Sentencia nº 2044 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 31 de Julio de 2003

Como antecedentes del caso, pueden indicarse los siguientes:

1. - Que Maquinarias Sierra de Imataca C.A. (en lo sucesivo MASIMACA) ha cumplido con el contrato que celebró con la Asociación Agropecuaria de Productos Rurales S.F., cuyo objeto es realizar actividades de aprovechamiento en el parcelamiento S.F., y que el representante de la Procuraduría Agraria del Estado Bolívar, mediante Oficio n° PA/141-99, del 17.05.99, solicitó al Comandante de la Guardia Nacional de El Palmar que se trasladara una comisión de dicho componente de la Fuerza Armada Nacional al sitio denominado Las Quince Letras, con el objeto de paralizar toda actividad de deforestación que su contratante (MASIMACA) estuviera realizando en dicha zona, hasta tanto la mencionada Procuraduría resolviera una denuncia presentada contra la mencionada Asociación Agropecuaria.

2. - Que en posterior Oficio n° PA/157-99, del 27.05.99, la Procuraduría Agraria notificó al Comandante de la Guardia Nacional acantonado en El Palmar que el Oficio PA/141-99, del 17.05.99 quedaba sin efecto, toda que vez que la Asociación de Productos Rurales S.F. presentó ante el entonces Ministerio del Ambiente los correspondientes permisos otorgados por dicho órgano administrativo, asimismo, autorizó a MASIMACA a continuar con sus actividades de aprovechamiento forestal y acordó efectuar una inspección en la referida zona en compañía de peritos agrarios y consultores jurídicos, con la colaboración del mencionado Comando de la Guardia Nacional, luego de lo cual el 11.06.99 la 3ra. Compañía de la Guardia Nacional ofició al Destacamento n° 88 para informarle que instruía un expediente penal, en vista del presunto incumplimiento del Plan Agro-Silvo-Pastoral, por parte de la compañía contratante de la Asociación antes referida.

3. - Que el 14.06.99, el Comando Regional n° 8, Destacamento n° 88, de la 3ra Compañía participó a la Asociación de Productos Rurales S.F., la paralización preventiva de las actividades de ejecución del Plan Anual n° 1, realizado en el sector “parcelamiento S.F.”, por la presunta violación de los artículos 20, numerales 1, 2, 3, 4, 5, 8 y 13, y 21 de la Ley Orgánica del Ambiente, 19, parágrafo único, y 79 de la Ley Forestal de Aguas y Suelos, 47 y 159 del Reglamento del referido texto legal, y de los Decretos 2.220 y 2.226, publicados en Gaceta Oficial n° 4.418, del 27.04.92, y, asimismo, la retención de más de cuatro mil (4.000) rolas de madera por las que ya se había pagado impuestos y de dos mil (2000) metros cúbicos de madera por los que no se había cancelado todavía el impuesto respectivo, siendo el 22.06.99 levantadas por el Comandante Primero, ciudadano A.R., actas en las que se retuvieron indebidamente bienes propiedad de MASIMACA.

4. - Que contra las actuaciones antes indicadas del mencionado Comando Regional n° 8 de la Guardia Nacional, se ejerció acción de amparo constitucional ante el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario del segundo Circuito del Estado Bolívar, el cual, en sentencia del 08.07.99, se declaró incompetente para conocer de la solicitud y declinó su conocimiento en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, donde aquella fue admitida en sentencia del 02.08.99 y celebrada audiencia constitucional el 25.08.99, de conformidad con lo previsto en el artículo 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

   II DE LA ACCIÓN DE AMPARO

   En el escrito de amparo constitucional, el ciudadano R.J.P.P., en su condición de Director de MASIMACA, asistido por abogados, expuso los alegatos y denuncias que se resumen a continuación:

