Sentencia nº 765 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 4 de Julio de 2014

Magistrada Ponente: G.M.G.A.

El 13 de marzo de 2014 se recibió en esta Sala Constitucional, anexo al Oficio n.° CSCA-2014-001543 del 11 de marzo de 2014, emanado de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, copia certificada de la sentencia dictada el 14 de julio de 2010 por esa Corte, mediante la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 334 Constitucional, desaplicó por control difuso de la constitucionalidad, el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, así como declaró con lugar la apelación interpuesta, revocó la decisión dictada el 6 de marzo de 2002 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que había declarado con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano M.R.V.R. contra el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y declaró sin lugar la querella funcionarial.

Dicha remisión se realizó con el fin de que esta Sala, de acuerdo con lo previsto en el artículo 336, cardinal 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en los artículos 25, cardinal 12, y 33 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, conozca en revisión la referida sentencia dictada, el 14 de julio de 2010, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

El 17 de marzo de 2014, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, quien con tal carácter suscribe el presente decisión.

Una vez realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala pasa a pronunciarse, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA DESAPLICACIÓN DE LA NORMATIVA JURÍDICA

La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictó sentencia el 14 de julio de 2010, de conformidad con lo previsto en el artículo 334 Constitucional, mediante la cual desaplicó por control difuso de la constitucionalidad el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, así como declaró con lugar la apelación interpuesta, revocó la decisión dictada, el 6 de marzo de 2002, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que había declarado con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano M.R.V.R. contra el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y declaró sin lugar la querella funcionarial, por considerar lo siguiente:

(Omissis)

Ahora bien, evidencia este Órgano Jurisdiccional que el acto administrativo recurrido está fundamentado en el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto de Policía del Estado Miranda, y dado que el procedimiento instruido en contra del recurrente, está referido al procedimiento sumario establecido en los artículos 58, 59 y 60, se estima que los mismos transgreden las garantías del derecho a la defensa, al debido proceso, a ser oído y a tener acceso al expediente contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Así, pasa esta Corte a revisar los artículos 58, 59 y 60 del tantas veces mencionado Reglamento, a los fines verificar si la Administración violó las garantías constitucionales establecidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tal y como lo adujo el querellante, los cuales establecen:

‘Artículo 58.- La División de Asuntos Internos abrirá una averiguación sumaria de carácter disciplinario cada vez que tenga conocimiento de la comisión de alguna falta que amerite sanción mayor a la establecida en el Aparte tres (3) del Artículo 55 o que no haya sido sancionada debidamente, independientemente de la fecha en que haya sido cometida la falta.

UNICO (sic): La División de Asuntos Internos obra por delegación del Director General’.

‘Artículo 59.- El Sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos se harán (sic) con sujeción a las Normas del Código de Enjuiciamiento Criminal, en la instrucción de sumarios, observando en especial el Secreto Sumarial’.

‘Artículo 60.- El Sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos deberá concluirse en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de la apertura del mismo, salvo que medien especiales circunstancias, con indicación de la prórroga que se acuerde.

El funcionario iniciado (sic) tendrá acceso al expediente el mismo día de haber sido practicada la notificación del acto que acuerda la destitución, a los fines de hacer exposición por escrito, por sí, o mediante la ayuda de algún Funcionario de la Policía del Estado tendiente a su defensa.

UNICO (sic): Todos los expedientes instruidos por la División de Asuntos Internos son de carácter confidencial’.

Sobre la base de las normas anteriormente transcritas, pasa este Órgano Jurisdiccional a revisar las actas que conforman el expediente administrativo, a los fines de verificar los hechos imputados, y al respecto observa lo siguiente:

(Omissis)

De lo expuesto anteriormente, verifica esta Alzada que si bien es cierto que el querellante fue llamado por la Administración a los fines de rendir declaraciones sobre los hechos imputados y que en fecha 29 de noviembre y 5 de diciembre de 2000, se dejó constancia de que el mismo había tenido acceso al expediente, tal como se evidenció en las líneas anteriores, sin embargo la oportunidad de ejercer los mecanismos tendentes a refutar los hechos imputados, de conformidad con el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto de Policía del Estado Miranda, ocurre en la misma fecha en que el funcionario es notificado del acto administrativo de destitución, por lo cual resulta materialmente imposible para éste alegar algo a su favor o traer al procedimiento algún elemento probatorio que lo favoreciera, razón por la cual se considera que el ciudadano M.R.V.R., no tuvo oportunidad de hacer alegatos en su defensa, así como tampoco de promover prueba alguna que le permitiera desvirtuar las imputaciones por las cuales resultara sancionado.

