Sentencia nº 1573 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 18 de Noviembre de 2014

Magistrada Ponente: G.M.G.A.

Consta en autos que el 25 de julio de 2014, fue recibido en la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el oficio signado con el alfanumérico ANS 162/2014 de esa misma fecha, anexo al cual el ciudadano Diputado D.C.R., en su carácter de Presidente de la Asamblea Nacional, remitió un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DE AMPARO SOBRE DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES, sancionada en sesión ordinaria del día 22 de julio del presente año, con el objeto de que esta Sala Constitucional se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico atribuido a dicho instrumento de rango legal, en atención a la facultad que le confiere a esta Sala Constitucional el tercer aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por auto del 25 de julio de 2014, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Estando dentro del término previsto en el mencionado artículo 203 de la Carta Fundamental, esta Sala se pronuncia acerca de lo peticionado con arreglo al aludido precepto constitucional, previas las consideraciones que a continuación se apuntan:

I

Contenido de la Ley

Examinado el contenido del identificado instrumento jurídico remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, se observa que se trata de una ley cuyo objeto es, a tenor de su artículo 1, “…regular la acción de a.c. como medio judicial de protección, para el goce y ejercicio efectivo de los derechos y garantías constitucionales.…”. Asimismo, consagra que “Toda persona podrá ejercer ante los tribunales competentes la acción de amparo para el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aún de aquellos inherentes al ser humano que no figuren expresamente en la Constitución Nacional o en los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por la República Bolivariana de Venezuela, con el propósito de que se restablezca inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella.”

En cuanto a su estructura, este instrumento legal está compuesto de la siguiente forma:

El Capítulo I, contiene las “Disposiciones Generales”, a través de las cuales se definen el objeto, ámbito de acción, valores, principios procesales; el orden público de las disposiciones de la ley, la preferencia al trámite de los procedimientos de a.c. que deben dar los tribunales sobre cualquier otro asunto, el deber de colaboración de los funcionarios públicos y particulares en materia de amparo, la igualdad entre las partes, creación de cargos de jueces itinerantes para conocer de acciones de amparo; y, la inhibición de jueces en esta materia.

En este Capítulo, cabe destacar el establecimiento de los principios procesales que rigen a los procedimientos para tramitar las acciones de a.c., con lo cual, en el artículo 4 de la Ley Sancionada, contempla que estos “estarán orientados por los principios referidos al debido proceso, legalidad, oralidad, publicidad, igualdad, contradicción, imparcialidad, gratuidad, economía, eficacia, celeridad, proporcionalidad, adecuación, concentración, inmediación, idoneidad e integridad, y deberán ser desarrollados en forma breve, sumaria, efectiva, no sujetos a formalidades.”

El Capítulo II, intitulado “De la competencia”, consta de la regulación atinente a los tribunales competentes en primera instancia por la materia y lugar donde ocurra el hecho, acto u omisión que motiva la acción de a.c.; la competencia contra las decisiones u omisiones judiciales, contra los sujetos procesales y auxiliares de justicia, contra los actos, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones de la Administración, o de cualquier otro órgano, ente, misiones, incluso, particular en el ejercicio de la función administrativa.

Adicionalmente, prevé cual será el tribunal competente para conocer de la acción de amparo con ocasión de la prestación de servicios públicos, así como por la protección de derechos e intereses colectivos y difusos y los supuestos en los cuales resulta competente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para su conocimiento, y la competencia para resolver los conflictos de competencia planteados en materia de amparo.

El Capítulo III denominado “De la solicitud de la Acción de A.C.”, contiene la modalidad en que puede ser interpuesta la acción de a.c. y los requisitos que debe contener la solicitud de a.c., así como la obligación de los tribunales de requerir a los solicitantes, la subsanación de los defectos u omisiones en las que pudieren incurrir en su solicitud. Por otra parte, prevé sus causales de inadmisibilidad e improcedencia, salvo que esté involucrado el orden público.

