Sentencia nº 1766 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 22 de Noviembre de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente Nº 2011-0801

El 15 de junio de 2011, se recibió en esta Sala Constitucional escrito presentado por los abogados L.P.M., A.O.M., ASDRÚBAL JOSÉ QUINTERO, D.A.N.A. y ARVIS SEGUNDO A.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 30.650, 79.696, 22.865, 52.864 y 34.817, respectivamente, actuando en su carácter de Procuradores de los Estados Carabobo, Miranda, Zulia, Táchira y Lara, respectivamente, contentivo del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada, interpuesto contra el “Decreto N° 8.163 del 18 de abril de 2011, con rango, valor y fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos”, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.022 Extraordinario del 18 de abril de 2011.

El 21 de junio de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

A través de diligencia del 21 de septiembre de 2011, la abogada A.F. inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.740, actuando con el carácter de sustituta del Procurador del Estado Zulia, solicitó pronunciamiento sobre la admisibilidad de la acción incoada así como de la medida cautelar requerida.

Posteriormente, el 4 de octubre de 2011, la abogada S.D., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 87.335, actuando con el carácter de apoderada judicial del Estado Bolivariano de Miranda, requirió pronunciamiento respecto de la admisión del recurso de nulidad interpuesto y la medida cautelar planteada.

El 19 de octubre de 2011, la abogada A.F. actuando con el carácter de sustituta del Procurador del Estado Zulia, ratificó a través de diligencia su solicitud sobre la admisibilidad de la acción incoada así como de la medida cautelar requerida.

Mediante diligencia del 27 de octubre de 2011, el abogado L.P.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 30.650, actuando en su condición de Procurador del Estado Carabobo, solicito pronunciamiento sobre la admisibilidad de la acción incoada así como de la medida cautelar requerida.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Los demandantes esgrimieron como fundamento del presente recurso de nulidad, las siguientes razones de hecho y derecho:

En primer término, adujeron que el Decreto N° 8.163 supone la violación de los límites fijados en la Ley Habilitante de 2010; afirmaron en tal sentido que el referido instrumento “…es claramente inconstitucional, pues se trata de un acto que se pretendió dictar en ejercicio de la delegación legislativa dictada mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Deleguen publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 6.009 Extraordinario del 17 de de diciembre de 2010, (…) pero que, en realidad, supuso una clara y evidente violación de los límites de la delegación establecidos en la mencionada Ley, en virtud de lo cual el Decreto-Ley impugnado constituye una franca y palmaria violación de la norma contenida en el artículo 203 de la Constitución…”.

Señalaron que “…el objeto del Decreto N° 8.163 es la creación de dos tributos. Se trata en este caso de dos tributos que el mismo Decreto califa (sic) (incorrectamente) como contribuciones especiales. La primera de estas contribuciones se genera cuando, en un mes, el promedio del precio de la cesta de hidrocarburos líquidos venezolanos sea mayor al precio establecido en la Ley Anual de Presupuesto del respectivo ejercicio fiscal, pero igual o inferior a setenta dólares por barril (70 US$/b)- precios extraordinarios-. La otra contribución especial regulada por el Decreto impugnado se genera cuando, en un mes, las cotizaciones internacionales de la cesta de hidrocarburos líquidos venezolanos, sea mayor a setenta dólares por barril (US$ 70/b)…”.

Que el Presidente de la República al dictar dicho Decreto actuó “…ˈde conformidad con lo dispuesto en el artículo 5° literal (sic)ˈaˈ de la (Ley Habilitante de 2010) ˈ. Sin embargo, (…) la Ley Habilitante de 2010 no tiene un artículo 5°; esta Ley tiene, únicamente, cuatro artículos. Por consiguiente es evidente que el Decreto impugnado incurrió en un error al invocar el fundamento de la delegación legislativa que ha pretendido ejercitar. Pero la verdad es que este error parece tener su origen en un hecho ineludible, esto es, que no existe en la Ley Habilitante de 2010 ninguna disposición que habilitara al Presidente de la República para dictar el Decreto impugnado…”.

Indicaron que a pesar del error in commento se podría inferir “…que en la fundamentación del Decreto N° 8.163 se quiso aludir al numeral 5, literal (sic) a, del artículo 1 de la ley Habilitante del 2010, en vez de aludir como se hizo, al artículo 5°, literal (sic) a, de la misma Ley…”.