En cuanto al debido proceso, esta Corte considera menester reiterar el criterio expresado en sentencia publicada en fecha 7 de julio de 2008 (caso: J.R.R.R. contra la Gobernación del Estado Táchira), en la que se señaló que para llevar a cabo la destitución de un funcionario público de su cargo dentro de la Administración Pública, en cualquiera de sus tres niveles (Nacional, Estadal o Municipal), es importante seguirse el procedimiento administrativo previamente establecido, a los fines de garantizar al funcionario sujeto a dicha situación, el derecho a la defensa. De manera que la violación del debido proceso en principio podrá manifestarse cuando se prive o coarte al administrado del derecho para efectuar un acto de petición que le corresponda por su posición en el procedimiento; o cuando esa facultad resulte afectada de forma tal que se vea reducida, teniendo por resultado la indebida restricción al derecho de la persona para participar efectivamente en plano de igualdad en cualquier procedimiento administrativo en el que se ventilen cuestiones que le afecten.

Bajo esta óptica, la violación al debido proceso y la consecuente indefensión operará, en principio, dentro de un procedimiento ya instaurado, y su existencia siempre será imputable a la Administración que con su conducta impida al administrado la utilización efectiva de los medios o recursos que la ley pone a su alcance para la defensa de sus derechos.

En este sentido, se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, cuando en sentencia N° 2006-2442, de fecha 27 de julio de 2006 (caso: R.d.C.S.d.M. contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales), señaló lo siguiente:

‘Es para esta Alzada menester indicar que, ante la posibilidad de abrir un procedimiento donde pueda tomarse una decisión que afecte al funcionario, en el marco de una relación de empleo público, debe la Administración ser fiel respetuosa del derecho al debido proceso que ostenta el justiciable. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia N° 1.274 de fecha 20 de junio de 2001, estableció lo siguiente:

'En efecto, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que:

El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa (…)'

Esto implica entonces que en todo tipo de procedimiento donde pueda tomarse alguna decisión que afecte a cualquier persona, éste debe tener la garantía de un debido proceso, en el cual tenga el derecho a defenderse, a acceder a la información, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva.’

Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, no debe la Administración, en uso de su potestad, actuar en forma meramente discrecional, sin observar los procedimientos legalmente establecidos, particularmente en materia sancionatoria-disciplinaria.

En efecto, la Ley le confiere a la Administración la potestad para imponer sanciones, pero para ello la Constitución vigente consagra el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, máxime si éstas son expresiones del ejercicio de la potestad sancionatoria.

Es por ello, que el procedimiento sancionatorio constituye una verdadera garantía para el pleno ejercicio del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución vigente, pues implica la participación efectiva de los interesados en la defensa de sus derechos, la cual encuentra concreción en la estructura misma del procedimiento, es decir, en sus fases de acceso al expediente, alegatos, pruebas e informes.

En consonancia con lo anterior, considera esta Corte que la Administración antes de acordar iniciar el procedimiento sancionatorio o disciplinario, puede determinar de manera preliminar, con la realización de actuaciones previas, si efectivamente existen indicios o circunstancias que ameriten iniciar dicho procedimiento. En estas actuaciones, podrá el órgano administrativo recabar informaciones, documentos, declaraciones informativas, así como otros elementos que le indiquen con certeza la presunta comisión del ilícito administrativo que justifique el inicio del procedimiento, pero sin que dichas actuaciones y sus resultados formen parte del mismo, pues, resulta obvio, sin existencia del auto de apertura, resultan inexistentes. (Vid. PEÑA SOLIS, JOSÉ. ´La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana`. Págs. 402 y sgts. Colección Estudios Jurídicos N° 10. Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, Venezuela. 2005).

