Sentencia nº 2892 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 4 de Octubre de 2005

“…se declare procedente las medidas cautelares innominadas solicitadas…”.

“…se declare con lugar la presente acción de amparo constitucional y se restablezca la situación jurídica infringida, ordenando tanto a la Oficina de Registro Principal del Distrito Capital, como a la Dirección General de Identificación y Extranjería de la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería (ONIDEX), en las personas de los ciudadanos supra identificados, que reconozcan la nacionalidad venezolana…”.

“…se ordene al ciudadano Registrador de la Oficina de Registro Principal del Distrito Capital a inscribir la manifestación de voluntad de mi representado, a los solos efectos del Registro Civil.”.

“… ordene a la Dirección general de Identificación y Extranjería de la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería (ONIDEX) que le provea a mi representado los documentos necesarios (cédula de identidad y pasaporte) como venezolano…”.

III

DE LA SENTENCIA APELADA

El 4 de septiembre de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró “inadmisible in limine litis”, la acción de amparo constitucional, en los términos siguientes:

…esta corte concluye que el otorgamiento de la nacionalidad venezolana por naturalización, no es una actuación discrecional de la Dirección Nacional de Identificación y Extranjería, por el contrario, se constituye en reglada, por cuanto satisfechas las condiciones exigidas, en el Reglamento en virtud de la previsión contenida en el artículo 3 de la Ley de Naturalización la decisión sobre la manifestación de voluntad …(omissis)… Por otra parte, destaca esta Corte que de conformidad con el Artículo 63 del Decreto con fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado, corresponde al Registro Civil efectuar la inscripción de los…(omissis)…9. actos relativos a la adquisición, modificación o revocatoria de la nacionalidad, lo que constituye una obligación específica por parte del Registrador, una vez constatados los requisitos legales para la procedencia del correspondiente registro. La presente pretensión va dirigida a obtener, por vía de amparo constitucional, la actuación especifica a la cual están obligados los funcionarios denunciados como agraviantes …(omissis)…Precisado lo anterior, se destaca que el amparo no es la vía idónea para obtener el cumplimiento de obligaciones específicas por parte de la administración, por cuanto el ordenamiento jurídico ha previsto como vía ordinaria para estos casos, el recurso de abstención o carencia previsto en el numeral 23 del artículo 42 de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia…(omissis)…revisadas las actas procesales que conforman el expediente, aprecia que no se evidencia el agotamiento de la vía ordinaria e idónea para la satisfacción de la pretensión, ni la constatación en el expediente contentivo de la solicitud de amparo, y de las documentales acompañadas, la existencia de las circunstancias excepcionales que permitan a esta Corte admitir el amparo autónomo planteado inmediatamente, sin agotar la vía previa… (omissis) …advierte esta Corte que el ordenamiento jurídico ha previsto el recurso por abstención o carencia, para aquellos casos que se concretan en una obligación específica de la Administración, frente a una situación concreta, que se configura como un derecho del administrado de obtener la correspondiente actuación, pues no se trata de la obligación genérica de la Administración a dar respuesta a las peticiones de los particulares, sino una obligación específica establecida entre la Administración y un particular, consistente en la actuación administrativa determinada …(omissis) …Destaca esta Corte que el recurso por abstención o carencia, no sólo resulta la vía idónea cuando exista abstención u omisión administrativa, sino cuando la autoridad se ha negado a cumplir un determinado acto al cual esté obligado por disposición legal…(omissis)…cuando el presunto agraviado dispone de la vía judicial ordinaria antes referida, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Corte declara inadmisible in limine litis la pretensión interpuesta. Así se decide…

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IV

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente apelación, a la luz de la jurisprudencia contenida en la sentencia No. 1 del 20 de enero de 2000 (caso: E.M.M.) y el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En tal sentido, corresponde a esta Sala conocer las apelaciones sobre las sentencias de los Tribunales Superiores (excepto Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo), las Cortes de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando éstos hayan decidido una acción de amparo en primera instancia, de acuerdo con lo establecido en el citado fallo y, en el artículo 5 numeral 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En el caso sub iudice, la sentencia apelada fue dictada el 4 de septiembre de 2003, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como Tribunal en funciones constitucionales, en primera instancia, de la acción de amparo interpuesta contra las omisiones y hechos provenientes de los ciudadanos C.L.H., Registrador de la Oficina de Registro Principal del Distrito Capital, R.M. y J.A.P., Director de Control de Naturalizaciones y Jefe del Departamento de Manifestación de Voluntad de la Dirección General de Identificación y Extranjería (ONIDEX), respectivamente.