Que la mencionada norma de la Ley Habilitante de 2010 (artículo 1, cardinal 5, literal (sic) a), “…autoriza al Presidente de la República para que, en C.d.M. dicte Decretos con Rango Valor y Fuerza de Ley, y que en consecuencia se le autorizó para: ˈDictar o reformar normas para adecuar el sistema financiero público y privado a los principios constitucionales y, en consecuencia, modernizar el marco regulatorio de los sectores tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los segurosˈ…”.

Que “…la citada disposición de la Ley Habilitante de 2010, de ninguna forma autoriza al Presidente de la República para crear tributos destinados, supuestamente a impedir ˈ que las fluctuaciones del ingreso petrolero afecten su necesario equilibrio fiscal, cambiario y monetarioˈ (art. 1 del Decreto N° 8.163)…”.

Expresaron que el artículo 1, cardinal 5, letra “a” de la Ley Habilitante de 2010, “…delegó en el Presidente de la República la potestad para regular (…) una materia muy concreta: lo relativo a la adecuación del sistema financiero público y privado a los principios constitucionales. Aun cuando no está claro a cuáles principios constitucionales se refiere la Ley Habilitante en este caso, ello no es óbice para sostener que las normas contenidas en el Decreto N° 8.163 nada tienen que ver con la materia relativa al sistema financiero público o privado. El decreto objeto de (sus) pretensiones de nulidad, (…) cre(ó) y regul(ó) dos (2) tributos; los sujetos pasivos de estos tributos son quienes exporten al exterior con fines de enajenación, hidrocarburos líquidos (arts. 6° y 9°). Por consiguiente, el decreto impugnado creó dos (2) tributos con los cuales se pretende gravar una actividad comercial concreta (exportación de hidrocarburos líquidos); así pues, el objeto directo de la regulación dictada por el Presidente de la República es dicha actividad comercial, sobre la cual se establece un gravamen, en consecuencia, nada tiene que ver esta regulación con el sistema financiero público o privado…”.

Que “…el Decreto N° 8.163 no cumple con el cometido de modernizar el marco regulatorio de ninguno de los sectores señalados en la Ley Habilitante de 2010, ya que, obviamente, la normativa de este Decreto no es aplicable a todos los supuestos que componen alguno de estos sectores (tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los seguros). De hecho, resulta imposible sostener que el Decreto N° 8.163 regula un sector determinado, no se trata en definitiva de una normativa sectorial. Muy al contrario, el Decreto N° 8.163 regula un caso muy específico (creación de dos contribuciones especiales) dentro de una actividad concreta (la exportación de hidrocarburos); esta actividad está enmarcada en un sector más amplio: el sector de la actividad de explotación y comercialización de hidrocarburos, la cual tiene un marco regulatorio contenido, esencialmente, en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, pero el Decreto impugnado no es un medio para, por ejemplo, la modernización de ese marco regulatorio, ya que se trata en este caso de una normativa que no sirve de marco general para ningún sector determinado…”.

Que en el listado de las materias contenidas en la Ley Habilitante del 2010 “…no se incluyó ninguna norma que delegara en el Presidente de la República la potestad para crear nuevos tributos (contribuciones especiales) que graven la exportación de hidrocarburos y cuya recaudación fuese destinada a la financiación de la inversión pública regular y permanente que ejecuta el Ejecutivo Nacional; sin embargo esta es la materia concreta que se aborda en el Decreto N° 8.163 al cual se le pretende asignar el rango valor y fuerza de Ley al amparo de la Ley Habilitante de 2010…”, lo cual configura claramente el vicio de usurpación de funciones.

En segundo término, denunciaron que “…el Decreto N° 8.163 no puede subsistir ni siquiera como una normativa reglamentaria…”, ya que “…no lograría salvar el obstáculo que representa el hecho de que el Presidente de la República no puede disponer la creación de ningún tributo mediante un acto de rango sub-legal…”.

Que “…de acuerdo con el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ˈno podrán cobrarse impuestos, tasas ni contribuciones que no estén establecidos en la ley…ˈ; de esta manera se consagra constitucionalmente la reserva de ley en materia tributaria…”. En consecuencia, “…resulta imposible sostener que el Presidente de la República pudiera crear y regular -como en efecto lo ha hecho- las contribuciones especiales previstas en el Decreto N° 8.163, mediante una normativa de rango sub-legal, pues ello supone la violación del mencionado precepto constitucional…”.