Así, ante la existencia de indicios o circunstancias que ameriten iniciar dicho procedimiento, nace el deber de comprobar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo previsto en la Ley, que corresponde a la Administración Pública sobre la base de una doble certeza; por una parte, la de los hechos imputados, y por la otra, la de la culpabilidad (Cfr. CARRASCO C., A.E., en Comentarios al Régimen Disciplinario en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicado en el Libro ´El Régimen Jurídico de la Función Pública en Venezuela, Homenaje a la Doctora Hildegard Rondón de Sansó`, Tomo I, Centro de Investigaciones Jurídicas, Caracas, 2005).

Es en la fase de sustanciación o instrucción del procedimiento donde se podrán comprobar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo, y es en todas las actuaciones propias de esta fase, como lo son los alegatos de descargo, pruebas promovidas tanto por la Administración como por el interesado, autos para mejor proveer, etc., que el interesado puede y debe ejercer todos los atributos del derecho a la defensa, y la Administración debe efectuar todas las diligencias que sean necesarias para tratar de desvirtuar la presunción de inocencia que ampara al interesado hasta la decisión definitiva.

Igualmente, es en esta fase de sustanciación en la cual el órgano instructor debe traer al procedimiento las pruebas que considere pertinentes para desvirtuar esa presunción de inocencia, y si lo considera adecuado, promover como pruebas y traer a las actas los resultados de aquellas actuaciones previas que le indicaron la existencia cierta de indicios o circunstancias que ameritaron iniciar dicho procedimiento. Ello con la finalidad de que el interesado, en ejercicio pleno de su derecho a la defensa, pueda ´imponerse de las pruebas en su contra, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva`, lo contrario, es decir, el no conceder la oportunidad para que el interesado ejerza estos derechos, sería violatorio del derecho a la presunción de inocencia y del derecho a la defensa que le ampara. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2006-2442, supra citada).

En este sentido se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, cuando en referencia al derecho a la presunción de inocencia, señaló en sentencia N° 2008-699, de fecha 30 de abril de 2008 (caso: C.P.B.B. contra el Instituto Autónomo de Policía del Municipio Baruta), lo siguiente:

‘(…) la presunción de inocencia de la persona investigada abarca cualquier etapa del procedimiento de naturaleza sancionatoria tanto en el orden administrativo como judicial, por lo que debe darse al sometido a procedimiento sancionador la consideración y el trato de no partícipe o autor en los hechos que se le imputan. Así lo sostiene el catedrático español A.N., quien en su obra ´Derecho Administrativo Sancionador`, señaló lo siguiente:

‘(...) El contenido de la presunción de inocencia se refiere primordialmente a la prueba y a la carga probatoria, pero también se extiende al tratamiento general que debe darse al imputado a lo largo de todo el proceso.’ (Editorial Tecnos, Segunda Edición, Madrid, 1994).

Es evidente que el derecho a la presunción de inocencia es susceptible de ser vulnerado por cualquier acto, bien sea de trámite o definitivo, del cual se desprenda una conducta que juzgue o precalifique al investigado de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esta conclusión se le de a aquél la oportunidad de desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos que se le imputan, y así permitírsele la oportunidad de utilizar todos los medios probatorios que respalden las defensas que considere pertinente esgrimir.`

En este sentido, cabe destacar que el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, establece lo siguiente:

‘Artículo 60: (…) El sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos deberá concluirse en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de la apertura del mismo, salvo que medien especiales circunstancias, de cuya existencia se dejará expresa constancia, con indicación de la prorroga (sic) que se acuerde.

El funcionario indiciado tendrá acceso al expediente el mismo día de haber sido practicada la notificación del acto que acuerda la destitución, a los fines de hacer exposición por escrito, por si (sic), o mediante la ayuda de algún funcionario de la Policía del Estado tendiente a su defensa.

UNICO (sic): todos los expedientes instruidos, por la División de Asuntos Internos son de carácter confidencial’.

El citado artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, a juicio de esta Corte es violatorio del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que no permite ejercer los medios tendientes para ejercer el derecho a la defensa durante la instrucción del procedimiento disciplinario, sino hasta el momento en que se efectúe la destitución, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional conforme a lo previsto en el artículo 334 del Texto Fundamental, haciendo uso del control difuso de la constitucionalidad, desaplica el referido artículo 60, debiendo entenderse entonces que para el caso concreto, el funcionario policial investigado debía tener acceso al expediente previo a la imposición de la sanción, otorgándosele la oportunidad de argumentar y probar, lo cual no fue cumplido en el caso sub examine. Así se declara.

