Sentencia nº 1534 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Octubre de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 11-1032

El 10 de agosto de 2011, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medidas cautelares innominadas, por el abogado C.B.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 107.967, actuando en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos MARISOL AGUILERA MENESES, CARENNE LUDEÑA CRONICK, K.J.C., F.J. TAPIA, C.C.F. y B.R.S.P., titulares de las cédulas de identidad números 2.833.025, 15.804.696, 3.658.964, 3.661.973, 2.990.274 y 6.150.327; contra la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.575 de fecha 16 de diciembre de 2010.

El 29 de agosto de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La representación judicial de la parte recurrente formuló en su escrito, las siguientes consideraciones:

Que “(…) en el procedimiento encaminado a la aprobación de la reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación se omitió un aspecto fundamental del mismo, como lo es la consulta pública a los ciudadanos interesados, incluidos los miembros de la comunidad científica nacional, consulta que constituye derecho fundamental consagrado en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y consagrado como un elemento esencial en la formación de las leyes, tal como lo dispone el artículo 211 ejusdem (…)”.

Que “(…) la ley impugnada no puede enmarcar su objeto dentro de un plan orientado hacia la construcción del socialismo del siglo XXI, en la medida en que atenta contra el pluralismo político dentro de la forma de gobierno del Estado venezolano, principio que sostiene el contenido pétreo de la Constitución. Esto implica que ninguna ley puede sustituir y modificar lo que somos como país, esto es, un ‘Estado democrático y social de Derecho y de Justicia’ y una República Democrática en la cual se respeta la libertad de opinión y el pluralismo político, como bases esenciales en las que se funda el Estado venezolano (…)”.

Que “(…) quien pretenda ser beneficiario de los recursos asignados por la autoridad nacional a los efectos del desarrollo de proyectos en materia de ciencia y tecnología, tendría que encaminar sus esfuerzos de investigación a la construcción del socialismo; de allí que todo el texto legal impugnado viole la idea del pluralismo político y la libertad de opinión, sustituyendo esta idea esencial del Estado de Derecho por un objetivo de rango legal que la contradice, como es enmarcar su objeto dentro de un plan que tiene por objeto sentar las bases para la construcción de un (sic) única ideología política, sin margen o espacio para la pluralidad (…)”.

Que “(…) el nuevo esquema de acceso a los recursos contenido en la reforma hoy impugnada, implica una limitación por causas ajenas al fenómeno científico, al desarrollo de las actividades científicas y tecnológicas en el país, lo que implica una vulneración a lo dispuesto en los artículos 98, 110 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Que “(…) la nueva Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación prevé una modalidad muy distinta de cumplimiento de la obligación, ya que reduce la forma de realizar el aporte a la entrega directa de los mismos a la autoridad nacional, quien será la encargada de canalizar los recursos a los proyectos que ésta considere pertinentes, según criterios discrecionales que responden a visiones orientadas desde una perspectiva ideológica (…)”.

Que “(…) este nuevo esquema contemplado en la reforma implica una regresión absoluta en cuanto a las posibilidades de desarrollo de la ciencia y tecnología, ofrecidas por el régimen que contenía la ley derogada. De un modelo en el que había un libre flujo de recursos para promover la investigación científica y tecnológica, con garantías de control por parte de la autoridad nacional en la materia, hemos pasado a uno en el que existe una centralización de los recursos de una naturaleza tal que resulta imposible pensar que se está favoreciendo el avance de estos importantes sectores, como lo manda el artículo 110 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Que “(…) a partir de la reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, se complican los mecanismos operativos claros y eficientes, dirigidos directamente a las universidades como principal agente generador y trasmisor de conocimiento [ya que] la obtención de recursos se restringe a esperar por determinadas convocatorias y a tramitar toda una serie de requerimientos de índole burocrática que harán más largos y complejos la formulación, recepción de fondos, administración y gestión de los proyectos (…)”.