1. - Que la actuación desplegada por el Comando Regional n° 8, de la 3ra Compañía a través del Destacamento n° 88 comportó una violación del derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad, consagrado en el artículo 43 del Texto Constitucional entonces vigente, y al mismo tiempo constituyó una clara obstrucción al libre desarrollo de las actividades económicas realizadas por MASIMACA al impedir el paso de empleados, así como de maquinarias y material forestal dentro del área autorizada por el Ministerio del Ambiente, y a los aserraderos con los cuales había contratado la accionante, todo ello en flagrante limitación contraria a derecho del cumplimiento del objeto social de la compañía actora, en violación directa del derecho a la libertad económica protegido por el artículo 96 de la Constitución de 1961, y también del derecho a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 68 eiusdem.

2. - Que la última de las violaciones denunciadas, se produjo cuando el Comando Regional n° 8, de la 3ra. Compañía a través del Destacamento n° 88 inobservó el procedimiento especial para el caso de infracciones, contemplado en el Reglamento sobre Guardería Ambiental, con lo cual las medidas de retención de bienes propiedad de MASIMACA fueron dictadas con prescindencia absoluta del iter procedimental establecido vía reglamentaria para la imposición de semejantes sanciones, sin brindar oportunidad de defensa a los representantes de la sociedad afectada, quien vio cercenado su derecho a la libertad económica, protegido por el artículo 96 de la Constitución de 1961, pues a través de vías de hecho se pretendió impedir ilegítimamente la posibilidad de desarrollar una actividad productiva mediante el aprovechamiento forestal de la zona autorizada por el Ministerio del Ambiente.

3. - En virtud de las razones previas, la parte actora solicitó que la acción de amparo fuera admitida, por no estar incursa en ninguna de las causales de inadmisibilidad del artículo 6, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y que fuera declarada con lugar, en el sentido de permitir a MASIMACA continuar con las actividades inherentes a su objeto social y de prohibir al Comando Regional n° 8, de la 3ra. Compañía que a través del Destacamento n° 88 la utilización de medios coercitivos, de fuerza, de hostigamiento o desmejoras de cualquier clase, para impedir el libre ejercicio de los derechos constitucionales denunciados como infringidos.

   III DE LA SENTENCIA CONSULTADA

   En fallo del 9 de septiembre de 1999, la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo, declaró con lugar la solicitud de amparo formulada en la presente causa, con base en la siguiente motivación:

1. - Que del análisis de las actas que cursan en el expediente, no se encuentra prueba alguna de que la parte accionada hubiera remitido algún recaudo a la autoridad administrativa competente indicándole las posibles medidas preventivas que podía aplicar a la actora, a pesar que sólo a ello podía circunscribir su actuación, según lo dispuesto en el artículo 39.3 del Reglamento sobre Guardería Ambiental, cuya letra es: “en los casos de actividades de crudo, explotación o aprovechamiento de los recursos naturales y del ambiente en general realizada en contravención de los términos establecidas en las autorizaciones, aprobaciones, concesiones y contratos debidamente expedidos por la autoridad administrativa que no constituyan hechos punibles, las Fuerzas Armadas de Cooperación procederán en la forma siguiente (...) 3) remitirán tales recaudos a la autoridad administrativa competente, con indicación de las medidas preventivas que se estimen procedentes para evitar las consecuencias degradantes del hecho que se investiga”.

2. - Que, de acuerdo con lo establecido en la citada norma, y al no haber sido controvertido por la parte accionada el hecho de que fueron retenidas como medida preventiva maquinarias propiedad de MASIMACA, aun cuando el órgano agraviante sólo estaba facultado para sugerir cuáles eran las medidas que podían aplicarse y remitir lo conducente a la autoridad administrativa competente, es forzoso concluir que los integrantes del referido componente de la Fuerza Armada Nacional violaron el derecho al debido proceso, protegido por el artículo 68 del entonces vigente Texto Constitucional de 1961, en virtud de ello, se declaró con lugar la acción de amparo y se ordenó a la 3ra. Compañía del Destacamento n° 88 del Comando Regional n° 8 que permitiera a la accionante realizar las actividades inherentes a su objeto social y que devolviera a aquella las maquinarias indebidamente retenidas, hasta tanto se substancie y decida sobre ello conforme al procedimiento establecido en la ley.

