Sentencia nº 1024 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Diciembre de 2016

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente número 2016-0798

El 9 de agosto de 2016, se recibió ante esta Sala el Oficio N° 2016-1407 del 9 de agosto de 2016 proveniente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual remitió el expediente identificado con el alfanumérico AP42-O-2016-000018, contentivo del recurso de apelación ejercido por el abogado M.E.R.P., titular de la cédula de identidad número V-5.059.262, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 62.982, actuando en nombre propio, contra la sentencia dictada el 13 de mayo de 2016 por la referida Corte Primera, que declaró inadmisible, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo constitucional interpuesta, conjuntamente con medida cautelar innominada, contra el acto administrativo contenido en el Informe de Resultados del P.I., identificado con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, dictado por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela.

El 11 de agosto de 2016, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 31 de octubre de 2016, el abogado M.E.R.P., presentó escrito de fundamentos de la apelación y recaudos relacionados con la presente causa.

El 10 de noviembre de 2016, el abogado M.E.R.P., solicitó sea decretada la medida cautelar solicitada y presentó escrito de formalización de la apelación.

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El accionante interpuso acción de amparo constitucional, conjuntamente con medida cautelar innominada, contra el acto administrativo contenido en el Informe de Resultados del P.I.i. con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, dictado por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela, bajo los siguientes argumentos:

Que, el 21 de octubre de 2015, mediante Oficio N° 07-02-636 del 9 de octubre de 2015, recibió a través de la empresa de encomiendas MRW el Informe Definitivo de Verificación del Acta de Entrega, “en su carácter de Auditor Interno (Saliente) de la Unidad de Auditoría Interna del Concejo Municipal del Municipio Los Salías (sic) del Estado Bolivariano de Miranda”, el cual fue identificado con el Nº 07-02-14 de fecha 9 de octubre de 2015.

Que, el 23 de octubre de 2015, recibió el Oficio Nº 07-02-653, emitido por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el cual se le informó que esa Dirección acordó iniciar una investigación con relación a la actuación fiscal practicada en la Unidad de Auditoría Interna del Concejo Municipal del Municipio Los Salias del Estado Bolivariano de Miranda, cuyos resultados constaban en el informe definitivo N° 07-02-14 del 9 de octubre de 2015.

Que, el 31 de marzo de 2016, la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela presentó ante la Dirección de Determinación de Responsabilidades, el Informe de Resultados del P.I.i. con el N° 03-02-004-2015, en el que se indicó la existencia de elementos suficientes que hacen presumir la comisión de hechos generadores de responsabilidad administrativa y, en tal sentido, solicitó que se iniciara, de ser procedente, el procedimiento de determinación de responsabilidades.

Que el referido “(…) informe (sic) de Resultados que hoy impugno, no conforma la verdad procesal que se desarrolló durante el proceso [de] investigación, el mismo está plagando (sic) de una serie de Vicios que desconocieron [sus] Derechos y Garantías Constitucionales, como el Debido Proceso, la Defensa, el ser Oído, la Presunción de Inocencia, la Cosa Juzgada Administrativamente y en especial al cumplimiento de la legalidad y al estado (sic) social y democrático de derecho y justicia que promulga nuestra Constitución (…)”.

Que se evidencia del Informe de Resultados, que el procedimiento “(…) fue elaborado dentro de los postulados establecidos en el artículo 49 Numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 79 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 76 del Reglamento y Manual de Normas y Procedimientos en Materia de Potestad Investigativa (…)”.

Que en el procedimiento investigativo presentó “(…) una serie de elementos probatorios que alcanza[ban] a (sic) un total de 24 Elementos de prueba, los cuales no fueron vistos, (…) solo fue analizado un (01) elemento de prueba presentado mediante comunicación de fecha 26 Octubre [de] 2015 (…)”.

