Sentencia nº 00140 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 4 de Febrero de 2009

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº CS-2008-0420

Mediante oficio N° 1576 de fecha 4 de noviembre de 2008 el Juzgado de Sustanciación de esta Sala remitió el cuaderno separado contentivo de las copias certificadas del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por los abogados A.C.G. y G.G.F., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 35.522 y 45.088, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la CÁMARA VENEZOLANA DE LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS (CAVIDEA), asociación civil sin fines de lucro, inscrita ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal, en fecha 21 de noviembre de 1977, bajo el N° 8, Tomo 37, Protocolo Primero, cuya última reforma de sus Estatutos Sociales se evidencia de Acta de Asamblea celebrada en fecha 7 de octubre de 2004, inscrita ante el Registro Inmobiliario del Segundo Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 4 de abril de 2005, bajo el N° 26, Tomo 01, Protocolo Primero, y de Acta de Asamblea celebrada en fecha 15 de noviembre de 2006, la cual quedó inscrita ante el Registro Público del Segundo Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 7 de junio de 2007, bajo el N° 13, Tomo 22, Protocolo Primero, contra los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta emanada de los MINISTERIOS DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS, PARA LA ALIMENTACIÓN Y PARA LA DEFENSA “signada con los Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, mediante la cual se regula la Movilización de Productos y Subproductos de Origen Vegetal en su estado Natural, así como de los Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.920 del 29 de abril de 2008.

Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 29 de octubre de 2008 por el cual el Juzgado de Sustanciación acordó abrir un cuaderno separado con el objeto de tramitar la medida cautelar innominada solicitada, conforme a lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

El 19 de noviembre de 2008 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a los fines del pronunciamiento sobre la medida cautelar innominada requerida.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa la Sala a decidir de acuerdo a las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO IMPUGNADO

En fecha 29 de abril de 2008 los MINISTERIOS DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS, PARA LA ALIMENTACIÓN Y PARA LA DEFENSA dictaron la Resolución Conjunta Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° “mediante la cual se regula la Movilización de Productos y Subproductos de Origen Vegetal en su estado Natural, así como de los Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.920 del 29 de abril de 2008.

Los artículos cuya nulidad se solicita son del tenor siguiente:

Artículo 3. Los Ministerios del Poder Popular para la Alimentación y para la Agricultura y Tierras, conjunta o separadamente, podrán establecer mediante Resolución, restricciones a la movilización de productos y subproductos de origen vegetal en su estado natural, o a la movilización de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados, destinados a la comercialización y consumo humano, hacia determinadas zona o localidades específicas del país, cuando razones relacionadas con el mantenimiento de los inventarios internos y de seguridad alimentarias así lo justifiquen.

Las restricciones a que se refiere el presente artículo serán hechas por el Ministerio del Poder Popular competente, según se trate de la movilización de productos y subproductos de origen vegetal en su estado natural, o de la movilización de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados, destinados a la comercialización y consumo humano, conforme lo estipulado en el artículo 2 de la presente resolución.

Artículo 11. Para el seguimiento y control en el territorio nacional de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados, destinados a la comercialización y consumo humano, con excepción de los Estados Apure, Táchira y Zulia, los interesados deberán solicitar autorización al Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, a través de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), la cual emitirá una GUIA DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS TERMINADOS DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN Y CONSUMO HUMANO EN EL TERRITORIO NACIONAL.

Artículo 12. La GUIA DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS TERMINADOS DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN Y CONSUMO HUMANO EN EL TERRITORIO NACIONAL, será el único instrumento válido a los efectos de la verificación, registro y control de todo lo concerniente a la movilización de estos productos en todo el territorio nacional, con excepción de los estados fronterizos Apure, Táchira y Zulia.

Artículo 13. El Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, mediante Resolución, definirá la información y requisitos a solicitar, así como el formato de la GUIA DE MOVILIZACIÓN DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS TERMINADOS DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN Y CONSUMO HUMANO EN LOS ESTADOS FRONTERIZOS APURE, TÁCHIRA y ZULIA, y de la GUIA DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS TERMINADOS DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN Y CONSUMO HUMANO EN EL TERRITORIO NACIONAL

De igual forma definirá mediante Resolución, los procedimientos y condiciones especiales para el trámite, emisión y registro de tales guías, todo lo cual deberá ser publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

En todo caso, cuando las circunstancias de hecho lo ameriten, el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, podrá disponer la supresión de alguna de las guías establecidas en el presente Capítulo, previendo lo conducente a efectos de consolidar en una guía única sus labores de autorización, seguimiento y control de la movilización en todo el territorio nacional de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados, destinados a la comercialización y consumo humano.