3. - Adicionalmente, la Corte Primera consideró inoficioso pronunciarse sobre las restantes denuncias de violaciones a derechos constitucionales formulada por la actora, en vista de la decisión antes indicada.

   IV

   DE LA COMPETENCIA

   Pasa la Sala, en forma preliminar, a determinar su competencia para conocer de la consulta de ley sometida a su consideración, y a tal efecto observa:

   Desde su decisión n° 1/2000, del 20 de enero, caso: E.M.M., esta Sala Constitucional estableció que le corresponde a ella conocer de la consulta de ley de las sentencias que dictadas en sede de amparo constitucional por los Juzgados Superiores de la República (con excepción de las proferidas por los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso-Administrativo, salvo que conozcan en sede Civil), la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando conozcan como Tribunales de Primera Instancia.

   En el caso de autos, se somete al conocimiento de la Sala la consulta de ley de la decisión dictada el 9 de septiembre de 1999 por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en la que dicho órgano judicial declaró con lugar la acción de amparo ejercida por el ciudadano R.J.P.P. en su condición de Director de MASIMACA contra el Comando de la 3ra. Compañía del Destacamento n° 88 del Comando Regional n° 8 de la Guardia Nacional, ubicada en la población de Upata, Estado Bolívar. En vista de ello, congruente con la doctrina del fallo antes mencionado, esta Sala se declara competente para conocer y resolver la presente consulta de ley. Así se decide.

   V

   MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

   Observa la Sala, que en el caso de autos fue ejercida una acción de amparo constitucional por parte de MASIMACA contra actuaciones materiales del Comando de la 3ra Compañía del Destacamento n° 88 del Comando Regional n° 8 de la Guardia Nacional, en virtud de las presuntas violaciones por parte de los integrantes de dicho Comando de los derechos consagrados por los artículos 43, 68, 96 y 98 de la derogada Constitución de la República de 1961, al haber adoptado medidas de retención de maquinarias y otros bienes propiedad de la accionante y obstaculizado el libre desarrollo de las actividades económicas de la compañía actora a través de la prohibición de realizar actividades de aprovechamiento en el parcelamiento S.F., ubicado en los Municipios Padre P.C. y Roscio del Estado Bolívar, sin tener base legal para tal actuación y sin tramitar previamente un procedimiento en el cual garantizar el derecho a la defensa de la compañía actora.

   Ante tales denuncias, la parte accionada por órgano del ciudadano Capitán F.J.T.R., que para la fecha ejercía el cargo de Comandante de la 3ra Compañía del Destacamento 88 del Comando Regional n° 8 de la Guardia Nacional, informó que el Comando a su cargo procedió a aplicar las medidas contra MASIMACA en atención a las instrucciones impartidas por el ciudadano General de Brigada de la Guardia Nacional, ciudadano P.E.Z.O., las cuales llevaron a la suspensión de las actividades de explotación en el parcelamiento S.F., en el marco de la ejecución del Plan Anual n° 1 del contrato de manejo agrosilvopastoril, y que tal actuación se enmarca en las potestades atribuidas al componente Guardia Nacional por los artículos 12, literal J, de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales, y 4 del Reglamento de la Guardería Ambiental, así como por el derogado Código de Enjuiciamiento Criminal en el curso de una investigación penal, todas las cuales fueron ejercidas sin perjuicio de los derechos constitucionales de la actora.