En un caso similar al de marras, esta Corte desaplicó el referido artículo en términos similares a los aquí expuestos, véase sentencia N° 2009-2012 de fecha 25 de noviembre de 2009, caso: Parmenio S.Z.M.V.. Gobernación del Estado Miranda.

En virtud de la anterior declaratoria, este Órgano Jurisdiccional acuerda remitir a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, copia certificada de la presente decisión, con el fin de someter el criterio al control de la constitucionalidad señalado en la motiva de este fallo a la revisión correspondiente. Así se declara. (Omisssis)

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II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde previamente a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para revisar la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, el 14 de julio de 2010, que desaplicó, por control difuso de la constitucionalidad, el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.

Al respecto, el artículo 336, cardinal 10, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que esta Sala tiene la potestad para: “…revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva…”.

Por su parte, el artículo 25, cardinal 12, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone:

Artículo 25: Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…)

12. Revisar las sentencias definitivamente firmes en las que se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad de las leyes u otras normas jurídicas, que sean dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República.

En este orden de ideas, los artículos 33 y 34 de la ley in commento, establecen que:

Artículo 33. Cuando cualquiera de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales de la República ejerzan el control difuso de la constitucionalidad deberán informar a la Sala Constitucional sobre los fundamentos y alcance de la desaplicación que sea adoptada, para que ésta proceda a efectuar un examen abstracto sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión. A tal efecto deberán remitir copia certificada de la sentencia definitivamente firme.

Artículo 34. Conforme a lo que se dispone en el artículo anterior, cuando se declare la conformidad a derecho de la desaplicación por control difuso, la Sala Constitucional podrá ordenar el inicio del procedimiento de nulidad que dispone esta Ley. Igualmente procederá cuando el control difuso de la constitucionalidad sea ejercido por dicha Sala.

Visto lo anterior, corresponde a esta Sala revisar las sentencias definitivamente firmes en las que se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad de las leyes u otras normas jurídicas, que sean dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República.

Ahora bien, en el presente caso la sentencia objeto de revisión fue dictada, el 14 de julio de 2010, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 334 constitucional, desaplicó por control difuso de la constitucionalidad el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, así como declaró con lugar la apelación interpuesta, revocó la decisión dictada, el 6 de marzo de 2002, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que había declarado con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano M.R.V.R. contra el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y declaró sin lugar la querella funcionarial.

Siendo ello así, y tomando en cuenta las disposiciones antes citadas, esta Sala resulta competente para revisar la aludida sentencia. Así se declara.

III

DE LA MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Asumida la competencia, pasa esta Sala a pronunciarse acerca de la presente desaplicación de norma, para lo cual realiza las siguientes consideraciones:

El artículo 334 Constitucional atribuye a todos los jueces de la República la obligación de asegurar la integridad de la Constitución, siempre dentro del ámbito de su competencia y conforme a lo previsto en el mismo Texto Fundamental; lo que se traduce en el deber de ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas, con el fin de garantizar la supremacía constitucional y resolver por esta vía los conflictos o colisiones que puedan presentarse en cualquier causa, entre normas legales o sublegales y una o varias disposiciones constitucionales, en cuyo caso deben aplicar preferentemente estas últimas.

En este sentido, reitera la Sala, que la revisión de las sentencias definitivamente firmes de control difuso de la constitucionalidad remitidas por los Tribunales de la República, resulta en una mayor protección de la Constitución e impide la aplicación generalizada de normas inconstitucionales, o bien la desaplicación de normas no ajustadas al Texto Fundamental, en perjuicio de la seguridad jurídica y del orden público constitucional.

En el contexto expuesto, la sentencia N° 833, dictada por esta Sala el 25 de mayo de 2001, en el Caso: “Instituto Autónomo Policía de Chacao”, estableció que la desaplicación por control difuso sólo procede cuando la colisión entre el Texto Fundamental y la norma sobre la cual recae la desaplicación es clara y precisa. Es decir, cuando resulta patente la confrontación entre ambos dispositivos (el constitucional y el legal).

De este modo, la Sala señaló que el control difuso sólo puede tener fundamento por la violación expresa del Texto Constitucional, ya que su fundamento no es otro que la facultad judicial de examinar la compatibilidad entre las normas jurídicas aplicables a un caso concreto y la Constitución.