Artículo 15. Las autoridades que autoricen o verifiquen la movilización de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados, destinados a la comercialización y consumo humano y la movilización de productos y subproductos de origen vegetal en su estado natural indicados en la presente Resolución, están en la obligación de velar por el cumplimiento de las disposiciones contempladas en ésta y, en caso de que comprueben su incumplimiento, retener los productos cuya movilización se pretende, notificando sobre tal situación a los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y para la Alimentación, según corresponda la competencia de acuerdo a la materia por el producto agrícola o producto alimenticio objeto de retención, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la orden de retención.

Artículo 17. En los casos en que se verifique el incumplimiento de las disposiciones señaladas en esta Resolución, la autoridad actuante ordenará la detención inmediata de las cantidades de producto cuyo traslado se pretende, informando en lapso perentorio al Ministerio del Poder Popular competente, de conformidad con el artículo 2 de la presente Resolución, poniendo a disposición del mismo, las cantidades de producto retenido.

Artículo 19. Los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y Alimentación podrán dictar medidas tendientes a evitar las prácticas que distorsionen, limiten o afecten la producción, circulación, distribución y comercialización de los productos agrícolas o productos alimenticios, dentro de su ámbito de competencia, de conformidad con las previsiones legales establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en las leyes y normas de rango sub legal inherentes a la materia, a fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la presente Resolución

.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

En fecha 15 de mayo de 2008 los abogados A.C.G. y G.G.F., antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA), interpusieron el recurso contencioso administrativo de nulidad contra los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa, “signada con los Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, mediante la cual se regula la Movilización de Productos y Subproductos de Origen Vegetal en su estado Natural, así como de los Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.920 del 29 de abril de 2008.

En fecha 12 de junio de 2008, los abogados antes mencionados y la abogada K.A.S., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 91.707, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la recurrente consignaron escrito de reforma del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Fundamentaron el recurso ejercido en los siguientes términos:

Que los hechos que llevaron a su representada a intentar el recurso de nulidad comenzaron aproximadamente hace más de un año, cuando el Ejecutivo Nacional a través de sus distintos órganos, adoptó una serie de medidas políticas (legislativas y administrativas) así como acciones dirigidas en principio, a responder al problema de desabastecimiento de alimentos de primera necesidad, que se ha presentado en el país.

Agregan, que una de las múltiples medidas adoptadas al inicio del año 2008, por parte del Ejecutivo Nacional para facilitar la actuación de órganos de la Administración Pública Nacional (Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, Ministerio del Poder Popular para la Defensa, INDECU, Superintendencia Nacional de Silos, entre otros), fue la de exigir a los particulares que transportan alimentos sin procesar (materia prima) y alimentos terminados, la obtención de guías de movilización de dichos productos, con el objeto de permitir su tránsito por el territorio nacional.

Indican, que en principio la exigencia sólo se aplicó a quienes transportaban alimentos por procesar o terminados hacia Estados fronterizos, en especial hacia los Estados Zulia, Táchira y Apure, lo cual fue justificado ante la opinión pública como una medida del Gobierno Nacional dirigida a erradicar el contrabando de alimentos hacia la República de Colombia.

Exponen, que el anterior requisito se formalizó en la Resolución impugnada “por la cual se restringe temporalmente la movilización de rubros estratégicos para la seguridad alimentaria hacia los estados fronterizos Apure, Táchira y Zulia”, la cual consideran restrictiva de los derechos a la libertad económica y a la libre circulación de bienes para la movilización de rubros agrícolas (leche, arroz, café, maíz blanco y amarillo, leguminosas y sorgo).

Que dicha restricción consistió en la prohibición de que las Unidades Estadales del Ministerio del Poder Popular para Agricultura y Tierras otorgaran la Guía Única de Movilización para productos agrícolas de origen vegetal autorizando sólo el traslado de los rubros indicados en la mencionada Resolución, desde cualquier Estado del Territorio Nacional, hacia los Estados fronterizos.

Argumentan, que a pesar de que tal situación nada más se verificaba en los Estados fronterizos indicados en la Resolución y para los productos contemplados expresamente en ella, en la práctica se fue tergiversando con el objeto de extender su aplicación a todos los productos alimenticios terminados y dentro de todo el Territorio Nacional.

