrativo, ya ni siquiera reglamentario, la Administración violenta el principio de legalidad así como la reserva legal prevista en la Constitución de 1961 en los siguientes términos:
Artículo 136. Es de la competencia del Poder Nacional:
10. El régimen y administración de las minas e hidrocarburos, salinas, tierras baldías y ostrales de perlas; y la conservación, fomento y aprovechamiento de los montes, aguas y otras riquezas naturales del país.
(...)
24. La legislación reglamentaria de las garantías que otorga esta Constitución; la legislación civil, mercantil, penal, penitenciaria y de procedimientos; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial, la legislación agraria; la de inmigración y colonización; la de turismo; la del trabajo, previsión y seguridad sociales, la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y demás instituciones de crédito; la de loterías; hipódromos y apuestas en general y la relativa a todas las materias de la competencia nacional (resaltado nuestro)
.
En tal sentido, existe un conjunto de materias que están reservadas exclusivamente a la competencia de la ley pues deben ser siempre reguladas por leyes, vale decir, por actos sancionados por el órgano legislativo conforme al procedimiento establecido para esos efectos en la Constitución. Es la denominada “reserva legal”, la cual incluye materias que, bien por disposición constitucional o bien por mandato legal (pues siempre que una materia ha sido regulada por ley queda automáticamente incorporada a la reserva legal y en lo sucesivo no podrá ser regulada sino por otra ley), sólo admiten regulación por ley, y no por decretos del poder Ejecutivo (Eloy Lares Martínez. Manual de derecho administrativo. Caracas. UCV. 10ma ed. 1996. p. 59-61), por lo que la materia reservada queda sustraída a todas las normas distintas de la ley, lo que significa que también el legislador ha de establecer por sí mismo la regulación y que no puede remitirla a otras normas distintas (Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona. Ariel. 1991. p. 151), admitiéndose la colaboración del poder reglamentario siempre que la habilitación concedida por la ley no le sitúe de hecho en una situación semejante al legislador (la regulación ha de ser dependiente y subordinada a la ley habilitante) ni que la remisión suponga una auténtica deslegalización, pues el reglamento dentro de la reserva de la ley tiene que ser un complemento de la misma (Baño. Apud. A.N.. Derecho administrativo sancionador. Madrid. Tecnos. 2da ed. 1994. p. 251).
Es esa reserva legal, derivada del principio de legalidad de los actos estatales, que ha sido violentada mediante el Decreto No. 2.322 del 17 de agosto de 1977, publicado en la Gaceta Oficial No. 31.299 de la misma fecha, y por los Decretos Nos. 1046 y 1047 del 19 de marzo de 1986, publicados en Gaceta Oficial No. 33.438 del 31 de marzo del mismo año, referidos a la explotación del oro y del diamante, en tanto no se podía por vía de un acto administrativo -ni siquiera mediante un reglamento- crear una nueva forma de explotación minera, sin que tal posibilidad hubiera estado previamente prevista por la Ley.
iv) Es de aplicación el principio Nemo plus iuris transferre potest quam ipse haberet, nadie puede transferir más derechos que los que él tiene, de modo tal que si es inconstitucional e ilegal la “encomienda minera” con apropiación del material extraído por parte del sujeto encomendado, en similar sentido debe expresarse del contrato de explotación otorgado a favor de tercero en aplicación de un mero acto administrativo.
En consideración a los argumentos anteriores, en el caso del artículo 132 de la ley de Minas vigente por virtud del cual se permite convertir contratos en concesiones, no se mantiene la seguridad jurídica ni se puede predicar que respetan situaciones creadas, pues ex iniura ius non oritur, de lo que es contrario a derecho no puede nacer un derecho, y tales contratos son indubitablemente ab initio inconstitucionales e ilegales, a la luz tanto de la Constitución de 1961 como de la de 1999. Para sostener lo contrario no es admisible el hecho de que tal norma se considere de naturaleza transitoria y ya derogada, ya que no carece de interés general el que el Tribunal Supremo de Justicia declare la inconstitucionalidad de una norma la cual pretende cobijar con efectos ex tunc una situación que siempre estuvo en contra de la letra de la Constitución de 1961 y también de la Carta Magna de 1999, y de la cual se benefician sujetos en los que en su esfera jurídica nunca se consolidaron derechos subjetivos, pues derivaban de violaciones a textos constitucionales y legales.