Que, el 17 de febrero de 2016, le fueron entregadas “(…) COPIAS CERTIFICADAS del Expediente, solo desde el folio 01 al 1504, por lo que al dar[se] cuenta que faltaban más de Cinto (sic) Diez (sic) y Ocho (sic) (118) Copias, contentivas de la Carpeta No. 7, solicit[ó] de manera inmediata [l]e fuera[n] acordadas las COPIAS CERTIFICADAS de la Carpeta No. 7 (…) estas copias no [l]e fueron acordadas, impidiendo así, no solo que [s]e enterara de los medios de Prueba, Actas y decisiones que se encontraban en la Carpeta No. 7, sino, que esto [l]e impidió el libre ejercicio del derecho a la defensa (…)” (mayúsculas, resaltado y subrayado del original).

Que “(…) durante el Transcurso del Proceso, present[ó] una serie de medios de prueba y de solicitudes procesales que no [le] fueron resueltas, así entonces, la Administración Fiscal, al no emitir ningún pronunciamiento sobre una serie de medios de Prueba que habían sido hecho[s] de su conocimiento y que fueron presentados en el ejercicio de [sus] derechos y garantías Constitucionales a la defensa y al debido proceso (…)”.

Que la Administración Fiscal, específicamente la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela, el 31 de marzo de 2016, presentó ante la Dirección de Determinación de Responsabilidades el Informe de Resultados, impidiendo el pleno ejercicio de su derecho a la defensa al habérsele negado las copias certificadas de la carpeta número 7, lo que le imposibilitó realizar y presentar su escrito de defensa.

Que se evidencia del Informe de Resultados impugnado en amparo, que ninguna de las tantas solicitudes de impugnaciones realizadas, ni los medios de prueba presentados, fueron tomados en consideración por el ciudadano W.G.C., Director de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela, al momento de emitir sus conclusiones “(…) lo que hizo que se materializara[n] una serie de violaciones de Derechos y Garantías Constitucionales, relativas a la Defensa, Al Debido Proceso, a la Presunción de Inocencia, a ser Oído, a una Tutela judicial efectiva y al Principio de Legalidad, consagrados en los artículos 2, 26, 49, Numerales 1, 2, 3, 4 y 7; 51, 141, 143, 131 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, causando[l]e un estado de Indefensión continuo y permanente, Prejuzgando sobre el fondo de lo que estaría por decidir la [D]irección de Determinación de Responsabilidad, lesionando [sus] derechos Legítimos, Subjetivos y Directos, lo que hace Imposible la Continuación del Proceso (…)”.

Solicitó medida cautelar innominada, de conformidad con lo previsto en los artículos 103 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, para que se suspendan los efectos del acto administrativo contenido en el Informe de Resultados del P.I.i. con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, emitido por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela, hasta tanto se declare la sentencia definitivamente firme en la presente acción de amparo. Asimismo, indicó que los medios de prueba presentados por la Administración en el procedimiento administrativo son nulos conforme lo prevén los artículos 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19 cardinales 1, 3 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, solicitó que la presente acción de amparo sea recibida, admitida, sustanciada y declarada con lugar en todas y cada una de sus partes; y, en consecuencia, se declare la nulidad absoluta del contenido del Informe de Resultados del P.I.i. con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo 2016, emitido por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA DECISIÓN APELADA

El 13 de mayo de 2016, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó la sentencia N° 2016-0349 (objeto de apelación), mediante la cual declaró inadmisible, de conformidad con lo previsto en el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo interpuesta por el abogado M.E.R.P., actuando en nombre propio, contra el acto administrativo contenido en el Informe de Resultados del P.I., identificado con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, dictado por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a los siguientes razonamientos:

(…) Como punto previo, esta Corte observa que la pretensión de amparo constitucional interpuesta cumple con los requisitos que exige el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional pasa a revisar la admisibilidad de la acción planteada, para lo cual advierte lo siguiente:

La acción de amparo constitucional fue ejercida por el abogado M.E.R.P., actuando en su nombre, contra el Informe de Resultado del p.i.i. con el Nro (sic) 03-02-004-2015 de fecha 31 de marzo de 2016, dictado por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República, mediante el cual se determinó que ‘existen elementos suficientes, que hacen presumir la comisiónde (sic) hechos generadores de responsabilidad administrativa, se procede a la remisión del presente caso a la Dirección de Determinación de Responsabilidades, a los fines de que se inicie, de considerarlo procedente, el Procedimiento Administrativo correspondiente’.