Así pues, afirman que se le ha venido exigiendo a las empresas productoras y distribuidoras de alimentos llenar una planilla que permita obtener una “Guía de Movilización”.

Aducen, que las Guías de Movilización de Alimentos, lejos de ser un medio de recolección de información, constituyen un mecanismo de control por parte del Ejecutivo Nacional sobre la toma de decisiones de los particulares (productores, transportistas, comerciantes y consumidores) permitiéndole a organismos como la Superintendencia Nacional de Silos, dependiente del Ministerio con competencia en materia de administración, operación y explotación de silos, almacenes y depósitos de silos, no sólo llevar un registro de todos los productos que el sector privado suministra a cada entidad federal, sino involucrarse en los patrones de oferta y demanda de alimentos en cada región, en atención a la existencia o no de sobre-distribución y el sobre-abastecimiento de alimentos.

Que la referida Superintendencia comenzó a exigir la obtención de Guías de Movilización de alimentos en general (terminados o no), sin contar con un sustento normativo, no obstante que esa exigencia suponía una equívoca restricción de los derechos constitucionales de las empresas dedicadas a la producción, distribución y comercio de alimentos, así como a la libertad de empresa y a la libre circulación de bienes y personas, al tiempo que generaba también una clara restricción de los derechos constitucionales de los consumidores, protegidos en el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; incluso, se aplicaron medidas sancionatorias que carecían de base legal, como es la retención de alimentos.

Arguyen, que el retraso de las medidas burocráticas, “más preocupadas en controlar que en asegurar el acceso a los alimentos, generan en el normal abastecimiento de alimentos a las poblaciones de toda la geografía nacional, incide negativamente sobre la oferta de producto, y por ende, sobre el principio de seguridad alimentaria” (sic).

Denuncian, que resulta violatorio del principio de reserva legal imperante en materia de limitaciones y restricciones de derechos constitucionales, el que un acto normativo sub-legal limite el ejercicio de derechos constitucionales, como, por ejemplo, “someter el ejercicio de la libertad económica y de la libre circulación de personas y bienes por el territorio nacional a autorizaciones y al cumplimiento de complejas obligaciones de suministro información, sin que exista una mínima habilitación legal para crear semejantes restricciones”.

Que el artículo 11 de la Resolución impugnada, crea la “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización y Consumo Humano en el Territorio Nacional”, la cual -a su decir- carece de base legal, pues la misma no se encuentra prevista ni en las leyes formales mencionadas en la fundamentación constitucional y legal de la Resolución, ni en ninguna otra ley aplicable a la materia de alimentos.

Agregan, que la Resolución contentiva de los artículos cuya suspensión se solicita restringe el derecho a la libertad económica, esto es, el derecho a operar en el mercado con la suficiente libertad para planificar y ejecutar la propia actividad desplegada conforme a las reglas de mercado y al sistema de precios, celebrando y cumpliendo los contratos que cada operador estime necesario para el mejor ejercicio de esa actividad, con el fin de dar satisfacción a los derechos de los consumidores y usuarios y a obtener por ello una tasa de retorno razonable.

Exponen, que la información requerida por el Ejecutivo Nacional podía obtenerse sin causar un perjuicio a los particulares (consumidores y productores), por ejemplo, solicitando al SENIAT las facturas de pagos que se anexan a las declaraciones de impuestos, o solicitando a los proveedores de alimentos para procesar o terminados tales facturas.

Afirman, que le fue vulnerado a su representada el derecho a la libre circulación de bienes, o más concretamente de alimentos, “derecho cuyo ejercicio constituye un instrumento básico, indispensable, para que los alimentos que produce el sector privado nacional en diferentes regiones del país, una parte del cual es representado por CAVIDEA, sean oportunamente distribuidos a lo largo y ancho de la geografía nacional, a las diversas poblaciones urbanas y rurales existentes, para de este modo asegurar el abastecimiento y, más en general, la seguridad, la seguridad alimentaria a la que se refiere el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Indican, que la Resolución impugnada al crear en los términos en que se hizo la “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización y Consumo Humano en el Territorio Nacional”, se alza contra todo el sistema constitucional de seguridad alimentaria de la Nación.

Agregan, que las demoras en la expedición de las Guías por parte de las autoridades de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), las frecuentes detenciones de transporte de alimentos, los cambios inesperados en las rutas de dichas unidades de transporte, entre otros hechos, dificultan y hasta impiden el acceso físico, económico y social a los alimentos.