Como explica Luis María Diez-Picazo (La derogación de las leyes. Madrid. Civitas. 1990. p. 234-235), la idea básica en materia de derogación es la de vigencia, entendida como capacidad de regular indefinidamente ciertos supuestos de hecho, y cuando cesa la vigencia, esa capacidad deja de ser indefinida; mas no por ello la ley deja de existir, ni de ser evaluable en términos de validez, ni de surtir ciertos efectos regulando determinadas situaciones. Ahora bien, una ley ad tempus o ley con vigencia temporal limitada, es un acto de ejercicio de la potestad legislativa con un carácter especial por su temporalidad, al autorestringirse temporalmente mediante el establecimiento de un plazo de vigencia a priori, regulando todas las posibles situaciones que surjan durante su predeterminado período de vigencia, como manifestación de la admisión por la ley de elementos accidentales como la condición y el término que, al lado de la derogación y de la declaratoria de inconstitucionalidad, implican modos de cesación de la vigencia de la ley (Ibidem. p. 145-146, 149 y 168). La ley ad tempus modifica la noción de vigencia en el sentido de que debe entenderse como ley vigente aquella que pertenece de manera activa al ordenamiento y, en consecuencia, regula potencialmente todas las situaciones por ella contempladas (Ibidem. p. 168).
¿Puede ser objeto de una acción de inconstitucionalidad una ley ad tempus? No parece que el rango de ley se pierda por el hecho de la derogación, ya que, en la medida de que una norma legal continúa produciendo efectos, sigue siendo relevante cuál sea su colocación en la escala jerárquica. Por ello, desde el punto de vista de las disposiciones que pueden ser objeto de control de constitucionalidad no existe inconveniente en admitir que quepan las disposiciones con rango de ley derogadas. Por otra parte, si bien la cesación de vigencia es uno de los efectos normales de las sentencias declarativas de inconstitucionalidad, es este sólo un mero efecto indirecto o secundario, pues el efecto principal de la declaración de inconstitucionalidad es la nulidad de la ley inconstitucional y no la derogación de la ley inconstitucional como lo preveía el modelo kelseniano, esto es, constituye un juicio negativo sobre la validez en el sentido de la constatación de que una norma ha sido producida sin respetar las condiciones -formales o materiales- que le vienen impuestas por las correspondientes normas sobre la producción jurídica jerárquicamente ordenadas, por lo que en la medida en que una norma que ya no está vigente sigue produciendo efectos, tiene pleno efecto interrogarse acerca de su validez (Ibidem. p. 229-231).
En definitiva, puede argumentarse en última instancia que el artículo 132 de la vigente Ley de Minas, tiene vocación de transitoriedad y ya ha perdido vigencia, pero persiste entonces el interés en declarar su inconstitucionalidad, pues no es que la norma en cuestión perdió vigencia sino que lo que se cumplió fue el término preclusivo para acogerse a su régimen, en lo demás la norma sigue vigente y de hecho dos sujetos de derecho, al haber solicitado oportunamente la aplicación a su régimen, tienen pretensiones de favorecerse del mismo y de que sean ejecutadas en su contenido a su favor. La norma conserva entonces toda su validez, a pesar de que pueda considerarse no vigente para la regulación de otras situaciones futuras.
Además, aceptar la posibilidad de la conversión de un inconstitucional e ilegal contrato de explotación minera a favor de terceros en una concesión minera violenta el principio de igualdad ante la ley, ahora en el art. 21 de la Constitución de 1999, pues al incumplirse inmotivadamente con el principio general de la necesidad de la concesión, quienes pudieran haber participado en el procedimiento licitatorio correspondiente, han sido discriminados sin justificación y por vía de meros actos administrativos violatorios de la Constitución y la Ley. Asimismo, se interpreta discrecionalmente una norma taxativa como la del artículo 138 de la Constitución de 1999 conforme al cual “Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.”
Por lo tanto, a la luz de las consideraciones anteriores resulta inconstitucional, en los términos de la Constitución de 1961 y de la Ley de Minas de 1945, así como de la constitución de 1999, la figura de la “encomienda minera” cuando la misma implica el apoderamiento del material extraído por parte de entes ajenos al Ejecutivo Nacional, así como los contratos celebrados con terceros para la consecución de la explotación minera por parte de dichos entes, al no haberse cumplido en ambos casos con las previsiones constitucionales y legales pertinentes.
Esta situación, a juicio de quien emite el voto concurrente, tenía que haber sido tratada en el fallo, así el fondo del litigio fuera sólo relativo al procedimiento (lo que limitaba la litis), pero tal procedimiento estaba referido a los contratos cuya constitucionalidad, a juicio de quien suscribe, se encuentran en entredicho, y su relación con el procedimiento –a pesar que no fue solicitado– se haría impretermitible.
En Caracas, a la fecha ut supra.
El Presidente,
I.R.U.
El Vicepresidente-Concurrente
J.E.C.R.
Los Magistrados,
J.M.D.O.
A.J.G.G.
P.R.R.H.
El Secretario,
J.L.R.C.
JECR/
Exp. 00-1496