   Al dictar sentencia en primera instancia, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida en la causa bajo estudio, por estimar vulnerado el derecho a la defensa y al debido proceso de la accionante, una vez que constató de los documentos que cursan en autos, la aplicación efectiva de las medidas de retención y prohibición por parte de la 3ra Compañía del Destacamento 88 del Comando Regional n° 8 de la Guardia Nacional contra la actividad de la sociedad actora, la ausencia de un procedimiento previo a la aplicación de tales medidas restrictivas de la actividad económica a MASIMACA por la autoridad administrativa competente, y la vigencia del artículo 39, numeral 3, del Reglamento sobre Guardería Ambiental, según el cual las Fuerzas Armadas de Cooperación (Guardia Nacional) sólo tienen competencia para indicar a la autoridad del Ministerio respectivo las medidas que proceden contra el particular infractor de la ley o de la relación contractual administrativa.

   Así las cosas, advierte esta Sala, una vez constatado que la gravedad de las lesiones denunciadas y la urgencia en el restablecimiento de la situación denunciada como infringida hacían del amparo la única vía idónea para lograr la tutela constitucional exigida, que el a quo consideró vulnerado el derecho al debido procedimiento administrativo protegido en la actualidad por el artículo 49 de la vigente Constitución, luego de que la parte señalada como autora de las violaciones a tal derecho constitucional no desvirtuó a través de pruebas tales alegatos, y en cambio reconoció haber aplicado, sin procedimiento previo, las medidas denunciadas como lesivas del derecho antes referido y otros de naturaleza económica protegidos por el Texto Constitucional, y de encontrar que los miembros de la 3ra. Compañía del Destacamento 88 del Comando Regional n° 8 de la Guardia Nacional desbordaron los límites de la competencia que le atribuye una norma de rango sub-legal, como la contenida en el artículo 39.3 del Reglamento sobre Guardería Ambiental, según la cual, en el procedimiento previo no sustanciado, la Guardia Nacional sólo puede intervenir para indicar cuáles medidas pueden aplicarse al particular infractor de la ley o del contrato administrativo.

   Sobre la posibilidad de violaciones a derechos constitucionales como el debido proceso y la defensa originadas en la inobservancia por parte del órgano, ente o particular agraviante de normas de contenidas en actos de rango legal o en actos de rango sub-legal que desarrollan y concretizan tales derechos, esta Sala se ha pronunciado en anteriores decisiones, como en su sentencia n° 462/2001, del 06.04, caso: M.Q., cuya doctrina se reitera en este fallo, en el sentido de afirmar que las normas que establecen derechos constitucionales vienen recogidas o informan diversos instrumentos jurídicos (por ejemplo, en derecho adjetivo a este tipo de normas se les denomina: garantías esenciales del proceso), ello origina que la antijuridicidad constitucional, respecto de derechos fundamentales, involucre diversos planos normativos, sean legales o sublegales; u opere en la ejecución de diversos tipos de relaciones jurídicas en cuyos elementos subjetivos intervengan personas jurídicas públicas o privadas, individuales o colectivas.

   Ello se refiere, por ejemplo, a la posibilidad de que en la relación estatutaria entre un funcionario público, como podría ser un Alcalde, con el personal que se encuentra bajo su dirección (situación ésta regida posiblemente por una Ordenanza de Carrera Administrativa Municipal), aquél, con un acto antijurídico desconocedor de la regla que dicha Ordenanza previó respecto a la realización de una audiencia en el procedimiento disciplinario, desconozca al mismo tiempo el derecho fundamental a la defensa, por cuanto la norma de rango legal es simple reflejo de la garantía procesal a la defensa. Podría también suceder, que el Director de un Ministerio, en ejercicio de las atribuciones que le otorga a dicho organismo la Ley Orgánica de la Administración Central, dictare una Resolución que infrinja el núcleo del derecho fundamental a la vida; tales omisiones o decisiones podrían dar lugar, sin duda, a la tuición en sede de amparo según las condiciones en que esta Sala así lo ha dilucidado (ver sentencias núms. 01/2000, 87/2000, 848/2000 y 1555/2000).