El Capítulo IV, desarrolla lo relativo al “Procedimiento”, a través de tres secciones. La Sección Primera referida a las “Disposiciones comunes al procedimiento de A.C.”, dentro de las cuales se encuentran la publicidad, gratuidad, poder sancionatorio del tribunal, facultades probatorias y poder cautelar del juez, destacándose la inserción de los medios alternativos de resolución de conflictos y la responsabilidad del juez por demora; otros aspectos también de orden procesal son previstos en esta misma sección, tales como: la acumulación, modalidades de las notificaciones, pérdida del interés por abandono del tramite e inactividad de la parte accionante, sin que ello ni otros supuestos se configuren en “cosa juzgada”, obligatoriedad y ejecución inmediata de la decisión o mandamiento de a.c., así como la no obligatoriedad de asistencia o representación de abogado para su interposición, pero sí para los actos sucesivos del procedimiento.

La Sección Segunda, que regula propiamente el “procedimiento de la Acción de A.C.”, establece los diferentes actos de procedimiento que deben ser cumplidos, tales como: la admisión y su notificación; fijación, celebración, contenido, reproducción, forma y conclusión de la audiencia constitucional a través de un dispositivo oral y luego el fallo in extenso; el desistimiento tácito de la acción de amparo por efectos de la inasistencia del accionante; efectos de la decisión de amparo, requisitos del mandamiento, apelación y el establecimiento de la transacción y el desistimiento como mecanismo de autocomposición procesal, salvo violación de derechos humanos, caso en el cual, “los acuerdos solo podrán comprender las formas de restablecimiento de la situación jurídica infringida”.

En la Sección Tercera del mismo Capítulo IV, el legislador estableció las “Disposiciones especiales de la Acción para la Protección de los Derechos e Intereses Colectivos o Difusos”, señalando a tal efecto, según su Artículo 48 que, “Toda persona conforme a lo previsto en esta ley, podrá accionar en amparo contra los actos, hechos u omisiones que amenacen o afecten de forma indivisible los derechos o garantías constitucionales a grupos indeterminados de seres humanos, a un sector poblacional determinado o determinable no cuantificado, para que se restablezca inmediatamente la situación jurídica infringida o la que más se asemeje a ella.”. Asimismo, se prevé la legitimación para su interposición, los efectos de la decisión de amparo en materia de derecho e intereses colectivos o difusos, potestad del juez de modificar la calificación jurídica determinada por el accionante, de acuerdo a su auténtica naturaleza, y finalmente, el emplazamiento a los interesados.

En el Capítulo V, se regula “la Acción de Amparo a la Libertad o Seguridad Personal”, que puede ser ejercida cuando alguna “… persona fuere objeto de privación o restricción inconstitucional o ilegítima de su libertad o se viere amenazada en su seguridad personal, por la actuación u omisión de una autoridad militar, policial o cualquier otra autoridad administrativa…”, y entre cuyas disposiciones se encuentran la referida a la competencia, la legitimación, forma de interposición de la solicitud, la fase de conocimiento y averiguación, deber de actuación del tribunal ante la negativa de la detención por parte de la autoridad pública, o la imposibilidad de ubicar al detenido, y; la decisión en el proceso y su apelación.

En el Capítulo VI, se prevé el “desacato al mandamiento de A.C. para la Protección de los Derechos y Garantías Constitucionales. De las Sanciones”, desarrollándose a tal efecto, el procedimiento para su declaratoria y sus causas justificadas, tales como, la afectación a la colectividad en general, a intereses colectivos o difusos o al orden público; así como también, la necesaria ratificación del desacato por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, su ejecución por el tribunal que conoció del asunto, y el establecimiento de una sanción por desacato, de arresto de uno (01) a veinte (20) meses, siendo que las reglas del proceso penal, incluyendo las fórmulas alternas de cumplimiento de la pena, no son procedentes para el arresto por desacato.

