Sentencia nº 00317 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 5 de Marzo de 2003

PONENTE: L.I.Z. EXP. Nº 2001-0380

Mediante escrito presentado el 23 de mayo de 2001, los abogados A.N. y Dimary Martínez, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 35.846 y 49.284, actuando en representación del ciudadano J.A.L.G., titular de la cédula de identidad Nº 2.109.011, interpusieron por ante esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución Nº 125 de fecha 17 de noviembre de 2000, emanada del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 097 del 19 de junio de 2000, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y se le impuso una multa de CINCUENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 50.000,00).

En fecha 24 de mayo de 2001, se dio cuenta a la Sala y se ordenó oficiar al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales solicitando la remisión del expediente administrativo correspondiente.

El 25 de junio 2001, se recibió el Oficio Nº 105 emitido por la Consultoría Jurídica del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, anexo al cual se remitió a esta Sala copia certificada del expediente Nº C-27-43-96, sustanciado por la Contraloría Interna de ese Ministerio.

Por auto del 28 de junio de 2001, se ordenó formar pieza separada con el expediente recibido y pasar los autos al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 25 de julio de 2001, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto cuanto ha lugar en derecho y ordenó la notificación del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República, así como oficiar al Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales.

El 17 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación emitió el cartel de emplazamiento a los interesados, previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Mediante diligencia de fecha 31 de octubre de 2001, el ciudadano J.A.L.G., asistido por el abogado Huerta Yusti, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 18.296, retiró el referido cartel.

Posteriormente el 1º de noviembre de 2001, la abogada Dimary Martínez, actuando como apoderada judicial del recurrente, consignó la publicación del cartel de emplazamiento.

El 6 de diciembre de 2001, los representantes judiciales del accionante y la abogada L.B. de Osorio, actuando en su carácter de representante de la República Bolivariana de Venezuela, presentaron sus respectivos escritos de promoción de pruebas.

En fecha 23 de enero de 2000, el Juzgado de Sustanciación visto el escrito de promoción de pruebas presentado por los abogados A.N. y Dimary Martínez, admitió cuanto ha lugar en derecho las pruebas documentales indicadas en el capítulo I, y las testimoniales sin citación promovidas en el capítulo II referente a los siguientes ciudadanos: J.G., J.L.B., N.B., C.I. y W.M., para lo cual se comisionó a los siguientes tribunales: Juzgado de los Municipios San Fernando y Biruaca de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, Juzgado Primero de los Municipios F. deM. Camaguán y San J. deG. de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, Juzgado de los Municipios J.G.R. y Ortíz de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, y al Juzgado del Municipio C.R. de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda.

Por auto del 23 de enero de 2002, se admitieron igualmente las pruebas documentales promovidas por la abogada L.B. de Osorio actuando en representación de la República Bolivariana de Venezuela

Por auto del 13 de junio de 2002, concluida la sustanciación de la causa, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Sala.

En fecha 23 de julio de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, comparecieron las partes y consignaron sus respectivos escritos.

El 9 de octubre de 2002, concluida la etapa de relación de la causa, la Sala dijo “Vistos”.

I FUNDAMENTOS DEL RECURSO INTERPUESTO

Mediante el recurso de nulidad interpuesto los representantes judiciales del ciudadano J.A.L.G., solicitaron la nulidad del acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución Nº 125 de fecha 17 de noviembre de 2000, emanada de la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 097 mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y se le impuso una multa de CINCUENTA MIL BOLÍVARES (Bs.50.000,00), petición que fundamentaron en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

1. Narran los apoderados del recurrente, que su representado el 20 de junio de 1995, asumió el cargo de Director de Planificación Conservacionista en sustitución de la ingeniero Oly Duerto, al haber sido designado según punto de cuenta “EXT de la agenda Nº 7 de fecha 29 de mayo de 1995”.

   Continúan exponiendo que su mandante al asumir dicho cargo se encontró con un conflicto laboral relativo a la reclamación de varias personas contratadas por la anterior Directora, Oly Duerto, para que les pagaran el sueldo correspondiente al tiempo que habían trabajado, lo cual consta en la carta de fecha 25 de mayo de 1995, dirigida por el grupo de profesionales contratados al Director de la Región 10 del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, y que en virtud de las presiones por parte del grupo técnico que tenía 10 meses sin cobrar y por cuanto los trabajos contratados habían sido realizados a cabalidad, su representado dada la urgencia del caso, firmó en nombre y lugar del Ingeniero Inspector, quien no se encontraba para el momento, las valuaciones de los contratos Nº 95-49, 95-54, 95-56, 95-57 y 95-58.