Que “(…) en el caso de los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, (…) el derecho a la protección de la propiedad intelectual derivada de la creación científica y tecnológica quedaría seriamente afectado, ya que se permite que sea la autoridad nacional la que, por actos de rango sublegal (…) establezca el régimen de propiedad intelectual sobre la creación científica y tecnológica que se desarrolle con recursos aprobados según el régimen contemplado en la Ley (artículo 19), o la que en general se desarrolle en el país (artículo 20), sin señalar en ninguna forma cuáles son los limites de tales restricciones, que podrían incluso a llegar a hacer nugatoria la existencia de cualquier tipo de protección a la propiedad intelectual (…)”.

Que “(…) la eliminación de la participación de los Estados y Municipios del esquema de asignación de recursos y desarrollo de las actividades de ciencia, tecnología e innovación implica una clara vulneración a la idea de descentralización, esencial en la configuración de la estructura del Estado venezolano, por lo que la ley impugnada vulnera lo dispuesto en los artículos 4, 157 y 158 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Que “(…) el contenido de las Disposiciones Transitorias Tercera y Cuarta de la nueva Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, pues las mismas podrían suponer una vulneración al principio de irretroactividad de la ley, reconocido en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Finalmente solicitó que esta Sala Constitucional declarara la nulidad de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.575 de fecha 16 de diciembre de 2010, por la presunta violación a lo dispuesto en los artículos 2, 3, 6, 57, 62 y 211 de la Constitución.

II

DE LA COMPETENCIA

En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.575 de fecha 16 de diciembre de 2010.

En cuanto a la competencia para conocer de recursos como el presente, establece el numeral 1 del artículo 336 de la Carta Magna que es atribución de la Sala Constitucional, “Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución”.

Así mismo, el numeral 1 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a esta Sala:

(…) Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República

.

Atendiendo a las disposiciones antes transcritas, esta Sala se declara competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Tal como se estableció anteriormente, el presente asunto se refiere a la acción popular de nulidad por inconstitucionalidad incoada contra la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.575 de fecha 16 de diciembre de 2010, y, al respecto, tal como se desprende de los artículos 129, 134 y 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, los pronunciamientos de admisión de todas las demandas de nulidad por inconstitucionalidad corresponde directamente a esta Sala, ello, a fin de dar celeridad a la causa que de ser admitida, debe remitirse al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la tramitación del procedimiento.

Ello así, el artículo 133 eiusdem, dispone lo siguiente:

Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:

1.- Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.

2.- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es admisible.

3.- Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el o la demandante, o de quien actúen en su nombre, respectivamente.

4.- Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.

5.- Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

6.- Cuando haya falta de legitimación pasiva

.

Revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en la norma transcrita, no se advierte en su estudio preliminar, que la demanda de autos se subsuma en alguna de las mismas en el presente recurso y, en consecuencia, esta Sala admite la presente acción en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a esta Sala de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.

Como consecuencia de dicha admisión y de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar al Presidente de la Asamblea Nacional, y asimismo, se ordena notificar al ciudadano Procurador General de la República, a la Fiscal General de la República y a la Defensora del Pueblo. A tales fines, remítase a los mencionados funcionarios copia certificada del escrito de la demanda, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión.

De igual manera y en atención al segundo aparte del artículo 135 eiusdem, se acuerda notificar a la parte actora, por cuanto esta admisión se produjo fuera del lapso previsto en el artículo 132 eiusdem.

Por último, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las notificaciones ordenadas en el presente fallo, acuerde el emplazamiento de los interesados, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal y, continúe el procedimiento de Ley.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Vista la medida cautelar solicitada, se observa que la potestad cautelar de esta Sala se encuentra recogida en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que establece:

Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto.

La doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (Cfr. Fallo de esta Sala Nº 1.181/2001), ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal que faltando evidencia de cualquiera de estos elementos, el juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala analizará la solicitud cautelar del recurrente que pretende la suspensión temporal y general de la ley objeto de impugnación.

