Sentencia nº 781 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 24 de Mayo de 2011

Fecha de Resolución24 de Mayo de 2011
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 05-0151

El 25 de enero de 2005, el abogado J.I.R.D., titular de la cédula de identidad Nº 2.218.534, actuando en su entonces carácter de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, designado por la Asamblea Nacional en sesión del 20 de diciembre de 2000, según consta en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.105 del 22 de diciembre de 2000, interpuso recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra los artículos 104; 108.6; 115; 134, numerales 27 y 28 y 147 de la Constitución del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda “Nº Extraordinario” del 19 de diciembre de 2001.

Por auto del 14 de junio de 2005, el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso de nulidad interpuesto; ordenó, de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, notificar al Presidente del C.L. delE.M. y a la Procuraduría General de la República; el emplazamiento de los interesados por cartel publicado en un diario de mayor circulación.

El 14 de junio de 2005, el Juzgado de Sustanciación, libró los oficios contentivos de las citaciones al ciudadano Presidente del C.L. delE.M. y la ciudadana Procuradora General de la República.

El 1° de julio de 2005, el alguacil del Juzgado de Sustanciación, dejó constancia de la citación de la Procuraduría General de la República, en la misma fecha.

El 8 de diciembre de 2005, la abogada M.A.R.F., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 47.565, actuando con el carácter de Fiscal Quinta del Ministerio Público (provisoria) con competencia para actuar ante las Salas de Casación Social y Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, comisionada para ejercer la representación del prenombrado Organismo en la presente causa, según comunicación Nº DGAJ-2005-10723 del 9 de febrero de 2005, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual solicitó “(…) se practique la citación por oficio del ciudadano Presidente del C.L. delE.M. (…)”.(Negrillas y subrayado del texto).

Tal solicitud fue reiterada mediante escritos que la prenombrada funcionaria consignó ante el Juzgado de Sustanciación, el 19 de enero de 2006 y 4 de abril de 2006.

Por autos del 24 de enero de 2006, 23 de febrero de 2006 y 27 de abril de 2006, el Juzgado de Sustanciación, acordó agregar los anteriores escritos al expediente.

El 1° de agosto de 2006, la abogada M.A.R.F., ya identificada, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, diligencia mediante la cual afirmó “me doy por notificada de la (sic) decisión Nº 1.238 dictada por esta Sala Constitucional el 21 de junio de 2006.

El 19 de septiembre de 2006, la abogada M.A.R.F., ya identificada, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual reiteró “(…) [s]e practique la citación, por oficio, del ciudadano Presidente del C.L. delE.M. (…)”.

Por auto del 28 de septiembre de 2006, el Juzgado de Sustanciación, acordó agregar el anterior escrito al expediente.

El 16 de noviembre de 2006, la abogada M.A.R.F., ya identificada, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual reiteró que “(…) [s]e practique la citación, por oficio, del ciudadano Presidente del C.L. delE.M. (…)”.

El 21 de noviembre de 2006, la abogada M.A.R.F., ya identificada, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, diligencia mediante la cual solicitó la “(…) entrega del cartel expedido a los fines de su publicación conforme a la sentencia Nº 1545 del 19 de agosto de 2004 (…)”.

El 22 de noviembre de 2006, la abogada M.A.R.F., ya identificada, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, diligencia mediante la cual anexó las “(…) publicaciones del cartel de emplazamiento emitido por es[ta] Alta Instancia Jurisdiccional, en los periódicos de circulación nacional, ‘Últimas Noticias’ y ‘El Nacional’, en la edición correspondiente al (…) 22-11-2.006 (…)”. (Negrillas y subrayado del texto).

El 14 de diciembre de 2006, el Juzgado de Sustanciación acordó agregar al expediente, el escrito presentado por la prenombrada abogada el 16 de noviembre de 2006.

En la misma fecha, el Juzgado de Sustanciación se acordó agregar al expediente, el escrito y anexo presentado por la mencionada abogada el 22 de noviembre de 2006.

El 10 de abril de 2007, la abogada M.A.R.F., ya identificada, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual “(…) sostiene y ratifica el ejercicio e interés en la presente acción, e igualmente solicita, el consiguiente desarrollo del trámite correspondiente (…)”.

El 25 de abril de 2007, el Juzgado de Sustanciación acordó agregar el anterior escrito al expediente.

El 12 de junio de 2007, la abogada M.A.R.F., ya identificada, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual solicita a esta “(…) Instancia Judicial, promueva lo conducente a fin que se desarrolle el trámite inherente a la relación de la causa, en función de las previsiones establecidas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.

El 28 de junio de 2007, el Juzgado de Sustanciación acordó agregar el anterior escrito al expediente.

El 21 de noviembre de 2007, la abogada M.A.R.F., ya identificada, ratificó la solicitud contenida en el escrito consignado el 12 de junio de 2007.

El 13 de diciembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación acordó agregar el anterior escrito al expediente.

El 19 de febrero de 2008, el abogado A.C.S., actuando con el carácter de Fiscal Quinto del Ministerio Público (provisorio) con competencia para actuar ante las Salas de Casación Social y Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, comisionado para ejercer la representación del prenombrado Organismo en la presente causa, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual ratificó que “(…) mantiene el ejercicio y con ello el interés en las resultas de la presente causa; razón por la cual (…) solicita, (…) que es[ta] Alta Instancia Jurisdiccional promueva lo conducente a fin del desarrollo del trámite inherente a la relación de la causa, en función de las previsiones contenidas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.