En otras palabras, el control difuso es un efecto del principio de supremacía constitucional, que permite a los jueces valorar la constitucionalidad de la legislación conforme a la cual debe resolver un proceso determinado y, de ser el caso, descartar las que pudieran comprometer la incolumidad de la Carta Magna. De allí, que su procedencia está necesariamente vinculada a la divergencia entre la Constitución y cualquier otra norma del ordenamiento jurídico.

De allí que el juez que desaplique una norma jurídica legal o sub legal, por considerarla inconstitucional, está obligado a remitir copia certificada de la sentencia definitivamente firme y del auto que verifica dicha cualidad, con el fin de que esta Sala proceda a la revisión de la misma; tal como lo ha señalado esta Sala en la sentencia N° 1998 del 22 de julio de 2003 (Caso: “Bernabé García”), en la cual asentó:

…En lo que respecta a las decisiones definitivamente firmes de control de constitucionalidad se revisa una decisión que declara la inconstitucionalidad de una norma -con efectos sólo en el caso concreto-, cuya aplicación o desaplicación puede vulnerar el orden público constitucional, y cuya inconstitucionalidad, con efectos vinculantes para las demás Salas y todos los tribunales de la República, sólo puede ser pronunciada por esta Sala, la única con atribución constitucional para tal pronunciamiento.

(omissis)

Por todo ello, y para la mayor eficacia de la conexión entre el control concentrado, que corresponde a esta Sala, y el control difuso, que corresponde a todos los jueces de la República, debe darse, como se dio en la sentencia que antes se citó, un trato diferente a la remisión ex oficio que, para su revisión, haya hecho el juez que la dictó; se obtendrá así una mayor protección del texto constitucional y se evitará la aplicación general de normas inconstitucionales o la desaplicación de normas ajustadas a la Constitución en claro perjuicio para la seguridad jurídica y el orden público constitucional. Por las razones que preceden se reitera que, no sólo el juez puede remitir las sentencias definitivamente firmes en las cuales, en resguardo de la constitucionalidad, desaplique una norma, sino que está obligado a ello…

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Ahora bien, como se señaló tanto el artículo 336, cardinal 10 de la Constitución, como los artículos 25, cardinal 12, 33 y 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, contemplan la potestad de la Sala Constitucional para la revisión de las sentencias de control de la constitucionalidad que dicten los tribunales de la República.

En este sentido, corresponde a la Sala revisar el fallo dictado, en alzada, el 14 de julio de 2010, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual, de conformidad con lo previsto en el referido artículo 334 Constitucional, desaplicó por control difuso de la constitucionalidad, el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, así como declaró con lugar la apelación interpuesta, revocó la decisión dictada, el 6 de marzo de 2002, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que había declarado con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano M.R.V.R. contra el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y declaró sin lugar la querella funcionarial.

Como punto previo, resulta ineludible para esta Sala Constitucional referirse a su criterio reiterado, según el cual resulta necesario requerir la consignación o remisión de una copia del cuerpo normativo que haya sido desaplicado en la sentencia cuya revisión es solicitada por el órgano jurisdiccional, por tratarse de un asunto que versa sobre el análisis de la legislación estadal o municipal (vid. sentencia n.° 59 del 4 de febrero de 2004, Caso: “Garzon Hipermercado”), el cual ha sido aplicado en casos similares en los cuales la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha desaplicado el mencionado artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y en los que se ha solicitado y remitido a esta Sala Constitucional, la copia certificada del referido Reglamento, y analizado su contenido (vid. sentencia n° 594 del 22 de mayo de 2013, Caso: “Jorge Naser Karraz Subero” y en sentencia n° 1343 del 16 de octubre de 2013, Caso: “Parmenio Sotero Zambrano Martínez”). No obstante, en aras del derecho a la tutela judicial efectiva y con el único propósito de garantizar una justicia sin dilaciones indebidas, sin formalismos ni reposiciones inútiles, prohibidas en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 257, eiusdem, se estima innecesario volver a solicitar la consignación o remisión de la copia certificada del tantas veces mencionado Reglamento ante esta Sala Constitucional.