Ahora bien, observa esta Corte que el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece lo siguiente:

(…omissis…)

De la norma transcrita se desprende que ha sido la intención del Legislador que la acción de amparo constitucional sea utilizada por aquellas personas (agraviadas o amenazadas de violación de sus derechos y garantías constitucionales) cuando no hayan optado por hacer uso de las vías judiciales ordinarias para restablecer su situación jurídica infringida, en virtud de su carácter extraordinario.

Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como máximo y último intérprete de la Constitución, ha venido sosteniendo que el amparo constitucional solo opera cuando: i) el interesado haya acudido a la vía judicial ordinaria y el restablecimiento de su situación jurídica vulnerada o amenazada de violación no haya sido satisfecha o ii) cuando es evidente que el uso de los medios judiciales ordinarios no dará satisfacción a la pretensión planteada, es decir, cuando el uso de esos medios procesales resulten insuficientes, ineficaces, para lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida, tomando en consideración las circunstancias fácticas o jurídicas que rodeen el caso en concreto (Vid. sentencias de la referida Sala Nros. 2.369 y 1.618 de fechas 23 de noviembre de 2001 y 30 de julio de 2007, casos: M.T.G. y Y.J.V.C., respectivamente).

Igualmente, en las aludidas sentencias, ha señalado la mencionada Sala Constitucional que la causal de inadmisibilidad del amparo constitucional contemplada en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, no se limita exclusivamente al supuesto de que “…el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias” o cuando haya ‘…hecho uso de los medios judiciales preexistentes…’, sino que también resulta extensible a la hipótesis de cuando el presunto agraviado disponga de los recursos ordinarios idóneos, a través de los cuales pueda lograr una tutela judicial efectiva, es decir, satisfacer su pretensión, y no haga uso de tales medios.

Aunado a lo anterior, es necesario destacar que, dado el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional prevista en el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ella no permite su utilización para sustituir los mecanismos o recursos idóneos que brinda la Ley para la tutela judicial requerida ante el Órgano Jurisdiccional. De esta manera, se preserva el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, ya que el Legislador condicionó su ejercicio a la ausencia de otros mecanismos procesales consagrados en el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, en el presente caso la acción de amparo fue incoada contra un Informe de Resultado dictado por el Director de Control de Municipios de la Contraloría General de la República, mediante el cual se determinó la existencia de elementos suficientes que ameritan -de considerarlo procedente- el inicio de un procedimiento administrativo por parte de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la referida Contraloría General de la República.

En virtud de lo anterior, observa esta Corte que el fin perseguido por la presente acción de amparo constitucional es que se declare la ‘Nulidad Absoluta del contenido del Informe de Resultados del P.I.I. con el No. 03-02-004-2015 de fecha 31 de Marzo 2016’ (Folio 8 del expediente), mediante el cual el respectivo Director procede a remitir el resultado de las investigaciones a la Dirección de Determinación de Responsabilidades, ‘…a los fines de que se inicie, de considerarlo procedente [este último], el Procedimiento Administrativo correspondiente…’ (Folio 29), todo lo cual refleja, a juicio de este órgano jurisdiccional, que la actuación recurrida se refiere a un acto preparatorio o de trámite, en contraposición a aquellos que son de naturaleza definitiva. (Corchete de la Corte)

Al respecto, es oportuno mencionar, que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencias Nos. 29 y 686, de fechas 27 de enero de 2003 y 2 de junio de 2009, respectivamente, ha establecido en cuanto a la impugnación por vía del amparo constitucional de los denominados actos de trámite en el procedimiento administrativo, lo siguiente:

(…omissis…)

Atendiendo al criterio expuesto, esta Corte debe concluir que los actos de trámite producidos en el marco de un procedimiento administrativo no son susceptibles de impugnación por la vía del amparo constitucional, ya que los mismos pueden ser recurridos autónomamente cuando se verifican cualquiera de los supuestos del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a saber, cuando producen indefensión, prejuzgan sobre lo definitivo o imposibilitan la continuación del procedimiento administrativo, así como de manera acumulada con la impugnación del acto final.

