Sentencia nº 722 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Abril de 2003
| Fecha de Resolución | 8 de Abril de 2003 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Iván Rincón Urdaneta |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: I.R.U..
Consta en autos que, el 3 de octubre de 2001, los ciudadanos General de Brigada (Ej) L.B.E.V., titular de la cédula de identidad Nº 2.108.027, en su carácter de Presidente de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS, A.I.T., en su carácter de Director General Sectorial de Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Hipódromos, R.H.G. y F.V., en su carácter de apoderados judiciales de dicho Instituto, todos abogados, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 103, 18.296 y 40.558, respectivamente, intentaron, ante esta Sala Constitucional recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el “Acto de Efectos Generales contenido en la Ordenanza Sobre El Impuesto a Los Juegos y Apuestas Lícitas, dictada por el Concejo Municipal del Municipio V. delE.C. publicada en Gaceta Municipal Número 174 Extraordinario, de fecha 15 de diciembre de 2000”(sic), fundado en la infracción de “la reserva legal contenida en el artículo 156 numeral 32”, en los artículos 25, 112, 137, 138 y 350 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y artículo 4 del Código Orgánico Tributario. Igualmente solicitó la tramitación de la presente causa como de mero derecho y la intervención del Ministerio Público con fundamento en los numerales 1 y 2 del artículo 285 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica del Ministerio Público.
El 3 de octubre de 2001, se dio cuenta ante la Sala Constitucional del referido expediente y se acordó remitirlo al Juzgado de Sustanciación.
El 17 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió el presente recurso de nulidad y ordenó notificar por oficio al Alcalde del Municipio V. delE.C., al Fiscal General de la República y al Síndico Procurador del Municipio V. delE.C.. Igualmente se ordenó el emplazamiento de los interesados mediante cartel y “una vez consten en autos las notificaciones y el cartel publicados, ordenados en el presente auto, se acuerda remitir las presentes actuaciones a la Sala Constitucional, devueltas como sean se proveerá lo conducente”. En esa misma oportunidad se acordó abrir el correspondiente cuaderno separado “Por cuanto no le corresponde a este Juzgado pronunciarse sobre la procedencia de la acción de amparo propuesta”.
El 29 de mayo de 2002, la Sala declaró la procedencia de la solicitud de amparo cautelar y acordó la suspensión de la aplicación de la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio V. delE.C..
El 22 de octubre de 2002, compareció el apoderado judicial del Municipio Valencia y solicitó que “se celebre la audiencia constitucional pendiente en la presente causa”.
El 22 de octubre de 2002, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de las presentes actuaciones a esta Sala Constitucional, para la emisión del pronunciamiento acerca de la perención de la instancia, por cuanto se constató la absoluta inactividad del proceso, desde el 17 de octubre de 2001.
El 23 de octubre de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente, para decidir acerca de la perención de la instancia, al Magistrado I.R.U., quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.
ÚNICO
Observa esta Sala que, en el presente caso, ha sido ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con amparo cautelar, contra la Ordenanza sobre el impuesto a los Juegos y Apuestas Lícitas, dictada por el Concejo Municipal del Municipio V. delE.C., publicado en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 174 del 15 de diciembre de 2000, razón por la cual pasa esta Sala a pronunciarse acerca de la competencia para conocer este recurso y, con tal propósito, se observa:
Que la competencia para conocer de casos como el de autos correspondía, de conformidad con lo establecido en los artículos 215, ordinal 4º, y 216 de la Constitución de 1961, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 42, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno.
En tal sentido, las normas constitucionales, antes citadas, disponían lo siguiente:
Artículo 215.
Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
(Omissis)
4º.- Declarar la nulidad total o parcial de las leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios que colidan con esta Constitución; (...)
(Resaltado de la Sala).
Artículo 216.
Las atribuciones señaladas en los ordinales 1º al 6º del artículo anterior las ejercerá la Corte en pleno. Sus decisiones serán tomadas por mayoría absoluta de la totalidad de sus Magistrados. (...)
.
Asimismo, el artículo 42 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 de la misma ley, establece como competencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno:
Artículo 42:
(omissis)
...declarar la nulidad total o parcial de las constituciones o leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos generales de los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios, que colidan con la Constitución
(Resaltado de la Sala).
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 la situación de competencia anterior fue modificada, y, por tal motivo, los aspectos de la ley que se contradicen con lo establecido en la Constitución de 1999, han quedado derogados y adaptados a lo que la Constitución vigente dispone.