Ahora bien, la Sala pasa a verificar la concurrencia de los requisitos para la procedencia de la potestad de revisión de sentencias en casos de control difuso de la constitucionalidad a partir de lo previsto en el artículo 25, cardinal 12, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En este orden de ideas, se reafirma que debe tratarse de una sentencia mediante la cual se haya aplicado el control difuso de la constitucionalidad previsto en el artículo 334 de la Constitución y, con fundamento en el cual, haya desaplicado por inconstitucionalidad en el caso concreto una ley u otra norma jurídica. Asimismo, debe ser una sentencia definitivamente firme, esto es, aquella contra la cual no proceda recurso alguno.

Así las cosas, remitido el fallo mediante el cual se realizó la desaplicación del artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, por parte de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, como quiera que tal decisión se encuentra definitivamente firme, pasa esta Sala a revisarla y, a tal efecto, observa lo siguiente:

El control difuso de la constitucionalidad ejercido en el presente caso versa sobre la desaplicación del referido artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Miranda el 15 de mayo de 1996, el cual establecía:

Artículo 60: El sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos deberá concluirse en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de la apertura del mismo, salvo que medien especiales circunstancias, de cuya existencia se dejará expresa constancia, con indicación de la prorroga (sic) que se acuerde.

El funcionario indiciado tendrá acceso al expediente el mismo día de haber sido practicada la notificación del acto que acuerda la destitución, a los fines de hacer exposición por escrito, por si (sic), o mediante la ayuda de algún funcionario de la Policía del Estado tendiente a su defensa.

UNICO (sic): todos los expedientes instruidos, por la División de Asuntos Internos son de carácter confidencial

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La citada disposición normativa fue derogada por la Reforma Parcial del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Miranda el 20 de agosto de 2001; no obstante, estima la Sala que, en su condición de máxima garante de la constitucionalidad, aun tratándose de una norma derogada, debe revisar la conformidad a derecho de tal desaplicación, en virtud de los efectos que pudo generar en el caso concreto, contrarios a la Constitución.

Lo anterior determina que la norma y su aplicación como precepto general y abstracto, siguió vigente dentro del ámbito temporal en que existió hasta su derogación, por lo que en el caso de verificarse la indebida inaplicación por vía del control difuso, deberá anularse la decisión, ordenando establecer los efectos de esa norma en cuestión al juicio en que debió aplicarse, empleándose únicamente para la resolución del caso en concreto.

Ahora bien, considerando que el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda de 1996 se encuentra derogado, por la reforma parcial de ese Reglamento de 2001, la cual estableció un procedimiento disciplinario distinto al contenido en el texto anterior, esta Sala, aun así, ejercerá la revisión, atendiendo a la validez temporal y a los efectos ratione temporis que esta disposición haya podido generar. Así se declara.

Siendo ello así, toda desaplicación por control difuso amerita un análisis de contraste entre el Texto Fundamental y las disposiciones cuya aplicación se considera lesiva de la Carta Magna. Ahora bien, en el presente caso el referido artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda de 1996, establece que los funcionarios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, sometidos a procedimiento disciplinario, tendrán acceso al expediente una vez que se dicta el acto correspondiente a su destitución, es decir, una vez que ha concluido el procedimiento administrativo en el cual se determina su responsabilidad. Visto lo anterior, la referida Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo basó tal desaplicación fundamentalmente en que el Ejecutivo del Estado Miranda, al dictar dicho Reglamento vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso.

En tal sentido, observa esta Sala que, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra el derecho al debido proceso, en los siguientes términos:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.

2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.

3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.

4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por omisiones creadas para tal efecto.

5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.

8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas

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Respecto del derecho al debido proceso, esta Sala ha establecido en la decisión n.° 5 del 24 de enero de 2001, Caso. “Supermercado Fátima S.R.L.”, lo siguiente:

El derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas...

.