Aunado a lo anterior, se advierte que la parte accionante no alegó o expuso la razón por la cual, a su juicio, en el presente caso el medio idóneo para lograr la efectiva tutela judicial solicitada era la acción de amparo constitucional y no la demanda de nulidad prevista en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que resulta una vía judicial ordinaria expedita para resguardar los derechos constitucionales lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración (Vid. artículo 259 de la Constitución y sentencia de la Sala Constitucional Nro (sic) 222 de febrero de 2004).

En consecuencia de lo anterior, debe esta Corte declarar INADMISIBLE la presente acción de amparo constitucional, por estar incursa en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se determina.

-IV-

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. Es COMPETENTE para conocer de la acción de amparo constitucional con medida cautelar innominada [incoada] por el abogado M.E.R.P., actuando en su nombre, contra el Informe de Resultado del p.i.i. con el Nro (sic) 03-02-004-2015 de fecha 31 de marzo de 2016, dictado por la DIRECCIÓN DE CONTROL DE MUNICIPIOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

2. INADMISIBLE la acción de amparo constitucional (…)

(resaltado y mayúsculas del texto original).

III

DE LA COMPETENCIA

Esta Sala debe determinar su competencia para el conocimiento del recurso de apelación que fue ejercido en la presente causa. En tal sentido, con fundamento en los artículos 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y 25 cardinal 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; así como en la sentencia de esta Sala N° 1 del 20 de enero de 2000, caso: E.M.M., corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el conocimiento de las apelaciones contra las decisiones que recaigan, en primera instancia, en los procesos de amparo constitucional que dicten los Juzgados Superiores de la República y las C.d.A. en lo Penal, con excepción de las que dicten los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo.

De esta forma, visto que la sentencia objeto de apelación fue dictada el 13 de mayo de 2016 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando en sede constitucional, esta Sala es competente para conocer del presente recurso. Así se declara.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Establecido lo anterior y determinada la competencia, pasa la Sala a pronunciarse sobre la apelación ejercida por el abogado M.E.R.P., actuando en nombre propio, parte accionante en la presente causa y, al respecto, observa:

La remisión efectuada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo obedece al recurso de apelación ejercido el 17 de mayo de 2016 por el hoy accionante, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, contra la sentencia dictada por dicha Corte el 13 de mayo de 2016, que declaró inadmisible la acción de amparo de conformidad con lo previsto en el cardinal 5 del artículo 6 eiusdem.

Previamente, esta Sala considera pertinente verificar si el referido recurso se interpuso dentro del lapso que prevé el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En este sentido, se aprecia que la mencionada Corte Primera dictó la sentencia objeto de apelación el 13 de mayo de 2016, fuera de lapso, por lo cual ordenó la notificación de las partes y el 17 mayo de 2016 se libraron las boletas de notificación al accionante, al Director de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela y al Procurador General de la República. El 17 de mayo de 2016, el accionante se dio por notificado del mencionado fallo y apeló en esa misma oportunidad; por tanto, se considera tempestivo el referido recurso de apelación a tenor de lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y al criterio jurisprudencial contenido en la sentencia N° 501 del 31 de mayo de 2000, caso: Seguros Los Andes, C.A., que realizó una interpretación sobre el cómputo de los días para interponer la apelación. Así se declara.

En cuanto a la tempestividad del escrito contentivo de los fundamentos de la apelación, la Sala constata que el presente expediente fue recibido en la Secretaría el 9 de agosto de 2016 y el escrito fue consignado por la parte apelante el 31 de octubre de 2016, es decir, fuera del lapso de treinta (30) días continuos que ha previsto la doctrina de este órgano (vid. sentencia N° 442, del 4 de abril de 2001, caso: “Estación de Servicios Los Pinos”), razón por la cual esta Sala pasa a decidir sin enfoque de denuncia alguna, considerando los alegatos expuestos en el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional y los razonamientos que siguió la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para dictar la sentencia apelada. Así se declara.