En tercer lugar, adujo que “…el Decreto N° 8163 es inconstitucional ya que constituye un acto dictado en fraude a la Constitución…”. En este orden de ideas, señalaron que “…en el fraude constitucional se mantiene el mismo sentido esencial del fraude a la Ley, pero aquél se produce mediante actos de ejecución de la Constitución. En estos casos -como sucede también en el fraude a la Ley- se cumple aparentemente con el tenor literal de la norma constitucional, sin embargo, con este cumplimiento aparente del texto constitucional, en realidad, se persigue eludir las consecuencias de la aplicación de otras normas también constitucionales…”.

Que “…el Decreto N° 8.163 es un acto ejecutado en fraude a la Constitución, ya que aparentemente se limita a desarrollar el Texto Constitucional mediante la producción de una normativa con valor y fuerza de Ley, cuya finalidad es, en apariencia, crear y regular dos (2) tributos que gravan la actividad de exportación de hidrocarburos. No obstante, (…) con la creación de estos tributos se persigue, en realidad eludir la aplicación de las disposiciones constitucionales que garantizan la participación de los Estados y Municipios en los ingresos ordinarios adicionales de la República…”.

Que “…cualquier ingreso fiscal que obtenga la República por encima de las estimaciones hechas en la Ley de Presupuesto y que sea consecuencia indirecta del aumento de los precios del petróleo, constituye una variación en los ingresos ordinarios que, de acuerdo con el artículo 167.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela implica una equivalente modificación del situado constitucional…”.

Que “…la regulación contenida en el Decreto N° 8.163 tiene como finalidad evitar que este mecanismo constitucional opere de la forma descrita. En efecto, en principio, el aumento de los precios de comercialización internacional de los hidrocarburos líquidos debe suponer para la República un aumento de sus ingresos ordinarios; y ello es así porque los ingresos que perciban Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), sus filiales o cualesquiera de las empresas en las cuales PDVSA o sus filiales tengan participación, derivados de la exportación de hidrocarburos líquidos y que impliquen la venta de estos productos a un precio superior al estimado en la Ley de Presupuesto, deben generar, en principio un aumento de los ingresos ordinarios estimados en la Ley de Presupuesto, debido, principalmente, a que dichas empresas deben enterar al Fisco Nacional el pago correspondiente al Impuesto sobre la Renta, de conformidad con su declaración estimada de rentas para el ejercicio fiscal en curso. Esos ingresos adicionales de la República, a su vez, deberían traducirse en un aumento proporcional del situado constitucional a favor de los Estados y Municipios…”.

Que “…la regulación contenida en el Decreto N° 8.163 impide que eso ocurra, ya que esta regulación establece una suerte de dique, que imposibilita que los recursos generados por el aumento en los precios de los hidrocarburos líquidos se traduzca, finalmente, en un aumento proporcional del situado constitucional…”.

Que “…estas contribuciones especiales previstas en el Decreto N° 8.163 deben ser pagadas exclusivamente en la divisa que se liquide, al Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN)…”, el cual es “…un ente funcionalmente descentralizado con forma de Derecho Privado. Se trata, concretamente de una empresa del Estado, propiedad de la República Bolivariana de Venezuela, la cual ejerce de forma absoluta e indiscutida el control y dirección de esta sociedad anónima, a través de los órganos del Ejecutivo Nacional, pues como ya se ha visto, la República es el único accionista de la sociedad y, además, el control sobre la administración de la sociedad está en manos del Poder Nacional, el cual ejerce este control a través de un Directorio que está integrado tanto por Ministros -que son órganos directos del Presidente de la República (art. 242 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) como por directores discrecionalmente designados por el Presidente de la República…”.

Adujeron que se encuentran “…ante un impuesto que grava una ganancia que la normativa presume que se produce una vez que los precios internacionales de los hidrocarburos superan una determinada frontera, se trata, por lo tanto, de un tributo que no es correlativo a ninguna prestación específica. En efecto, los tributos fijados en el Decreto N° 8.163 deben ser pagados sin que exista, como correlato necesario, una prestación específica dada por el Estado a favor del obligado. La sola circunstancia de que se produzcan las cotizaciones de precios mencionadas en el Decreto da origen al nacimiento de la obligación tributaria, lo cual se corresponde con la definición de lo que constituye un impuesto…”.