En ese mismo sentido, en otro pronunciamiento, esta Sala en la sentencia n.° 444 del 4 de abril de 2001, Caso: “Papelería Tecniarte C.A”, señaló:

…El derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución a favor de todo habitante de la República, comprende el derecho a defenderse ante los órganos competentes, que serán los tribunales o los órganos administrativos, según el caso. Este derecho implica notificación adecuada de los hechos imputados, disponibilidad de medios que permitan ejercer la defensa adecuadamente, acceso a los órganos de administración de justicia, acceso a pruebas, previsión legal de lapsos adecuados para ejercer la defensa, preestablecimiento de medios que permitan recurrir contra los fallos condenatorios (de conformidad con las previsiones legales), derecho a ser presumido inocente mientras no se demuestre lo contrario, derecho de ser oído, derecho de ser juzgado por el juez natural, derecho a no ser condenado por un hecho no previsto en la ley como delito o falta, derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, derecho a no ser obligado a declararse culpable ni a declarar contra sí mismo, su cónyuge, ni sus parientes dentro del segundo grado de afinidad y cuarto de consanguinidad, entre otros…

. Resaltado de esta Sala.

Ello así, se concluye que el artículo 49 de la Constitución determina las garantías mínimas que deben informar a los procedimientos administrativos y jurisdiccionales, a saber: que las partes gocen de la presunción de inocencia, así como del derecho a ser notificadas de los hechos que dan lugar al proceso de que se trate, acceder a las actas del expediente, la garantía de racionalidad de los lapsos, la garantía de exclusión de las pruebas ilícitas, la posibilidad de impugnar el acto que declare su culpabilidad, el derecho al juez natural, la interdicción de la confesión coaccionada, el principio de legalidad sancionatoria, el principio non bis in idem, el principio de responsabilidad del Estado, así como el derecho a ser oído y, en consecuencia, a alegar y probar todo cuanto considere necesario para la defensa de su situación jurídica. Tales actuaciones deben ser cumplidas conforme a las disposiciones que regulan los procedimientos (administrativos o judiciales) generales o especiales, de forma que su desarrollo sea la garantía constitucional del derecho al debido proceso.

Ahora bien, del análisis del artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario de Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, se observa claramente como esta norma excluye la participación del funcionario investigado en el procedimiento de primer grado, por cuanto dispone que sólo tendrá acceso al expediente una vez que sea notificado del acto de destitución.

Dicha situación imposibilita la participación del eventual afectado en el procedimiento constitutivo del acto y, en consecuencia, hace nugatorio el derecho a la notificación, el derecho a ser oído y, por tanto, la posibilidad de alegar lo que a bien tenga en favor de su situación jurídica, la posibilidad de realizar actividad probatoria, la presunción de inocencia y, en general, todos los elementos integrantes del derecho al debido proceso y, dentro de éste, del derecho a la defensa en todo estado y grado de la investigación, tal como ocurrió en el presente caso, en el que si bien es cierto el ciudadano M.R.V.R., fue llamado a rendir declaraciones sobre los hechos, sin embargo, en la oportunidad de ser notificado mediante oficio n.º 1716 del 8 de diciembre 2000, del acto administrativo de destitución del cargo de “Agente” que despeñaba, le fue imposible formular alegatos para su defensa, así como tampoco promover prueba alguna que le permitiera desvirtuar las imputaciones por las cuales resultaba sancionado.

Ahora bien, esta Sala, congruente con su propia jurisprudencia establecida en sentencia n.° 594 del 22 de mayo de 2013, Caso: “Jorge Naser Karraz Subero” y en sentencia n.° 1343 del 16 de octubre de 2013, Caso: “Parmenio Sotero Zambrano Martínez”, estima que el aludido artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda es incompatible con el derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 cardinales 1 y 3 Constitucional, pues al notificar de la sanción de destitución al funcionario simultáneamente con la imposición de cargos se le estaría cercenando el derecho a ser oído en un plazo razonable, impidiéndole al funcionario controlar las pruebas, promover las pruebas y alegatos que tenga a bien formular, antes de que se produzca el acto ablatorio definitivo, es decir, se tramita un procedimiento a espaldas del investigado y sólo se le permite cuestionar el acto luego de producido, lo cual es violatorio del aludido derecho constitucional. Así se decide.

En virtud de lo anterior, resulta forzoso para esta Sala declarar conforme a derecho la desaplicación del artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Miranda el 15 de mayo de 1996. Así se decide.

IV

DE LA DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara CONFORME A DERECHO la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad del artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Miranda el 15 de mayo de 1996, realizada en la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en el 14 de julio de 2010.

Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de esta decisión a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 04 días del mes de julio de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

L.E.M.L.

M.T. DUGARTE PADRÓN

…/

…/

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M. JOVER

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

GMGA Expediente n.° 14-0236