Para resolver la apelación de autos, esta Sala considera pertinente hacer las siguientes precisiones:

Se observa de las actas procesales, que el apelante interpuso la acción de amparo constitucional contra el acto administrativo contenido en el Informe de Resultados del P.I., identificado con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, emitido por el Director de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela, en el que se indicó que, a juicio de esa Dirección, existían suficientes elementos que hacían presumir la comisión de hechos generadores de responsabilidad administrativa, por lo que se procedía a la remisión del caso a la Dirección de Determinación de Responsabilidades, con el fin de que, de considerarlo procedente, se iniciara el procedimiento administrativo correspondiente, lo que denota que la actuación accionada se refiere a un acto preparatorio o de trámite.

El a quo constitucional, en el fallo accionado indicó que el acto administrativo impugnado es un acto de trámite producido en el marco de un procedimiento administrativo que no es susceptible de impugnación por vía de amparo, ya que los mismos pueden ser recurridos autónomamente cuando se verifique cualquiera de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; a saber, cuando producen indefensión, prejuzgan sobre lo definitivo o imposibilitan la continuación del procedimiento administrativo, así como de manera acumulada con la impugnación del acto final.

Además, advirtió que la parte hoy apelante no alegó o expuso la razón por la cual, a su juicio, en el presente caso el medio idóneo para lograr la efectiva tutela judicial solicitada era la acción de amparo constitucional y no la demanda de nulidad prevista en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que resulta la vía judicial ordinaria expedita para resguardar los derechos constitucionales lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración, por lo que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, de conformidad con lo previsto en el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, al considerar que el accionante contaba con una vía ordinaria para hacer valer sus derechos.

Esta Sala observa, por aplicación del principio de la globalidad de la decisión, consagrado en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que la autoridad administrativa está obligada a resolver en el acto definitivo todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como en su tramitación, lo cual abarca el análisis de las alegaciones efectuadas por el administrado, las pruebas aportadas por éste e incluso las incorporadas de oficio por la Administración, así como cualquier otra incidencia surgida en el iter procedimental.

Tal análisis forma parte de la motivación del acto administrativo -como requisito exigido por el cardinal 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- y se inserta en el conjunto de garantías que conforman el debido proceso, aplicable a las actuaciones administrativas según dispone el artículo 49 del Texto Fundamental. Este principio “aplica a los actos administrativos definitivos, como aquellos que crean o modifican situaciones jurídico subjetivas en la esfera de los particulares, no así a los actos de trámite que, como conjunto de actos tendentes a impulsar u ordenar el íter (sic) procedimental previo, no son capaces de incidir directamente en los derechos e intereses de los particulares, salvo las excepciones previstas en la ley”. (Vid. sentencia N° 558 del 20 de marzo de 2006, caso: “Hato El Milagro C.A.”).

En este orden de ideas, se observa que el artículo 78 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, establece que: “El informe de resultados constituye un acto de mero trámite cuyo contenido no implica pronunciamiento alguno que prejuzgue sobre la culpabilidad de los interesados legítimos”.

En este sentido se advierte que, con respecto a la impugnación por vía del amparo constitucional de los denominados actos de trámite en el procedimiento administrativo, sin esperar la producción del acto final o impedir su producción, esta Sala en sentencia Nº 29 del 27 de enero de 2003, caso: “Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda”, señaló lo siguiente:

(...) ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia de este M.T. en negar la impugnación por vía de amparo constitucional de actos de trámite, lo que obviamente se extiende y aplica con más rigurosidad al caso de la impugnación de actos de trámite en el procedimiento administrativo, puesto que este tipo de actos son preparatorios del acto final y por ende no constituyen la decisión definitiva, así como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser subsanado o convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios de concentración procesal y de autotutela de la Administración.

La doctrina administrativista ha entendido a la impugnación autónoma de actos de trámite como una excepción a la regla de la impugnación concentrada de los vicios procedimentales a la hora de recurrir el acto final.