   Prosiguen su exposición señalando que en virtud de esa actuación de su representado se abrió una averiguación administrativa en la que, con la finalidad de imputarle a su mandante responsabilidad en el pago de obras no ejecutadas, se concluyó que su representado había suscrito contratos con personas naturales y no jurídicas sin ningún tipo de formalidad jurídica en los mismos, suplantando al ingeniero N.B. en la firma de las valuaciones correspondientes a dichos contratos.

   Indican a su vez, que en la oportunidad correspondiente a la contestación de cargos, su poderdante alegó que dichas conclusiones no le afectaban por cuanto al momento en que asumió el cargo ya se había verificado la contratación de las personas naturales, la cual había sido realizada por la ingeniera Oly Duerto, y que la ejecución de los contratos se hallaba adelantada, por cuanto los profesionales contratados habían realizado trabajos referidos al objeto de su contratación.

   Señalan además que su mandante estaba de acuerdo en que la anterior directora, debía haber cumplido la exigencia de un registro mercantil que acreditare alguna firma personal o comercial dedicada al objeto de la contratación, al momento de evaluar los servicios ofertados por esos profesionales, y que no se explican cómo la Contraloría Interna del Ministerio autorizó esas contrataciones.

   En cuanto a la sustitución de la firma del ingeniero N.B., acotan que es práctica reiterada del Ministerio que en ausencia del Ingeniero Inspector y en caso que se requiera su presencia para firmar las valuaciones, el Director del cual depende el ingeniero, en función de la celeridad, puede firmar una valuación, sin que ello conlleve una actitud dolosa.

   Alegan también que las obras a las que se hace mención en los contratos 95-49, 95-54, 95-56, 95-57 y 95-58 no se ejecutaron, en virtud de que los servicios que contrató la Dirección de Planificación Conservacionista con los profesionales que a continuación se mencionan: A.L., C.I., P.L., D.V., J.L.B., M.M., L.H., G.G., fue de Estudio e Investigación de Planes de Manejo Conservacionista de Cuencas Hidrográficas prioritarias y no para ejecutar obras menores.

   Aducen que la decisión de pagar los honorarios profesionales a los contratados fue tomada por el Director de la Región Guárico Nº 10, ciudadano J.G., después que el economista W.M. le comunicara que el Servicio Autónomo de Conservación de Suelos y Cuencas Hidrográficas (S.A.C.S.C.H.) autorizó disponer del presupuesto ordinario de ese ejercicio fiscal a partir del 1º de junio de 1995, para tal fin.

2. Con respecto a la legalidad del acto impugnado denuncian la existencia de un falso supuesto, por cuanto a su decir, los motivos que llevaron a la decisión adoptada por la Ministra no se ajustaron a la realidad de los hechos.

   En este sentido señalan que se evidencia del memorandum 01-79 del ciudadano J.G., Director de la Región Guárico Nº 10, como los servicios contratados por la Dirección de Planificación Conservacionista con los profesionales antes referidos no eran para ejecutar obras menores, y la razón por la cual aparecía en los contratos que su objeto consistía en la ejecución de obras, se debía a la no existencia de una partida presupuestaria específica para la realización de proyectos que implicaran estudios o investigaciones, por lo que habían sido incluidos en las partidas correspondientes a obras.

   Indican también que para que tuvieran plena validez las valuaciones, debían ser aprobadas, además de la Dirección a cargo de su representado, por la Dirección de Finanzas, cuestión que no había sido considerada por la Administración.

3. Por último, alegan la vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso de su representado en las averiguaciones administrativas seguidas en su contra, al omitirse pruebas necesarias para el esclarecimiento de los hechos que se le imputaban; ello por cuanto a pesar de ser solicitado oportunamente, nunca fueron llamados a declarar los expertos profesionales contratados cuyos testimonios eran importantes a los fines de establecer que ellos no habían sido contratados para realizar obras sino estudios e investigaciones, y que habían firmado dichos contratos como de obras para justificar la partida presupuestaria, porque no había una específica para el trabajo que iban a realizar, así como también por la circunstancia de que dichos profesionales estaban bastante alterados por el transcurso de 10 meses sin percibir ningún tipo de remuneración.