Así, tenemos que la Constitución de 1999, otorga el control concentrado, como juez constitucional, a esta Sala Constitucional, sobre las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con la Constitución (artículo 336. 1 constitucional). Igualmente es competencia de esta Sala conocer la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional (artículo 336.3 constitucional). Además, sobre las Constituciones y leyes estadales, producto de cuerpos deliberantes (Consejos Legislativos) ejerce la Sala el control concentrado, de acuerdo al numeral 2 del artículo 336 constitucional.
Dicho numeral trae una puntuación gramatical que se presta a diversas interpretaciones, ya que después de sentar como principio la declaración de la nulidad de las Constituciones y leyes estadales, separa con una coma ambos ordenamientos, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados (Consejos Legislativos) y Municipios (Concejos Municipales) con los que los equipara, y agrega que el control concentrado (nulidad total o parcial) se decretará sobre ellos si son dictados en ejecución directa de la Constitución y que colidan con ella.
Se entendió así que las ordenanzas municipales se dictan, por ejemplo, en ejecución directa de la Constitución, en todo lo que se refiere al artículo 178 constitucional, así como lo ateniente a los ingresos municipales (artículo 179 eiusdem) y a las potestades tributarias del Municipio, y que siendo el ejercicio de la jurisdicción para el control concentrado (nulidad por inconstitucionalidad), de la competencia de un juez específico, y que es necesario que la ley disponga cuál es él, tal como lo hace la Constitución vigente con la Sala Constitucional, no podían quedar los otros actos y ordenanzas sin control concentrado.
Por ello, fundado en la propia Constitución y en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ante el silencio de la ley sobre ese otro sector objeto de control concentrado, la Sala había atribuido la competencia a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de las acciones de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercidas contra Ordenanzas Municipales, en sentencias como las dictadas el 11 y 12 de diciembre de 2001, recaídas en los casos Ducharme de Venezuela, C.A., contra la Ordenanza de Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio S.R. delE.A., y Compañía Occidental de Hidrocarburos Inc. vs. Ordenanza sobre el Régimen de Contingencia, dictada el 23 de noviembre de 2001 (Caso: I.D.B.).
Ahora bien, en sentencia del 7 de junio 2002 (Caso: I.D.B.R. deN. contra la Ordenanza sobre Terrenos y Ejidos de Propiedad Municipal del Municipio Acarigua, Distrito Páez del Estado Portuguesa), la Sala cambió el criterio que hasta ese momento había aplicado para el conocimiento de las demandas contra las Ordenanzas y en ella expuso:
“...no obstante lo expuesto, la Sala ha considerado cambiar el criterio expuesto en sentencias anteriores, por considerar que en aras de la seguridad jurídica y el orden procesal existente, el análisis de la situación en cada caso, sin existir el fundamento legal de la ley que así lo justifique, podría llevar a una inseguridad procesal.
En efecto, la falta de la ley donde se refleje y determine la autonomía municipal, no implica que deba hacerse una distinción entre las ordenanzas, donde pueda haber unas que sean de ejecución directa de la Constitución y otras no, pues conforme a la Disposición Transitoria Décima Cuarta de la Constitución, “...Mientras se dicte la legislación que desarrolle los principios de esta Constitución sobre el régimen municipal, continuarán plenamente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios relativos a las materias de su competencia y al ámbito fiscal propio que tiene atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de esta Constitución...”, por lo que la función legislativa del municipio, mientras se dicte dicha ley, debe sujetarse a la legislación preconstitucional, según la disposición transitoria citada.
El ejercicio de la facultad legislativa que corresponde a los municipios, está limitada por la legislación determinada y su ejercicio puede considerarse derivado de la ejecución de competencias que les son atribuidas directamente por la Constitución. Por otra parte, entre las atribuciones de la Sala Constitucional indicadas en el artículo 336 de la Constitución, en el numeral 2, se establecen tres clases de normas susceptibles de control constitucional concentrado, las estadales, las municipales y cualquier otro acto en ejecución directa de la Constitución, sin que se efectúe ninguna distinción que pueda llevar a concluir que existan normas municipales que no sean controlables constitucionalmente, aunque violen las disposiciones constitucionales existentes, porque ellas no se consideren de ejecución directa de la Constitución.
En virtud de lo expuesto y en aras de una mayor seguridad jurídica la Sala cambia de criterio, para considerar que el control constitucional de todas las ordenanzas municipales, mientras no se dicte la ley que expresamente establezca otra competencia y procedimiento, será de la competencia de la Sala Constitucional
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En el presente caso, el acto impugnado es la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas y el Reglamento de la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas, dictadas por el Concejo Municipal de V. delE.C. y sin prejuzgar sobre el fondo del recurso, se observa que la misma tiene por objeto gravar todo lo relativo a los juegos y apuestas, además de regular su funcionamiento; en consecuencia, la Sala resulta competente para conocer de la presente acción, y así se declara.