   Tal postura controvierte el sentido expresado en la concepción según la cual el amparo persigue las violaciones directas de la Constitución y que, cuando la infracción se refiere a las leyes que la desarrollan, se está ante una transgresión indirecta que no motiva un amparo, ya que, si bien tal distinción tiene utilidad a la hora de explicar el fenómeno de lesividad a un derecho constitucional, debe quedar claro que la lesión directa debe entenderse en la línea en que fue explicado anteriormente, es decir, respecto a los conceptos de núcleo esencial y supuestos distintos al núcleo esencial del derecho de que se trate. La lesión será directa cuando toque ese núcleo, sea que la situación en que se origine la lesión acontezca con ocasión de una relación jurídica privada, administrativa, estatutaria o legal, o del desconocimiento, errónea aplicación o falsa interpretación de la ley, reglamento, resolución o contrato, que atente directamente contra el núcleo del derecho o garantía constitucional.

   En definitiva, no se trata del rango de la actuación (fundada en la Constitución, en la ley o en algún acto sublegal) o de la omisión reputada como lesiva de derechos constitucionales, sino del efecto que sobre los derechos y garantías fundamentales ejerce la violación del acto, en relación con la situación jurídica de las personas y la necesidad de restablecerla de inmediato si ella fuere lesionada, siendo ello evidente en casos como el de autos, en donde ha sido necesario que el a quo “descendiera” hasta el análisis de normas de inferior jerarquía a las contenidas en el Texto Constitucional para determinar en qué medida un órgano de la Administración Pública Nacional había hecho nugatorio el núcleo básico del derecho a la defensa y al debido procedimiento administrativo, al desbordar los límites de la competencia que le atribuía el artículo 39, numeral 3, del Reglamento de la Guardería Ambiental, para indicar mas no aplicar medidas preventivas contra los concesionarios de la República para el aprovechamiento de recursos naturales, en casos de inobservancia por parte de aquellos de la legalidad o de las obligaciones contractuales.

   En tal sentido, visto que no consta en las copias certificadas del expediente remitidas a esta Sala por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo el 17 de julio de 2001 y recibidas en este Tribunal Supremo de Justicia el 18 de julio de 2001, ninguna prueba producida por el entonces Comandante de la 3ra Compañía del Destacamento 88 del Comando Regional n° 8 de la Guardia Nacional o por la parte actora que permita apreciar que las medidas aplicadas contra MASIMACA fueron acordadas por la autoridad administrativa competente, previa sustanciación de un procedimiento administrativo, ello según lo establecido en el Referido Reglamento de Guardería Ambiental y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos o en alguna otra que regulara para el caso concreto la garantía del debido procedimiento administrativo y de la defensa de la compañía actora, la Sala considera que hubo un menoscabo del derecho a la defensa y del debido procedimiento administrativo de MASIMACA, en los términos expuestos en su fallo n° 795/2000, 26.08, caso: M.M. de Castro, y que, por tanto, debe confirmar la decisión dictada por el a quo el 9 de septiembre de 1999. Vista la declaratoria anterior, carece de objeto pronunciarse sobre las restantes denuncias de injuria constitucional, dado que el mandamiento de amparo acordado por el a quo es suficiente para garantizar el pleno restablecimiento de la situación jurídica que resultó infringida. Así se decide.

   VI DECISIÓN

   Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, CONFIRMA el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo el 9 de septiembre de 1999, en el que declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano R.J.P.P. en su condición de Director de MASIMACA contra el Comando de la 3ra Compañía del Destacamento n° 88 del Comando Regional n° 8 de la Guardia Nacional, ubicada en la población de Upata, Estado Bolívar. Queda, en los términos expuestos, resuelta la presente consulta de ley.

   Publíquese, regístrese y remítase el expediente al tribunal de origen.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de julio dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   JMDO/ns

   Exp. n° 00-1313.