   Exponen además, que tampoco fueron valoradas las confesiones que se desprendían del memorandum Nº 01-79, en el cual el Director Regional Nº 10 indica que la partida presupuestaria que cubriría los montos de los servicios profesionales de los expertos era la de obras, según lo informado por el economista W.M., Director de Administración del SACSCH; y que la Administración tampoco había llamado a declarar al emisor del mencionado memorandum, ciudadano J.G., así como tampoco había investigado las razones por las cuales la Directora Oly Duerto había contratado con personas naturales sin ningún tipo de formalidad legal.

   II

   ALEGATOS DE LA PROCURADURIA GENERAL

   DE LA REPUBLICA

   La abogada L.B. de Osorio, actuando como sustituta de la Procuradora General de la República, según consta de Oficio Nº 0355 de fecha 25 de octubre de 2000, sostuvo la legalidad de la Resolución impugnada sobre los siguientes alegatos:

1. En cuanto a la denuncia de violación del derecho la defensa y al debido proceso del recurrente, la representante de la República argumentó que en ningún momento se le impidió al ciudadano J.A.L.G., el ejercicio de su derecho a la defensa ni la realización de actividades probatorias.

   Expuso además, con referencia a la denuncia realizada por el recurrente relativa a que no fueron llamados a declarar los profesionales contratados, a pesar de haber sido solicitado, que: “...las testimoniales que según el recurrente la Administración no apreció (...) no pueden ser apreciadas para eximir de responsabilidad al ciudadano J.A.L.G., puesto que resultaría inútil y se ratificaría una practica (sic) contra legem, en la que se desvían partidas presupuestarias para la Ejecución de Obras para pago de personal...”.

   Señala también que la violación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se verifica cuando en verdad el derecho a la defensa ha sido severamente lesionado o limitado, lo cual no ocurre en el presente caso.

2. Con respecto al vicio de falso supuesto, argumentó que en los documentos de compromisos para la ejecución de trabajos menores números 95-49 y 95-54, se establecen las obligaciones de los contratistas que llevan a cabo la ejecución de obras menores de conservación de suelos y aguas, Sector Las Adjuntas, Cuenca Alta del Río Orituco, Estado Guárico, y en las memorias descriptivas consta que los respectivos contratistas describieron los trabajos que presuntamente realizaron para la ejecución de las obras menores.

   Igualmente indica que en los documentos principales de los contratos para la ejecución de obras números 95-56, 95-57 y 95-58 y en las memorias descriptivas suscritas por el Ingeniero Inspector y el Contratista se evidencia que los mismos tenían como objetivo trabajos de repoblación y recuperación de áreas en el Estado Guárico, y que el recurrente en ningún momento demostró haber modificado los contratos.

   De igual forma argumenta que se evidencia de los recaudos que conforman el expediente administrativo que se configuró la comisión de un ilícito administrativo, de conformidad con lo contemplado en el artículo 81 de la hoy derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; y que la actuación del recurrente también se encuentra prevista en la ley vigente al momento de la imposición de la sanción, como hecho generador de responsabilidad administrativa de conformidad con los numerales 10 y 13 del artículo 113 de la referida Ley.

   III

   MOTIVACION PARA DECIDIR

   Efectuada la lectura del expediente y analizados los alegatos formulados por el recurrente, así como por la Procuraduría General de la República, pasa esta Sala a decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, para lo cual observa lo siguiente:

1. Alega el accionante que fue vulnerado su derecho a la defensa y al debido procedimiento en el curso de la averiguación administrativa que se instruyó en su contra, por cuanto se omitieron pruebas necesarias para el esclarecimiento de los hechos que se le imputaban, y que habían sido solicitadas oportunamente, consistentes en las declaraciones de los expertos profesionales contratados.

   Al respecto se advierte que la posibilidad de utilizar los medios de pruebas pertinentes en defensa de la posición que sostengan los particulares, es uno de los atributos esenciales del derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 de nuestro Texto Constitucional, y cuya observancia es obligatoria en todas las actuaciones judiciales y administrativas conforme a lo preceptuado en el mismo artículo.

   En este sentido ha sido criterio reiterado de esta Sala, que el derecho a la defensa comprende principalmente el derecho a ser oído dentro de un procedimiento legalmente establecido; la posibilidad de presentar los argumentos que en su defensa pueda aportar al procedimiento el particular y las pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; el derecho de acceso al expediente y a examinar en cualquier estado las actas que lo componen, así como el derecho a ser notificado de la decisión administrativa y de los recursos y medios de defensa que posee.

   En el presente caso denuncia el recurrente la violación del referido derecho, al no haber la Administración evacuado la prueba de testigos que expone haber solicitado oportunamente el impugnante.