Que el Estado venezolano, al aplicar la referida Guía, aunque ese no sea su propósito, termina incumpliendo con su obligación de garantizar la seguridad alimentaria, pues está generando condiciones adversas a la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional, así como el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor.

Señalan, que la Resolución impugnada creó en sus artículos 15, 16 y 17 una figura que si bien no se califica como sanción, no puede sino reputarse como tal, denominada “retención”, la cual consiste en la detención inmediata de los “productos alimenticios, acondicionados, transformados o terminados”, destinados a la comercialización y consumo humano, por parte de “las autoridades que autoricen o verifiquen la movilización de productos alimenticios o en general, de la autoridad actuante verificado como sea por dicha autoridad el incumplimiento de las disposiciones señaladas en esta Resolución, y en la puesta a disposición del Ministerio competente las cantidades de producto retenido”.

Indican, que tal medida de “retención” de los productos alimenticios por una diversidad de autoridades administrativas, es distinta a la medida de comiso prevista en el artículo 13, numeral 2, del Decreto con Fuerza, Valor y Rango de Ley contra el Acaparamiento, pues la “retención” no tiene como fin asegurar el acceso de los consumidores a los alimentos, debido al cierre del establecimiento o local que vende los alimentos, o a la negativa de sus encargados de vender los alimentos o con motivo de la comisión del delito de acaparamiento.

Que se trata de una nueva medida de naturaleza sancionatoria, que ha sido creada por la Resolución impugnada, “básicamente para castigar a los particulares que incumplan con las obligaciones creadas por dicha Resolución, la cual no se encuentra prevista en ninguna Ley formal, de modo que la referida sanción es creación directa de la Resolución impugnada”.

En cuanto a la medida cautelar innominada, solicitan la suspensión de los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución impugnada, como medio para evitar daños irreparables a la seguridad alimentaria de la colectividad en general, así como a los miembros de CAVIDEA a quienes se pueda aplicar dicha Resolución, hasta tanto se decida el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Que el fumus boni iuris se desprende en primer lugar, de la condición de titulares de los derechos constitucionales a la libertad económica y libre circulación de bienes y personas, de las empresas afiliadas a CAVIDEA, cuyo ejercicio está orientado a la satisfacción del derecho a la seguridad alimentaria de la Nación, que -a su decir- sólo pueden ser limitados o restringidos mediante una Ley formal, y eventualmente, en aspectos muy puntuales, por actos normativos sub-legales, si éstos encuentran expresa base legal.

En segundo lugar, afirman que tal requisito se desprende de la condición de titulares de todos los consumidores del país, del derecho constitucional a disponer de bienes de calidad y a gozar de libertad de elección en la adquisición de alimentos, libertad de elección que no puede ser asumida por ninguna autoridad administrativa, y aún menos mediante un acto sub-legal.

Respecto al periculum in mora, señalan que tal requisito se advierte “de las aplicaciones recientes y directas por parte de funcionarios de la Guardia Nacional, de la Superintendencia de Silos y del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación de los artículos de la Resolución Conjunta cuya nulidad se demanda”.

Que son varios los casos en los que diferentes empresas afiliadas a CAVIDEA han sido objeto de medidas sancionatorias por el supuesto incumplimiento de la Resolución recurrida; “uno de esos casos ocurrió el pasado 9 de mayo, en Carora, Estado Lara, cuando funcionarios de la Guardia Nacional, el INDECU y de la Superintendencia de Silos. Otros similares han ocurrido y, lo peor, que justifica el riesgo de infructuosidad del fallo definitivo, pueden seguir ocurriendo en el territorio nacional” (sic).

En cuanto a la ponderación de intereses en conflicto, indican, que más allá de la previsión contemplada en la Resolución impugnada, existe un interés de la colectividad a la seguridad alimentaria, la cual resultaría más perjudicada que beneficiada por la aplicación indiscriminada de esta Resolución, pues ocasionaría un trastorno evidente sin traer ventajas palmarias, en la distribución ordinaria de alimentos a las diferentes poblaciones del país.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la medida cautelar solicitada y, sobre el particular se observa:

La recurrente solicita de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, se dicte una medida cautelar innominada a fin de suspender los efectos de los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa, “signada con los Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, mediante la cual se regula la Movilización de Productos y Subproductos de Origen Vegetal en su estado Natural, así como de los Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.920 del 29 de abril de 2008, para evitar -según afirman los solicitantes- la consumación de daños irreparables a la seguridad alimentaria de la colectividad en general.