En el contexto expuesto, el motivo específico que legitima al actor para solicitar la tutela cautelar se fundamenta, a su juicio, en que “(…) la reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (…) está afectada de inconstitucionalidad (…) en su conjunto, por haberse violado varios artículos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, (…) lo cual constituye una presunción de buen derecho suficiente (…)”, sosteniendo que “(…) las restricciones que tendrán las instituciones educativas y de investigación para el acceso a cuantiosos recursos que anteriormente recibían por vía de aportes contemplados en la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, conducirán a una serie de desequilibrios de los presupuestos de estas instituciones que, como es sobradamente conocido en virtud de una serie de circunstancias que pueden ser calificadas como ‘hechos notorios comunicacionales’ (…) presentan una situación financiera comprometida, que se agrava con la imposibilidad de acceder con inmediatez y celeridad a los recursos (…)”.

Ahora bien, respecto de la procedencia de medidas cautelares en los juicios de nulidad, esta Sala, mediante decisión N° 2306/2007, declaró:

(…) Es jurisprudencia reiterada de esta Sala que la suspensión de los efectos de las normas constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas. Al efecto ha declarado que, por el contrario, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas en principio deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez…

Por ello, estima la Sala, igual que ha declarado en demandas similares al presente y sobre el mismo asunto (ver, al respecto, fallo N° 1417/2006), que no es posible acordar la medida de suspensión solicitada. No debe perderse de vista en ningún momento que la protección cautelar no puede ser considerada en los juicios de nulidad contra normas de la misma manera en que se haría frente a actos individuales. Las consecuencias en uno u otro caso son absolutamente distintas. Ello no implica negar el poder cautelar respecto de las normas, pero sí la necesidad de ser en extremo prudente.

En el caso de las normas tiene especial preponderancia el equilibrio de los intereses, lo que exige al juez no hacer pronunciamientos que, por generales, pueden causar trastornos que luego serán difíciles de remediar…

Por lo expuesto, esta Sala niega la medida solicitada, por cuanto la Sala, estima que la demanda requiere un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo (…)

.

En el mismo sentido, esta Sala, en su decisión N° 287/2008, caso: “Morris Sierralta Peraza y Manuel Rojas Pérez”, estableció lo siguiente:

(…) Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo

En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad (…) por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda (…)

.

Por las consideraciones expuestas, y vistos los términos en que se han solicitado las medidas cautelares en el presente caso, esta Sala observa que los fundamentos de que exista un riesgo de la ejecución ilusoria del fallo han sido expuestos en sentido genérico sin concreción alguna, del riesgo mesurable que pueda escapar a los efectos del fallo de fondo que debe dictar esta Sala en el presente juicio de nulidad. Adicionalmente, los argumentos por los cuales se pretende solicitar la protección cautelar no son suficientes para lograr la convicción respecto de la procedencia de la medida cautelar solicitada, además que las pretensiones cautelares de la parte recurrente requieren un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo, razón por la cual esta Sala niega la misma. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara

1. - COMPETENTE y ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado C.B.M., antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos MARISOL AGUILERA MENESES, CARENNE LUDEÑA CRONICK, K.J.C., F.J. TAPIA, C.C.F. y B.R.S.P., ya identificados; contra la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.575 de fecha 16 de diciembre de 2010.

2. - REMITE el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique la citación del Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, se ordena notificar a la Fiscal General de la República, a la Defensora del Pueblo y al Procurador General de la República, a tal fin, remítase a los aludidos funcionarios copia certificada del escrito contentivo del recurso de nulidad y del presente auto de admisión. Igualmente, se ordena notificar de la presente admisión a la parte recurrente.

3. - NIEGA las medidas cautelares solicitadas.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Remítase al Juzgado de Sustanciación.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de octubre de dos mil once (2011). Años: 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

LUISA E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº AA50-T-2011-1032

LEML/k