Expresaron que “…se ha pretendido modificar la denominación formal del tributo, sin atender a su verdadera naturaleza, para de esta manera consolidar un propósito fraudulento. Al otorgarle a este tributo la denominación de contribución especial sólo se ha tratado de darle un ropaje diferente a un impuesto, para de esta forma justificar el que el producto de este impuesto no sea destinado al T.N.. De esta forma se pretende cerrar el entramado de defraudación al Texto Constitucional (…) pues se pretende dar una razón que no trasciende de lo puramente formal, pues pretende sustentarse en una denominación (contribución especial) que, en realidad no coincide con el sustrato de lo establecido en el Decreto N° 8.163…”.

Que “…las contribuciones especiales reguladas en el Decreto N° 8.163 no son otra cosa que un mecanismo creado para defraudar a la Constitución y eludir el cumplimiento de su artículo 167.4. En otras palabras, el Ejecutivo Nacional pretende hacer un uso abusivo de la personalidad jurídica de FONDEN con la finalidad de materializar, a través de este ente funcionalmente descentralizado, el fraude a la Constitución estructurado a través del Decreto impugnado….”.

Arguyeron como última denuncia, “…la violación de la garantía institucional a favor de la autonomía de los Estados y Municipios…”. Al efecto, indicaron que “…los artículos 159 y 168 de la Constitución consagran una garantía institucional que protege la autonomía de los Estados y Municipios. Ahora bien, la autonomía de los Estados y Municipios se extiende a varios sectores. Así, para comenzar, estos entes gozan de autonomía política, en virtud de la cual sus habitantes pueden elegir a sus órganos de gobierno (…) así, mismo esa autonomía abarca la potestad de los Estados y Municipios para dotarse de un ordenamiento jurídico propio en la materia de su competencia, pues ambos ejercen la función legislativa mediante los respectivos órganos deliberantes (…). La autonomía de los Estados y Municipios comprende igualmente la libre gestión de las materias de su competencia, las cuales son delimitadas también por el texto Constitucional (pudiendo ser ampliadas por la ley en los términos que establece la Constitución.)…”.

Que “…un pilar esencial de la autonomía de los Estados y Municipios es el de su autonomía financiera, en virtud de la cual, estos entes político-territoriales tienen las potestades para gestionar libremente la administración e inversión de sus bienes y recursos (…). De allí que cualquier hecho que lesione o vulnere la autonomía financiera de los Estados y Municipios debe entenderse como un hecho que es también contrario a la garantía institucional que ampara a la autonomía -en general- de estos entes públicos…”.

Que “… el Decreto N° 8.163 se traduce en una grave afectación de estas competencias, ya que supone una drástica disminución de los recursos que efectivamente pueden administrar e invertir los Estados y Municipios, lo que, en definitiva, es tanto como negar o desconocer estas competencias estadales y municipales, pues ellas pueden progresivamente hacerse tan insignificantes que, en definitiva, la autonomía financiera de los Estados y los Municipios puede acabar por reducirse a una simple competencia formal, sin contenido sustancial ni trascendencia alguna en la definición del ámbito de la autonomía de los Estados y Municipios…”.

Que “…el Decreto 8.163 incide en los ingresos ordinarios que percibe el Fisco Nacional por concepto de regalías e impuestos previstos en la Ley Orgánica de Hidrocarburos ya que, según esta Ley Orgánica, el Estado tiene derecho a una participación de treinta por ciento (30%) como regalía producto de los volúmenes de hidrocarburos extraídos de cualquier yacimiento, no estableciéndose en dicha Ley Orgánica límite alguno para la procedencia de esa regalía. Sin embargo, el Decreto N° 8.163, invad(e) la regulación que hace la Ley Orgánica, establec(iendo) en su artículos (sic)14, que el tope máximo para calcular y liquidar las regalías es hasta la cantidad de setenta dólares por barril (70 US$/b). Esa limitación también afecta al impuesto de extracción y al impuesto de registro de exportación, que en la Ley Orgánica de Hidrocarburos no encuentran limitación basada en precios del barril del petróleo, y que constituyen igualmente fuente de los ingresos ordinarios de la República, y por ende también de asignaciones a los Estados y Municipios por concepto de situado constitucional…”.