Ahora bien, debe señalarse que la suspensión de efectos del acto administrativo contenida en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, es la medida cautelar especial del contencioso administrativo, la cual encuentra justificación, en primer lugar, en la potestad judicial de ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado en el caso concreto y en segundo lugar en el deber del órgano jurisdiccional de asegurar la eficacia de esa ejecución del fallo. Es en definitiva, el reflejo de la íntima relación existente entre el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva, siendo esta última además, la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

Con fundamento en lo expuesto esta Sala pasa a analizar la solicitud formulada de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone lo siguiente:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Conforme a la disposición antes transcrita, la medida de suspensión de efectos procede ante la concurrencia de los requisitos exigidos, esto es, que sea presumible que la pretensión procesal resultará favorable, o lo que es lo mismo, la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho que se reclama (fumus boni iuris); y adicionalmente, que la medida sea necesaria para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o evitar que el fallo quede ilusorio, es decir, el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado.

Así, el fumus boni iuris se exige como el fundamento mismo de la protección cautelar dado que, en definitiva, sólo a la parte que tiene la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que sean producidos por la contraparte o que deriven de la tardanza del proceso; mientras que el periculum in mora es requerido como supuesto de procedencia en el caso concreto.

En este sentido, debe indicarse que la decisión del Juez no debe fundamentarse sobre simples alegatos de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de los hechos concretos de los cuales se desprenda la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el accionante.

Ahora bien, en el caso concreto, la parte recurrente solicita se suspendan los efectos de los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa, antes transcrita.

Fundamentan el requisito del fumus boni iuris en su condición de titulares de los derechos constitucionales a la libertad económica y a la libre circulación de bienes y personas de las empresas afiliadas a CAVIDEA, cuyo ejercicio está orientado a la satisfacción del derecho a la seguridad alimentaria de la Nación; así como su condición de titulares del derecho constitucional de todos los consumidores del país a disponer de bienes de calidad y a gozar de libertad de elección en la adquisición de alimentos.

Denuncian, que le fue violando a su representada el derecho libertad económica, pues se les restringe el derecho a operar en el mercado con la suficiente libertad para planificar y ejecutar la propia actividad conforme a las reglas de mercado y al sistema de precios, celebrando y cumpliendo los contratos que cada operador estime necesario para el mejor ejercicio de la actividad, todo ello con el fin de dar satisfacción a los derechos de los consumidores y usuarios.

Que igualmente, se le vulneró a su mandante el derecho a la libre circulación de bienes y personas “…derecho cuyo ejercicio constituye un instrumento básico, indispensable, para que los alimentos que produce el sector privado nacional en diferentes regiones del país, una parte del cual es representado por CAVIDEA, sean oportunamente distribuidos a lo largo y ancho de la geografía nacional, a las diversas poblaciones urbanas y rurales existentes”.

Señalan en cuanto a la ponderación de intereses en conflicto, que más allá de la previsión contemplada en la Resolución impugnada, existe un interés de la colectividad a la seguridad alimentaria, la cual resultaría más perjudicada que beneficiada por la aplicación indiscriminada de la Resolución impugnada, pues ocasionaría un trastorno evidente sin traer ventajas palmarias, en la distribución ordinaria de alimentos a las diferentes poblaciones del país.

En este orden de ideas, se observa en cuanto a la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho que se reclama, que no resulta procedente sostener, a los efectos del decreto de la medida cautelar solicitada, que el Ejecutivo Nacional por órgano de los Ministerios del Poder Popular competentes, al implementar un nuevo sistema para el control de movilización de productos alimenticios en el Territorio Nacional, le está vulnerando la garantía constitucional al derecho a la libertad económica a las empresas afiliadas a CAVIDEA, pues un pronunciamiento en ese sentido comportaría de alguna manera adelantar opinión en el recurso de nulidad interpuesto.

No obstante, y sin que ello constituya un adelanto sobre el fondo del asunto, estima la Sala que la Resolución impugnada fue dictada con ocasión de las situaciones irregulares que se venían presentando en el país, respecto a la comercialización y distribución de productos alimenticios destinados al consumo humano en todo el territorio nacional y a los fines de evitar un desequilibrio en la distribución de los alimentos en ciertas regiones del país que podría conllevar a un desabastecimiento.