Siendo ello así, y tomando en cuenta la reiterada jurisprudencia de la Sala sobre este aspecto, la misma resulta competente para conocer de la presente apelación, y así se declara.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Como se ha señalado, la sentencia objeto de la presente apelación, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado M.A.R., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano L.M.O.Q., contra las omisiones y hechos provenientes de los ciudadanos C.L.H., Registrador de la Oficina de Registro Principal del Distrito Capital, R.M. y J.A.P., Director de Control de Naturalizaciones y Jefe del Departamento de Manifestación de Voluntad de la Dirección General de Identificación y Extranjería (ONIDEX), respectivamente, por las presuntas violaciones constitucionales al “debido proceso, derecho a la defensa y el acceso a la vía administrativa”, el “derecho a la nacionalidad Venezolana por naturalización” y el “derecho a la identificación y al libre tránsito”.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su decisión consideró que, lo perseguido por el accionante era obtener por vía de amparo constitucional la actuación específica a la cual están obligados los funcionarios denunciados como presuntos agraviantes y, para lo cual el ordenamiento jurídico tiene previsto, el recurso por abstención o carencia, que estaba consagrado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en el artículo 42, numerales 23 y 182, y que actualmente lo establece el artículo 5 numeral 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Al respecto estima la Sala que, lo decidido en la sentencia impugnada está de acuerdo con el criterio que sobre esa materia ha expuesto el Tribunal Supremo de Justicia (vid decisión No.1976 de la Sala Político-Administrativa del 17 de diciembre de 2003, Caso: Comunidad Indígena Bari y la Asociación Bokhsibika y la sentencia No. 2080 del 30 de octubre de 2001, Caso: Weplast).

En efecto lo alegado por el accionante se refiere a una aparente abstención por parte de la Administración, porque no se le ha reconocido la nacionalidad venezolana adquirida, ni se ha inscrito la manifestación de voluntad de ser venezolano, ni se le ha proveído de los documentos de identificación necesarios, por lo que esta Sala aprecia que para solicitar el cumplimiento de esas obligaciones, la vía judicial idónea es el recurso de abstención o carencia, y por tanto, considera ajustada a derecho la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, así se declara.

En este sentido, la Sala ha establecido en sentencia del 6 de abril de 2004, expediente No. 03-1085, (Caso: A.B.M.A.), la procedencia del recurso abstención o carencia como vía procesal idónea, cuando sostuvo:

… En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un “deber genérico”. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.

En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica.

Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención…

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El accionante escogió la acción de amparo, que sólo es posible si existe una violación a derechos y garantías constitucionales, y si no hubiera una vía ordinaria que permita resolver la situación presuntamente lesiva de derechos y garantías constitucionales. Pero, en el presente caso, el accionante dispone del recurso de abstención o carencia, para obtener el cumplimiento de las obligaciones por parte de la Administración, por lo que la vía de amparo no resulta idónea para que se le restituya la situación jurídica presuntamente infringida.

Así las cosas, esta Sala Constitucional declara sin lugar la apelación interpuesta y confirma la decisión impugnada que declara la inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional, de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en los términos aquí expuestos. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1. SIN LUGAR la apelación ejercida por el abogado M.A.R., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano L.M.O.Q., ya identificado, contra la sentencia dictada, el 4 de septiembre de 2003, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

2. CONFIRMA en los términos expuestos, la decisión dictada, el 4 de septiembre de 2003, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible, la acción de amparo constitucional interpuesta contra las omisiones y hechos provenientes de los ciudadanos C.L.H., Registrador de la Oficina de Registro Principal del Distrito Capital, R.M. y J.A.P., Director de Control de Naturalizaciones y Jefe del Departamento de Manifestación de Voluntad de la Dirección General de Identificación y Extranjería (ONIDEX), respectivamente.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en el Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 04 días del mes de octubre de dos mil cinco (2005). Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

P.R.R.H.

Magistrado

L.V.A.

Magistrado-Ponente

F.A.C.L.

Magistrado

M.T.D.P.

Magistrado

A.D.R.

Magistrado

El Secretario

J.L.R.C.

Exp. 05-1300

LVA/

...gistrado que suscribe disiente de la mayoría respecto del fallo que antecede por las siguientes razones:

La Sala declaró sin lugar la apelación que se ejerció contra un fallo que había dictado la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, quien suscribe considera que el nombramiento de los magistrados de las Cortes de lo Contencioso Administrativo por parte de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es inconstitucional.

En efecto, el artículo 6.23 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone:

El Tribunal Supremo de Justicia tiene las siguientes atribuciones: / (...)

23. Designar, por las dos terceras (2/3) partes de los miembros de la Sala Político-Administrativa, a los jueces o juezas de la jurisdicción Contencioso Administrativa y tribunales regionales.