Que el Decreto impugnado “…constituye un elemento que mina la autonomía de los Estados y Municipios, tal y como ha sido prefigurada por la Constitución, y que constituye, especialmente, una vulneración al aspecto financiero de la autonomía de los Estados y Municipios. Por consiguiente, ese Decreto es un instrumento de violación de la garantía institucional a la autonomía estadal y local, lo cual determina la nulidad del mencionado Decreto…”. Ahora bien, al minar la autonomía de los Estados y Municipios, el Decreto N° 8.163 igualmente atenta contra el principio de descentralización previsto en los artículos 4, 6 y 158 de la Carta Magna, el cual debe orientar la organización del Estado y la acción de gobierno, teniendo como protagonistas principales a los Estados y Municipios.

Solicitaron, como medida de amparo cautelar, de conformidad con lo previsto en el único aparte del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la suspensión de “…la aplicación de las normas del Decreto N° 8.163 mientras se sustancie el proceso correspondiente a (la) demanda de inconstitucional (sic)…”.

En el caso de ser desechada la anterior medida, subsidiariamente solicitaron de conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, “ …se decrete medida cautelar por medio de la cual se ordene la suspensión de los efectos y paralización de cualquier acto de aplicación del Decreto N° 8.163 del 18 de abril de 2011 con rango, valor y fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos…”.

En atención a las anteriores consideraciones, solicitaron que la presente acción de nulidad fuese admitida, sustanciada y declarada con lugar en la sentencia definitiva.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente demanda y, al respecto, observa:

En el presente caso la parte actora denunció fundamentalmente la inconstitucionalidad del Decreto N° 8.163 del 18 de abril de 2011, con rango, valor y fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.022 Extraordinario del 18 de abril de 2011, el cual estima violatorio de los principios constitucionales de descentralización, legalidad, autonomía estadal y municipal, reserva de ley y el derecho al situado constitucional, previstos en los artículos 4, 137, 159, 168, 317 y 167 cardinal 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En razón de las circunstancias antes señaladas y visto que el thema decidendum se centra, en efecto, en la determinación por parte de la Sala de la inconstitucionalidad o no del referido instrumento legal, la Sala resulta competente, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 336, cardinal 3 de la Constitución y el artículo 25, cardinal 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO

A los fines de proveer acerca de la admisibilidad de esta acción de nulidad, la Sala constata que la demanda incoada satisface los extremos previstos en el artículo 129 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, de igual forma, no se subsume en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 133 eiusdem, razón por la cual la admite en cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 135 de la misma ley, in commento, se ordena citar al Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, notifíquese de la presente decisión a la Fiscal General de la República, a la Defensora del Pueblo y al Procurador General de la República a los fines señalados en la referida norma y, por último, emplácese a los interesados mediante cartel que será publicado en un diario de circulación nacional, para que comparezcan al presente juicio dentro de los diez (10) días siguientes a su publicación. Notifíquese, igualmente, a la parte demandante de la presente decisión.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Determinada la competencia de esta Sala para conocer en el presente asunto, resulta pertinente reiterar lo sostenido en la sentencia número 1.795 del 19 de julio de 2005, caso: “Inversiones M7441, C.A. y otras”, en la cual se estableció respecto del procedimiento para tramitar los recursos de nulidad por inconstitucionalidad, lo siguiente:

…Siendo que la preocupación principal, pero no la única, es la tutela judicial cautelar, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, establece los siguientes parámetros para la tramitación de las solicitudes cautelares conjuntamente con los recursos de nulidad por inconstitucionalidad:

i) Ante la interposición conjunta del recurso de nulidad por inconstitucionalidad con alguna o varias solicitudes cautelares, se le dará entrada al mismo en la Secretaría de la Sala e inmediatamente se designará ponente, a quien se pasará el expediente para el pronunciamiento sobre la admisibilidad.