Igualmente se observa, que no resulta suficiente para demostrar la presunción grave requerida, a objeto de suspender los efectos de los artículos de la Resolución impugnada, el hecho de que el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, a través de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), exhorte a los interesados en el transporte de alimentos al cumplimiento de ciertos requisitos para poder transportar la mercancía por el territorio nacional, pues constituye una carga para el solicitante traer a los autos pruebas suficientes que lleven a la convicción del Juez que la aplicación de las disposiciones contenidas en la Resolución impugnada, presuntamente inconstitucionales afectan la esfera de sus derechos como productores y distribuidores de alimentos.

Aunado a lo anterior, observa la Sala prima facie que los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución impugnada, no vulneran los derechos a la libertad económica y a la libre circulación de alimentos, pues tal Resolución lo que viene es a regular la movilización en todo el territorio nacional de productos y subproductos de origen vegetal, así como de los productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados, destinados a la comercialización y consumo humano. Tampoco impide que las empresas productoras y distribuidoras de alimentos se dediquen a la actividad económica de su preferencia al señalar que los interesados deberán solicitar al Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, a través de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas una “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización y Consumo Humano en el Territorio Nacional”.

Por otra parte, observa la Sala que la actora señala en cuanto a la ponderación de intereses en conflicto, que más allá de la previsión contemplada en la Resolución impugnada, existe un interés de la colectividad a la seguridad alimentaria, la cual resultaría más perjudicada que beneficiada por la aplicación indiscriminada de la Resolución impugnada, pues ocasionaría un trastorno evidente sin traer ventajas palmarias, en la distribución ordinaria de alimentos a las diferentes poblaciones del país.

En relación con este alegato debe señalarse, que si bien esta Sala ha sostenido en diversas oportunidades que la ponderación de intereses se encuentra relacionada muchas veces con el periculum in mora (Vid. entre otras, sentencias N° 06161 y 06438 del 9 de noviembre y 1° de diciembre de 2005) en el caso de autos, se hace necesario hacer referencia al mismo, en virtud de la materia debatida.

Así, debe indicarse que en el presente caso se encuentran involucrados aspectos que de manera directa y determinante atienden al interés de la colectividad en general, toda vez que la comercialización y distribución de productos alimenticios garantiza a la población el acceso a los mismos.

En este orden de ideas, es necesario traer a colación el contenido del artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone lo siguiente:

Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, y en consecuencia garantizará la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental al desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola.

El Estado protegerá los asentamientos y comunidades de pescadores o pescadoras artesanales, así como sus caladeros de pesca en aguas continentales y los próximos a la línea costera definidos en la ley.

. (Resaltado de la Sala).

De acuerdo al artículo antes transcrito, el Estado debe garantizar la seguridad alimentaria de la población y, en tal sentido, está facultado para tomar las medidas necesarias para alcanzar niveles óptimos de abastecimiento en todo el territorio nacional.

Ahora bien, en atención a la adecuada ponderación del interés público involucrado que debe realizarse, estima la Sala que suspender en esta etapa del proceso la Resolución impugnada, contrariamente a lo expuesto por la parte actora, atentaría contra la adecuada y equilibrada distribución de alimentos de gran parte la población nacional, es decir, contra la seguridad alimentaria que debe ser garantizada por mandato constitucional, en razón de lo cual debe desestimarse la solicitud de suspensión de efectos del acto recurrido. Así se declara.

Conforme a lo anteriormente expuesto y ante la omisión de la parte recurrente de cumplir con la carga de adjuntar a los autos los elementos probatorios que permitan a la Sala arribar a la presunción grave del derecho reclamado, específicamente dirigidos a llevar a la convicción de este Alto Tribunal, que la ejecución de la Resolución impugnada afectaría sus derechos subjetivos, no puede establecerse la existencia del fumus boni iuris; por lo que conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, debe declararse improcedente la medida de suspensión de efectos solicitada, resultando inoficioso el análisis y pronunciamiento respecto del periculum in mora, en virtud de la necesaria concurrencia de los requisitos para otorgar la medida cautelar solicitada. Así se declara.

IV DECISIÓN En atención a los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por los apoderados judiciales de la CÁMARA VENEZOLANA DE LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS (CAVIDEA).

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese este cuaderno separado y agréguese copia certificada de esta decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (03) días del mes de febrero del año dos mil nueve (2009). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En cuatro (04) de febrero del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00140.

La Secretaria,

S.Y.G.