   Sobre este particular, la Sala luego de una minuciosa revisión de las actas que conforman el expediente, incluido el expediente administrativo contentivo del procedimiento que precedió a la emisión de la sanción que se impugna, advierte que no consta solicitud alguna en la cual el accionante requiriera la toma de las declaraciones a las cuales alude en el escrito recursivo. Por el contrario, se evidencia al folio 296 de la segunda pieza del expediente administrativo, en el cual obra copia certificada del escrito de descargos presentado por el accionante el 30 de noviembre de 1998, que al momento de ejercer su derecho a la defensa en el procedimiento administrativo, se limitó a exponer algunos argumentos y a consignar varios documentos en apoyo de sus alegatos, mas en ningún momento solicitó las pruebas testimoniales cuya omisión denuncia como violación de su derecho a la defensa y al debido procedimiento.

   Siendo ello así, observa esta Sala que no se limitó en el curso del procedimiento administrativo la actividad probatoria del recurrente, por lo que resulta forzoso concluir en la inexistencia de la violación denunciada. Así se decide.

2. También señala el accionante como violatorio de su derecho al debido procedimiento, que la Administración no valoró las confesiones que se desprendían del memorandum Nº 01-79, en el que el Director Regional Nº 10 indica que la partida presupuestaria que cubriría los montos de los servicios profesionales de los expertos, era la de obras según lo informado por el economista W.M., Director de Administración del Servicio Autónomo de Conservación de Suelos y Cuencas Hidrográficas (SACSCH), y que la Administración no había llamado a declarar al emisor del mencionado memorandum ciudadano J.G., así como tampoco había investigado las razones por las cuales la Directora Oly Duerto contrató con personas naturales sin ningún tipo de formalidad legal.

   Respecto a estas denuncias observa la Sala en primer lugar, que consta a los folios 693 al 695 de la tercera pieza del expediente administrativo, la declaración tomada al ciudadano H.J.G.G. el 1º de noviembre de 1999, en la Dirección de Asistencia Fiscal e Investigaciones de la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, por lo que es falsa la afirmación realizada por el recurrente sobre la omisión al respecto de la Administración .

   Por otra parte debe resaltarse, que se evidencia del texto del acto administrativo contenido en la Decisión Nº 097 del 19 de junio de 2000, el cual fuera confirmado por el proveimiento administrativo impugnado, que la Administración para la emisión de su decisión valoró y tomó en consideración tanto los documentos que conforman el expediente administrativo como los alegatos esgrimidos por el recurrente, no siendo suficiente para configurar la violación denunciada por el actor, que no se haya realizado mención expresa en el acto sancionatorio del memorandum Nº 01-79, pues ello no implica su no consideración en la adopción de la sanción que fue impuesta al recurrente.

   Por último, con relación a la denuncia de indefensión vinculada por el recurrente a la falta de investigación sobre las razones de una presunta actuación de la ciudadana Oly Duerto, la Sala observa que la supuesta omisión de la Administración en la investigación de las actuaciones de otro funcionario, no determina la incursión o no del accionante en una conducta predeterminada por la ley como sancionable, por lo que la ausencia de indagación sobre esas presuntas actuaciones no puede considerarse como una violación del derecho al debido procedimiento del recurrente en el curso de la averiguación administrativa de la cual fue objeto.

   Por todo lo expuesto, esta Sala debe desestimar las denuncias realizadas por el actor referidas a la violación de sus derechos a la defensa y al debido procedimiento. Así se decide.

3. Denuncia también el recurrente la existencia en el acto impugnado de un falso supuesto, por cuanto los motivos que llevaron a la decisión adoptada por el Ministerio no se ajustaron a la realidad de los hechos, en virtud de que lo declararon responsable por haber autorizado pagos de obras no ejecutadas, cuando la realidad es que los mencionados profesionales no habían sido contratados para la ejecución de obras.

   Según dejó sentado esta Sala Político Administrativa, en sentencia Nº 330 del 26 de febrero de 2002, el falso supuesto ha sido entendido por la doctrina como un vicio que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo; o cuando la Administración se apoya en una norma que no resulta aplicable al caso concreto.

   Al interpretar la denuncia realizada por el recurrente a la luz del criterio antes expuesto, advierte la Sala que el falso supuesto denunciado por el accionante se refiere a los hechos, específicamente a una apreciación errónea de las circunstancias del caso por parte del órgano administrativo al considerar que el recurrente había avalado el pago de obras no ejecutadas, cuando a decir de éste los servicios contratados no se referían a la ejecución de obras menores, sino a la realización de unos informes e investigaciones.