En la misma decisión donde sea admitido el recurso, se emitirá el pronunciamiento relativo a la medida cautelar solicitada, sea que se trate de medida cautelar innominada o de amparo cautelar, para lo cual no sólo deberán tomarse en cuenta los alegatos y la debida argumentación relativa a los hechos y al derecho que se invocan para lograr la convicción de la Sala respecto a su procedencia, sino que también se tomará en cuenta todo instrumento que pueda ser aportado junto al escrito para tales efectos, siempre que ello sea posible. Claro está, en toda esta tramitación debe tenerse siempre presente que el estudio de la constitucionalidad de las normas y en general de los actos u omisiones estatales, no exige mucho de los hechos.

ii) En caso de ser admitido el recurso, se ordenarán las citaciones y notificaciones respectivas, continuando así con la tramitación del mismo de conformidad con lo establecido en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: ‘Constitución Federal del Estado Falcón´), remitiéndose para ello al Juzgado de Sustanciación (…)

.

El legislador, por su parte, en el nuevo texto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Gaceta Oficial Nº 39.522 de 1º de octubre de 2010), acogió los postulados sentados por la jurisprudencia de la Sala y, en el artículo 130, consagró la potestad cautelar general de esta Sala en los términos que siguen:

Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar y la Sala Constitucional podrá acordar, aún de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

.

De la norma que precede se deduce que, aunada a la exigencia de los requisitos tradicionales del fumus boni iuris y periculum in mora que resultan consustanciales al decreto de cualquier mandato cautelar, se suma la necesidad de ponderación de los intereses públicos en juego, dada la enorme relevancia colectiva de tal suerte de proveimientos, justamente, de cara a la mayor entidad jurídico política de las causas vinculadas al Derecho Público y, con mayor razón, ante esta Sala como máximo órgano de justicia constitucional.

Ahora bien, dado que en el presente caso se ha interpuesto recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar de amparo, subsidiariamente con medida cautelar innominada, la Sala luego de admitido el mismo, se pronunciará de seguidas sobre las referidas medidas. Así se decide.

Al respecto, esta Sala en su decisión N° 287 del 28 de febrero de 2008 (caso: M.S.P. y M.R.P.), estableció lo siguiente:

…Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo.

En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad acerca de la posibilidad de que mediante decretos leyes se dicten normas de carácter penal, por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda…

(negritas propias).

En el caso de autos se ha solicitado la suspensión de los efectos y paralización de cualquier acto de aplicación del Decreto N° 8.163 del 18 de abril de 2011 con rango, valor y fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburo, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.022 Extraordinario del 18 de abril de 2011.

Al respecto, esta Sala advierte que el contenido de la referida solicitud, además de no reunir los requisitos de procedencia de la tutela cautelar requerida (fumus boni iuris, periculum in mora y ponderación de intereses en juegos) debido a su argumentación genérica y ausencia de pruebas de la parte actora, amerita una revisión que excede el simple análisis del Decreto Ley impugnado, como requisito esencial para acordar una medida cautelar, la cual se caracteriza por su provisionalidad o temporalidad y por su efecto preventivo para proteger los derechos de quien la solicita; en tal sentido, se aprecia que las medidas cautelares peticionadas guardan plena identidad con la pretensión de fondo, por lo que no resulta posible acordar su procedencia sin entrar a realizar un análisis sobre cuestiones que resultan propias del fallo de mérito de la causa debatida, como lo es la vigencia y aplicación del Decreto Ley impugnado, motivo por el cual, se niega la solicitud de amparo cautelar así como la medida innominada de suspensión de efectos, pues su otorgamiento implicaría ineludiblemente un prejuzgamiento sobre el fondo de lo debatido; y así se decide.

V

DE LA ACUMULACIÓN

Esta Sala, por notoriedad judicial, conoce del trámite simultáneo de otro expediente contentivo de recurso de nulidad contra el “Decreto N° 8.163 del 18 de abril de 2011, con rango, valor y fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos”, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.022 Extraordinario del 18 de abril de 2011. En el referido expediente, distinguido con el Nº 2011-0599 se dictó la sentencia Nº 1.276 del 26 de julio de 2011, en la cual se admitió la demanda.

En atención a tal situación, se observa que la institución de la acumulación permite agrupar causas o procesos cuando coinciden algunos de los elementos integrantes de la acción procesal, a saber: los sujetos, la pretensión y el título o causa petendi. Dicha institución encuentra sentido en la intención de que se dicte una sola sentencia, en la cual se abarquen todas las causas iniciadas, en aras del principio de economía procesal, así como para evitar que cursen causas por separado que podrían llevar a sentencias contrarias.