Visto el contenido del auto mediante el cual se remiten las presentes actuaciones, pasa esta Sala a pronunciarse respecto de la perención de la instancia en el presente caso, y a tal efecto observa:
Como ha sido narrado anteriormente, los ciudadanos Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos, Director General Sectorial de Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Hipódromos, y apoderados judiciales de dicho Instituto intentaron recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el “Acto de Efectos Generales contenido en la Ordenanza Sobre El Impuesto a Los Juegos y Apuestas Lícitas, dictada por el Concejo Municipal del Municipio V. delE.C. publicada en Gaceta Municipal Número 174 Extraordinario, de fecha 15 de diciembre de 2000”(sic), fundado en la infracción de “la reserva legal contenida en el artículo 156 numeral 32”, en los artículos 25, 112, 137, 138 y 350 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. De la misma manera, se denunció la infracción del artículo 4 del Código Orgánico Tributario.
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como fueron los actos procesales cumplidos en el juicio, esta Sala observa que en la presente causa, el 17 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia admitió la presente demanda cuanto ha lugar en derecho. Igualmente se aprecia que desde el 17 de octubre de 2001, ocasión en la cual el Juzgado de Sustanciación libró las notificaciones de ley a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no consta en autos que se realizara alguna otra actuación procesal de la parte actora hasta la presente con relación a la demanda de nulidad.
Sin embargo, el 29 de mayo de 2002, la Sala declaró la procedencia de la solicitud de amparo cautelar y acordó la suspensión de la aplicación de la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio V. delE.C.. Lo anterior se fundamentó en sentencia del 14 de marzo de 2000 (Caso: Ducharme de Venezuela), en la cual se estableció el procedimiento del amparo cautelar en los recursos de nulidad, y al efecto se pronunció sobre la potestad prevista en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que permite al juez Contencioso Administrativo la aplicación de otros procedimientos de acuerdo con la naturaleza del caso y a las exigencias de la protección constitucional y se indicó que “Para el supuesto que se admita la acción de nulidad, en el mismo auto se ordenará abrir cuaderno separado en el cual se designará Ponente, a los efectos de decidir sobre el amparo constitucional. El procedimiento de nulidad continuará su trámite por ante el Juzgado de Sustanciación”.
En este contexto, el artículo 86 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este máximo Tribunal establece lo siguiente:
Salvo lo previsto en disposiciones especiales, la instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un año. Dicho término empezará a contarse a partir de la fecha en que se haya efectuado el último acto de procedimiento. Transcurrido el lapso aquí señalado, la Corte, sin más trámites, declarará consumada la perención de oficio o a instancia de parte.
El artículo anteriormente transcrito establece la figura de la perención, institución procesal en virtud de la cual opera la extinción de la instancia por la inactividad en el proceso durante el lapso de un año, contado a partir del último acto de procedimiento.
La perención es un acontecimiento que se produce en el proceso por la falta de impulso procesal por un año, y la norma que la regula ha sido considerada como de orden público; por tal motivo no es cualquier acto el que puede producir el supuesto de interrupción de un lapso procesal. Practicados estos actos de interrupción, se destruye retroactivamente el lapso transcurrido, y comienza uno nuevo para la extinción del derecho que se verifica por la inacción durante un lapso señalado en ejercer determinada actividad jurídica.
Ahora bien, en el presente caso, la sentencia dictada el 29 de mayo de 2002, mediante la cual la Sala declaró la procedencia de la solicitud de amparo cautelar y acordó la suspensión de los efectos solicitada por la parte demandante produjo la interrupción del curso de la causa y del lapso relativo a la perención, motivo por el cual la Sala encuentra que ésta no se verifica en el presente caso, y así se declara.
Igualmente, constata la Sala que, si bien las notificaciones ordenadas en el auto de admisión fueron practicadas, el cartel de emplazamiento a los interesados a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no ha sido librado por el Juzgado de Sustanciación.
En todo caso, visto que no ha concluido la sustanciación del proceso, debe remitirse el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que continúe el proceso, y así se decide.
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DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara NO HA LUGAR A LA PERENCIÓN DE LA INSTANCIA y en consecuencia ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que continue la presente causa, en el estado en que se encuentra.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 08 días del mes de abril de dos mil tres. Años: 192º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente-Ponente,
I.R.U.
El Vicepresidente,
J.E.C.R.
J.M.D. Ocando Magistrado
A.J.G.G.
Magistrado
P.R.R.H. Magistrado
El Secretario,
J.L.R.C.
Exp. 01-2229
IRU/