   Al respecto observa la Sala que consta a los folios 71 y 72 de la primera pieza del expediente administrativo, la memoria descriptiva del contrato 95-49 “Ejecución de Obras Menores de Conservación de Suelos y Aguas, Sector Las Adjuntas, Cuenca Alta del Río Orituco, Estado Guárico, firmada por el recurrente J.A.L. como “Ingeniero Inspector” y por la ciudadana L.H., en la que se especifican detalladamente las obras que se comprenden dentro del señalado contrato, por ejemplo se señala en la misma lo siguiente: “PARTIDA Nº 6: Muros de Piedra. Se construirían en las parcelas donde la pedregosidad sea abundante, con el objeto de mejorar la calidad de los suelos y disminuir la erosión hídrica.”.

   Igualmente cursan a los folios 62 al 70 de la primera pieza, presupuesto y análisis de precios unitarios del contrato 95-49 firmados por el recurrente, y a los folios 76, 77, 81 y 82 de la misma pieza: Valuaciones de Obra Ejecutada Nº 1 y Nº 2, y Relaciones de Obra Ejecutada anexas a las Valuaciones, del contrato 95-49, suscritas por el recurrente en su carácter de “Director General Sectorial”.

   Asimismo, a los folios 108 y 109 de la misma pieza, cursan la valuación Nº 2 y la relación de obra ejecutada anexa a dicha valuación del contrato Nº 95-54 “Ejecución de obras menores de conservación de suelos y aguas en el sector El Rincón, Cuenca Alta del Río Palambra, Estado Guárico, y al folio 131 la valuación Nº 1 del Contrato Nº 95-56, todas ellas firmadas dos veces por el recurrente J.A.L. como Director General Sectorial y como “Ingeniero Inspector”.

   Consta también al folio 133, justificación firmada por el recurrente en lugar del Ingeniero Inspector N.B., en la cual deja constancia que la obra a que se refiere el contrato Nº 95-56, se encontraba ejecutada en un 60%, y al folio 166 cursa igualmente otra justificación de idéntico contenido referida al contrato Nº 95-57.

   De igual forma se evidencia al folio 160 de la primera pieza del expediente administrativo, “Acta de Comienzo” del contrato Nº 95-57 para la “Repoblación en el Sector Quebrada La Raya, Cuenca Alta del Río Orituco Estado Guárico”, la cual el recurrente suscribe por el Ingeniero Inspector N.B., y certifica que en esa fecha, 16 de agosto de 1995, se iniciaron los trabajos correspondientes.

   Todos los documentos antes indicados, así como otros contenidos en el expediente referidos de igual manera a la ejecución de obras menores en virtud de los contratos 95-49, 95-56, 95-57, 95-58, evidencian claramente que se habían realizado unos contratos de obras y que en reiteradas oportunidades el impugnante suscribió documentos administrativos en los cuales dejaba constancia de la ejecución de las obras contratadas, cuando según afirmó, tanto en sede administrativa como en el curso del presente proceso, ninguna de las obras a las que se refieren los señalados contratos habían sido ejecutadas, por cuanto los profesionales contratados estaban encargados de realizar una serie de estudios e investigaciones y no de realizar las obras mencionadas, es decir, las valuaciones correspondientes a los contratos de obras y los otros documentos en los que se aludía al estado de la ejecución de dichas obras, fueron suscritos por el recurrente con el pleno conocimiento de que ninguna de esas obras había sido parcial o totalmente ejecutada.

   De lo expuesto se evidencia que no incurrió en falso supuesto la Administración al considerar que el recurrente había firmado varias valuaciones y otros documentos que se exigían para el pago a los contratistas, en los que dejaba constancia de la ejecución de las obras contratadas cuando las mismas no habían sido ejecutadas, razón por la cual debe desestimarse la denuncia en referencia. Así se decide.

   Desestimadas como han sido las denuncias realizadas por el actor para cuestionar la legalidad del acto impugnado, esta Sala debe declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto. Así se decide.

   IV DECISIÓN

   Por lo expuesto, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad, interpuesto el 23 de mayo de 2001, por los abogados A.N. y Dimary Martínez, actuando en representación del ciudadano J.A.L.G., contra la Resolución Nº 125, de fecha 17 de noviembre de 2000, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nº 097 del 19 de junio de 2000.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de febrero de dos mil tres. Años 192º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I.Z. El Vicepresidente

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   Magistrada

   Y.J.G.L. Secretaria

   ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

   EXP. 2001-0380

   LIZ/mjs En cinco (05) de marzo del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00317.