En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce la posibilidad de impugnar los actos de trámite autónomamente, es decir, sin esperar la producción del acto final cuando dispone:

`Artículo 85: Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos´ (Subrayado de esta Sala).

En definitiva la importancia para determinar cuando (sic) la negativa de admitir la impugnación autónoma de un acto de trámite afecta el derecho a la defensa, radica que en la posterior y eventual impugnación del acto final no podría satisfacerse la pretensión del administrado.

De allí que para entender el presente punto debe partirse de la premisa sobre la cual, las vías idóneas para impugnar los actos de trámite dictados en el procedimiento administrativo son, bien los respectivos recursos administrativos o el contencioso administrativo contra el acto final o bien impugnando autónomamente el acto de trámite por alguno de los supuestos enmarcados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, indefensión, prejuzgamiento o imposibilidad de continuar el procedimiento, pero no mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional, pues ello conllevaría a su declaratoria de inadmisibilidad conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (...)

.

Conforme con el criterio citado, que se reitera en el presente fallo, por regla general los actos de trámite no son susceptibles de impugnación autónoma, ya que la vía judicial ordinaria para su impugnación es mediante el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto definitivo, salvo que se trate de un acto administrativo de trámite calificado, el cual se circunscribe a alguno de los supuestos enunciados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, si produce indefensión, prejuzga sobre lo definitivo o imposibilita la continuación del procedimiento; en cuyo caso es posible el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad en forma autónoma aun cuando se trate de un acto de trámite (Vid. sentencias Nros. 222 del 20 de febrero de 2004, caso: “Leonardo Enrique Carrero Araujo” y 686 del 2 de junio de 2009, caso: “Santos M.H. y Agropecuaria Doña Lila C.A.”).

Una vez indicado lo anterior, esta Sala comparte la decisión expuesta por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en torno a la disponibilidad de un medio ordinario que pudo haber restituido la situación jurídica que el accionante consideró infringida, bien a través de los recursos administrativos o el contencioso administrativo contra el acto final o impugnando autónomamente el acto de trámite por alguno de los supuestos enmarcados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; congruente con lo dispuesto en el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y las interpretaciones que al respecto ha realizado esta Sala (véase sentencias números 963 del 5 de junio de 2001, caso: “José Ángel Guía”, 971 del 24 de mayo de 2004, caso: “Leonilda Asunta Filomena Rattazzi Tuberos”, entre otras).

Con relación a la exposición que precede, la Sala en su jurisprudencia ha reiterado el carácter especial de la acción de amparo, sin que la misma sea sustitutiva de los demás mecanismos judiciales, los cuales al ser parte de un sistema jurídico homogéneo, se presentan igualmente como garantizadores y protectores de los derechos y garantías constitucionales (Vid. sentencias números 939 del 9 de agosto de 2000, caso: “Stefan Mar”, 2.198 del 9 de noviembre de 2001, caso: “Oly Henríquez de Pimentel”, entre otras).

En tal sentido, esta Sala constata que efectivamente el accionante disponía de la vía ordinaria -de la cual no hizo uso, ni justificó la razón por la que la misma no resultaba eficiente- para enervar la supuesta violación en que incurrió el Director de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela; razón por la cual, la acción de amparo resulta inadmisible con fundamento en el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Conforme a la motivación que antecede, esta Sala declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada el 13 de mayo de 2016 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y la confirma, en los términos expuestos. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por el abogado M.E.R.P., contra la sentencia dictada el 13 de mayo de 2016 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo constitucional interpuesta, conjuntamente con medida cautelar innominada, contra el acto administrativo contenido en el Informe de Resultados del P.I., identificado con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, dictado por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela; y, en consecuencia, se CONFIRMA el fallo apelado, en los términos expuestos.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de diciembre de dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

A.D.R.

Ponente

Los Magistrados y las Magistradas,

C.Z.d.M.

J.J.M.J.

C.O.R.

L.F.D.B.

L.B.S.A.

La Secretaria,

Dixies J.V.R.

Exp. 2016-0798

ADR/