De igual manera, en ese mismo Capítulo, el legislador ha establecido la potestad del juez de imponer multas e incrementarlas por cada día de incumplimiento, de acuerdo al principio de proporcionalidad de las sanciones, sin exclusión de la procedencia de la responsabilidad civil por la reparación de los daños y perjuicios que causare el incumplimiento del mandamiento de amparo, y; por último, la obligación a cargo de la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público, de presentar en el informe anual ante la Asamblea Nacional, información sobre las cantidades de causas en que hayan intervenido por desacatos a mandamientos de amparo, con sus respectivas resultas.

A renglón seguido, se establece la “Disposición Derogatoria” de la anterior Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela n° 34.060 del 27 de septiembre de 1988.

En la parte in fine de la Ley, se encuentra la “Disposición Final” contentiva de la determinación de su entrada en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sancionada por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria del día 22 de julio de 2014, a tenor de la solicitud que fue planteada por el ciudadano Presidente de ese Cuerpo Legislativo Nacional. En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado “…las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas…”.

En atención a tal disposición del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual corresponde a esta Sala Constitucional “…[d]eterminar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros…”; y en completa correspondencia con la jurisprudencia que, sobre este aspecto, ha venido elaborando esta Sala Constitucional (cfr. entre otras, sentencias nos. 537/2000, 811/2001, 1.716/2001, 2.541/2001, 751/2013 y 01/2014) a ella corresponde el conocimiento del presente asunto. Así se decide.

III

Análisis de la Situación

Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, incumbe en este estado analizar la correspondencia con el texto constitucional de la calificación concedida por la Asamblea Nacional a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sancionada el 22 de julio de 2014, cuyo contenido y alcance fue sumariamente reseñado ut supra.

A estos fines, el mencionado artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone, en su encabezamiento, lo siguiente:

Artículo 203. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes…

.

De acuerdo con el parcialmente transcrito precepto constitucional, se conciben cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber: i) las que así determina la Constitución; ii) las que se dicten para organizar los poderes públicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.

Precisa esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en, al menos, uno de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

En este sentido, tal como ha sido interpretado por esta Sala, dicha norma “…utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categoría 4ª implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a diferencia de la categoría 1ª, la constitucionalidad de la calificación de orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida. Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere ‘a las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgánicas’, lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2ª, 3ª y 4ª…” (Vid. Sentencia n.º 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”).

Ello así, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia n.º 2573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).

En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “…con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por estas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de estas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)…” (Vid. Sentencia de esta Sala n° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).

Por tanto, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).

Ahora bien, en el caso de autos, la “Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”, que ocupa a esta Sala en ejercicio del control previo sobre la constitucionalidad de su carácter orgánico, tiene como objeto regular la acción de a.c. como medio judicial de protección, para el goce y ejercicio efectivo de los derechos y garantías constitucionales, de conformidad con lo previsto en su artículo 1.

Es así, que dicho instrumento normativo, tiene como finalidad asegurar a través de un conjunto de normas, los mecanismos de protección de derechos y garantías constitucionales ya previamente establecidos en los artículos 26 y 27 del Texto Constitucional, tales como el derecho a ser amparado por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales y a obtener una tutela judicial efectiva para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, por lo cual, los particulares no sólo pueden accionar ante los órganos de justicia en defensa de sus derechos individuales, sino también en el supuesto que sean vulnerados derechos o garantías constitucionales de grupos indeterminados de seres humanos, o a un sector poblacional determinado o determinable no cuantificado, tutelándose así, derechos colectivos o difusos, lo que en definitiva, evidencia el fin teleológico de la Ley en la protección de todos y cada uno de los derechos y garantías que prevé la Carta Magna, indistintamente de su transcendencia en la esfera jurídica subjetiva del sujeto de derecho. En ese sentido, cabe señalar el contenido de los artículos 26 y 27 del Texto Constitucional, los cuales son del siguiente tenor:

Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.