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, si bien no regula expresamente lo atinente a la acumulación sí prevé, en su artículo 98, lo siguiente: “Las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que cursen ante el Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, cuando en el ordenamiento jurídico no se preceptúe un proceso especial a seguir se podrá aplicar el que las Salas juzguen más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento legal”.

Por su parte, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 51 y 79, establece lo siguiente:

Artículo 51.- Cuando una controversia tenga conexión con una causa ya pendiente ante otra autoridad judicial, la decisión competerá a la que haya prevenido.

La citación determinará la prevención.

En el caso de continencia de causas, conocerá de ambas controversias el Juez ante el cual estuviere pendiente la causa continente, a la cual se acumulará la causa contenida

.

Artículo 79.- En los casos de los artículos 48 y 51, habiendo quedado firme la declaratoria de accesoriedad, de conexión, o de continencia, las causas se acumularán y se seguirán en un solo proceso ante el Juez declarado competente, y se suspenderá el curso de la causa que estuviere más adelantada hasta que la otra se halle en el mismo estado, terminándolas con una misma sentencia

.

Así, los recursos de nulidad contenidos en los expedientes Nº 2011-0599 y 2011-0801, guardan entre sí una incuestionable vinculación, ya que presentan idénticos elementos objetivos de la pretensión, esto es título y objeto; en efecto, los fundamentos de hecho y de derecho de la causa petendi, es decir, el título en cada uno de los referidos expedientes es el mismo, igual que el objeto, que se circunscribe a la declaratoria de nulidad del Decreto N° 8.163 publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.022 Extraordinario el 18 de abril de 2011, a través del cual se dictó la Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos. Por consiguiente, las causas a que se contraen dichos procedimientos son conexas entre sí, conforme al cardinal 3 del artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, según el cual: “Se entenderá también que existe conexión entre varias causas a los efectos de la primera parte del artículo precedente (...) 3º Cuando haya identidad de título y de objeto, aunque las personas sean diferentes”.

Así, visto que la causa contenida en el expediente Nº 2011-0599 previno en relación con la presente causa, esta Sala en atención a lo previsto en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil y no existiendo supuesto alguno de los contemplados en el artículo 81 eiusdem que impida la acumulación, procede a acordar ésta, a fin de evitar sentencias contradictorias y en aras de la celeridad y economía procesal.

Por lo expuesto, esta Sala acumula el recurso de nulidad contenido en el presente expediente Nº 2011-0801 al expediente signado con el Nº 2011-0599, por lo que se suspende la tramitación de este último expediente, hasta tanto la presente causa se encuentre en el mismo estado, conforme al artículo 79 del mencionado Código; y así se declara.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley:

1. -Se declara COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad interpuesto por los abogados L.P.M., A.O.M., ASDRÚBAL JOSÉ QUINTERO, D.A.N.A. y ARVIS SEGUNDO A.C., actuando en su carácter de Procuradores de los Estados Carabobo, Miranda, Zulia, Táchira y Lara, ya identificados, contra el “Decreto N° 8.163 del 18 de abril de 2011, con rango, valor y fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos”, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.022 Extraordinario del 18 de abril de 2011.

2. - ADMITE el recurso de nulidad interpuesto. En consecuencia, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación del recurso.

3. - ORDENA citar al Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, notifíquese de la presente decisión a la Fiscal General de la República, a la Defensora del Pueblo y al Procurador General de la República, a los fines señalados en el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

4. - EMPLÁCESE a los interesados mediante cartel, que será publicado –a costa de la parte actora- en un diario de circulación nacional, para que comparezcan al presente juicio dentro de los diez (10) días siguientes a su publicación.

5. - NOTIFÍQUESE igualmente de la presente decisión, a la parte demandante.

6. - Declara que NO HA LUGAR la solicitud de amparo constitucional cautelar objeto de estos autos.

7. - Declara que NO HA LUGAR la solicitud subsidiaria de suspensión de efectos del Decreto Ley impugnado en el presente juicio.

8.-ACUMULA la presente causa contenida en el expediente Nº 2011-0801 a la contenida en el expediente Nº 2011-0599.

Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las notificaciones ordenadas y continúe la tramitación del procedimiento.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22 días del mes de Noviembre de dos mil once (2011). Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. Lamuño

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z.d.M.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

J.J.M.J.

Magistrado

G.G. Alvarado

Magistrada

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 11-0801

ADR/