Por su parte, el artículo 184 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia disponía:

Se crea con sede en Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, un Tribunal que se denominará Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, integrado por cinco Magistrados, quienes deberán ser abogados, venezolanos, mayores de treinta años y de reconocida honorabilidad y competencia. Será condición preferente para su escogencia, haber realizado cursos de especialización en Derecho Público, ser docente de nivel superior en tal rama o haber ejercido la abogacía por más de diez años en el mismo campo, al servicio de instituciones públicas o privadas.

La designación de los jueces que formarán el Tribunal y la de sus respectivos suplentes, será hecha por la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa, con arreglo a las normas complementarias que ella dicte, y su organización y funcionamiento se regirán por las disposiciones de esta Ley y de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

(Subrayado añadido).

En sesión de la Sala Plena de este M.T. del 26 de julio de 2000, se designó una comisión de Magistrados con la misión de “determinar el status jurídico y disciplinario de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”, comisión cuyo informe fue presentado y aprobado en la sesión del Tribunal en Pleno de 29 de agosto del mismo año.

En ese informe se determinó que, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en 1999, se produjeron importantes cambios en el ordenamiento jurídico y, se estableció, en el artículo 255, un régimen funcionarial aplicable a la magistratura: la carrera judicial, del que sólo quedaron exceptuados los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que el mismo es aplicable a los miembros de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Al respecto, se afirmó: “No se aprecia en el texto constitucional ningún indicio del que se pueda inferir un régimen de carrera distinto para estos especiales funcionarios, por el contrario es evidente la intención de la Constitución al no establecer ningún tipo de distinción para su escogencia, y para su régimen disciplinario.” (Subrayado añadido). Y sigue: “El nuevo esquema constitucional impone que en el proceso de selección de los distintos magistrados se observen principios que aseguren la idoneidad y capacidad de los postulados a tales cargos, y que se garantice la participación ciudadana en el mismo,...” (Subrayado añadido).

Con respecto a la norma de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia atributiva de competencia a la Sala Político-Administrativa para el nombramiento de los magistrados de la Corte en cuestión, aquella Comisión concluyó –y, con la aprobación de su informe, también la Sala Plena— que:

... resulta evidente que, conforme a la Disposición Derogatoria Única contenida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 184 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ha quedado derogado, en lo relativo al nombramiento de los Magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por colidir con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que ha atribuido de forma exclusiva y excluyente el gobierno, dirección y administración del Poder Judicial al Tribunal Supremo de Justicia, y con el artículo 255 eiusdem, que como expresión de tal atribución, prevé el nombramiento y juramentación de los jueces y juezas a cargo del mismo, (...), disposiciones que en perfecta concordancia determinan desde su entrada en vigencia que todos los jueces, a excepción de los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, deben someterse al régimen de carrera judicial establecido...

. (Subrayado añadido).

Con fundamento en los razonamientos a los que se ha hecho referencia, la Sala Plena declaró, en aquella oportunidad, la inconstitucionalidad de los nombramientos de magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que había hecho la Sala Político-Administrativa en el año 2000 y designó a otros, en forma provisoria, hasta la celebración del concurso que preceptúa la Constitución, que nunca se llevó a cabo.

Causó estupor a quien suscribe el nombramiento de nuevos magistrados de las recién creadas C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo por parte de la Sala Político-Administrativa, con base en una norma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sería tan inconstitucional como su homóloga de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, o más aún, si cupieren grados al respecto, puesto que la inconstitucionalidad que aquejaba a ésta fue sobrevenida. No se explica cómo una norma que establece la misma atribución al mismo órgano en forma que se determinó contraria a la Constitución vigente, no lo sea ahora, exactamente por los mismos motivos que analizaron y declararon la Comisión, cuyo informe se aludió, y la Sala Plena.

Con base en las consideraciones que preceden, quien disiente estima que el nombramiento en cuestión es inconstitucional puesto que tiene su fundamento en una norma inconstitucional que la Sala Político-Administrativa se ha debido abstener de aplicar, con base en la decisión de la Sala Plena de 29 de agosto de 2000. Lo que procedía era la apertura, aún de oficio, de un juicio de inconstitucionalidad del artículo 6.23 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, ante la ya insostenible paralización de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el dictado de una medida cautelar que permitiese a la Sala Plena el nombramiento de magistrados provisorios mientras se organizaba y celebraba el concurso que exige la Constitución, como ella misma lo determinó.

Así, por cuanto el nombramiento de los Magistrados de las C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo es inconstitucional, no puede sostenerse, en derecho, que la Corte Segunda esté constituida y pueda, en consecuencia, funcionar, razón por la cual no son válidas sus actuaciones y esta Sala mal puede revisar, en apelación, una decisión que fue dictada por un tribunal cuyos integrantes fueron designados en violación de la Constitución.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente, J.E.C.R. Los Magistrados,

P.R.R.H.

Disidente

L.V.A.

F.A.C.L.

M.T.D.P.

A.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

PRRH/sn.cr.

Exp. 05-1300