El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.

Artículo 27. Toda persona tiene derecho a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.

El procedimiento de la acción de a.c. será oral, público, breve, gratuito y no sujeto a formalidad, y la autoridad judicial competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella. Todo tiempo será hábil y el tribunal lo tramitará con preferencia a cualquier otro asunto.

La acción de amparo a la libertad o seguridad podrá ser interpuesta por cualquier persona, y el detenido o detenida será puesto o puesta bajo la custodia del tribunal de manera inmediata, sin dilación alguna.

El ejercicio de este derecho no puede ser afectado, en modo alguno, por la declaración del estado de excepción o de la restricción de garantías constitucionales.

Asimismo, esta Sala Constitucional observa que, el instrumento legal sometido al control previo de constitucionalidad, busca garantizar a los particulares que la acción de a.c. como medio de protección judicial, para el goce y ejercicio efectivo de los derechos y garantías constitucionales, se enmarque en un proceso judicial que se ajuste a los principios de gratuidad, accesibilidad, imparcialidad, idoneidad, transparencia, autonomía, independencia, responsabilidad, de una justicia equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, y sin formalismos o reposiciones inútiles, que se desarrolle bajo una características propias, como la oralidad, publicidad y la brevedad, donde la autoridad judicial competente tenga la potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella, y con la obligación del juez de tramitarla con preferencia a cualquier otro asunto, siendo todo tiempo hábil para su interposición, ajustándose así a las generalidades previstas para el proceso judicial en materia de protección de derechos y garantías constitucionales, en las normas constitucionales transcritas ut supra.

Adicionalmente, la “Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”, constituye eje fundamental para la garantía y el respeto de los derechos constitucionales, como cuerpo normativo que prevé mecanismos efectivos y expeditos de protección y/o restitución de derechos o garantías constitucionales infringidas o ante eventuales amenazas de ser vulnerados, a las personas naturales y jurídicas, o grupos de estas.

Ahora bien, sin que ello implique un análisis de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas que integran la sancionada “Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”, observa esta Sala Constitucional, que la misma es fundamentalmente un instrumento normativo dirigido a desarrollar derechos constitucionales, por lo cual, el texto legal sometido a consideración de esta Sala Constitucional por el ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional, con base en las anteriores consideraciones, se encuadra en uno de los supuestos de control constitucional previo que debe realizar este M.T., establecidos en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Bajo este contexto, estima conveniente la Sala Constitucional, reiterar lo apuntado en su sentencia n° 34 del 26 de enero de 2004, en la que se aseveró que la calificación de una ley como orgánica tiene, en nuestro ordenamiento jurídico, una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica, por ello, la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con éste se alude al carácter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema.

En fuerza de las consideraciones anteriores, debe esta Sala Constitucional pronunciarse afirmativamente respecto al carácter orgánico de la “Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”, en la medida a que se dirige a desarrollar de manera central y directa el contenido de preceptos constitucionales fundamentales, como son los previstos en los artículos 26 y 27 del mismo Texto Constitucional, por lo cual, se circunscribe a las modalidades expresamente contempladas en el precitado artículo 203 eiusdem. Ello así, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, determina que el Poder Legislativo Nacional por órgano de la soberana Asamblea Nacional, actuando como legislador auténtico, confirió adecuada y pertinentemente el carácter orgánico al texto normativo remitido, motivo por el cual se declara la constitucionalidad del carácter orgánico de la “Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales” Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25, numeral 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara la CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY ORGÁNICA DE AMPARO SOBRE DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES, sancionada por la Asamblea Nacional el 22 de julio de 2014.

Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Presidente de la Asamblea Nacional. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 18 días del mes de noviembre de dos mil catorce (2014). Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

L.E.M. LAMUÑO

…/

…/

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M. JOVER

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

GMGA.

Expediente n.° 14-0771