El 13 de marzo de 2008, el Juzgado de Sustanciación acordó agregar el anterior escrito al expediente.

El 5 de junio de 2008, la abogada M.P.S., actuando con el carácter de Fiscal Quinto del Ministerio Público (encargada) con competencia para actuar ante las Salas de Casación Social y Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, presentó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual ratificó “(…) el contenido del escrito consignado en fecha 19 de febrero de 2008 (…)”. En la misma fecha el Juzgado de Sustanciación, acordó agregar el anterior escrito al expediente.

El 15 de julio de 2008, la abogada M.C.V.L., actuando con el carácter de Fiscal Quinto del Ministerio Público (encargada) con competencia para actuar ante las Salas de Casación Social y Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, presentó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual ratificó “(…) el contenido de los escritos consignados en fechas 19 de febrero y 05 de junio de 2.008 (…)”. En la misma fecha el Juzgado de Sustanciación, acordó agregar el anterior escrito al expediente.

El 14 de agosto de 2008, la abogada M.P.S., ya identificada, presentó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual ratificó “(…) el contenido de los escritos consignados en fechas 19 de febrero, 05 de junio y 15 de julio todos del año 2.008 (…)”.

El 27 de noviembre de 2008, el abogado Tutankamen H.R., actuando con el carácter de Fiscal Quinto del Ministerio Público (provisorio) con competencia para actuar ante las Salas de Casación Social y Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, presentó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual ratificó “(…) el contenido de los escritos consignados por el Ministerio Público en fechas 19 de febrero, 05 de junio y 15 de julio todos del año 2.008 (…)”. En la misma fecha el Juzgado de Sustanciación, acordó agregar el anterior escrito al expediente.

El 14 de enero de 2009, el abogado Tutankamen H.R., ya identificado, presentó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual ratificó “(…) el contenido de los escritos consignados por el Ministerio Público en fechas 19 de febrero, 05 de junio y 15 de julio y 27 de noviembre todos del año 2.008 (…)”. En la misma fecha el Juzgado de Sustanciación, acordó agregar el anterior escrito al expediente.

Por auto del 26 de febrero de 2009, el Juzgado de Sustanciación, cumplidas como habían sido las notificaciones y citaciones ordenadas, en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia Nº 1.645 dictada por la Sala Constitucional el 19 de agosto de 2004, ordenó convocar a las partes interesadas para un acto público y oral, cuya oportunidad fijó para el 19 de marzo de 2009.

El 19 de marzo de 2009, se celebró el acto oral y público, al cual sólo compareció el representante del Ministerio Público, parte recurrente. En dicho acto, la Sala Constitucional, como quiera que las partes no promovieron ninguna prueba, de conformidad con lo establecido en el aparte 15 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declaró el asunto de mero derecho y por tanto la causa quedó en fase de sentencia.

El 28 de abril de 2009, se recibió en esta Sala Constitucional, el expediente proveniente del Juzgado de Sustanciación; y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño.

El 11 de junio de 2009, se dijo “Vistos”.

En virtud de la reconstitución de la Sala y del nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó reconstituida la Sala de la siguiente forma: Presidenta Magistrada L.E.M. Lamuño, Vicepresidente Magistrado F.A. Carrasquero López, y los Magistrados M.T. Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, J.J.M.J. y G.M.G.A..

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

En su escrito la parte accionante reseñó, que interpuso recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra los artículos 104; 108.6; 115; 134, numerales 27 y 28 y 147 de la Constitución del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda “Nº Extraordinario” del 19 de diciembre de 2001.

Que “los artículos 108 y 147 de la Constitución del Estado Miranda, contienen disposiciones relativas al Poder Ciudadano, estableciendo la consagración de una iniciativa legislativa en los proyectos de leyes estadales relacionados con los órganos que lo integran y la definición de su conformación, incluyendo como integrante del C.M. al Fiscal Superior del Estado”, lo cual esta “en franca contradicción con las disposiciones contenidas en los artículos 136, 156 numeral 32, 187 numeral 1 y 273 de la Constitución.

Que “en cuanto al Fiscal Superior del Estado este es un funcionario del Ministerio Público, previsto en el artículo 27 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, sometido a la jerarquía del Fiscal General de la República, como máxima autoridad del Ministerio Público según lo dispuesto en el artículo 16 eiusdem, cuyas atribuciones y deberes están establecidos en el artículo 31 de la referida ley, motivo por el cual, no puede ser designado a una función distinta no prevista en la Ley Orgánica del Ministerio Público”.

Que “el artículo 134, numerales 27 y 28 de la Constitución Estadal, confiere al Gobernador del Estado Miranda, la potestad para decretar estados de emergencia dentro del territorio del estado, en casos de calamidad pública o conmoción (…). Esta disposición colide con lo previsto en los artículos 337, 338 y 339 de la Constitución (…) que atribuyen al Presidente de la República en C. deM., la facultad de decretar estados de excepción en caso de circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico que afecten gravemente la Nación”

Que “la nulidad del artículo 115 de la Constitución del Estado Miranda, se produce por cuanto la norma en cuestión establece obligaciones a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y por ende al Poder Judicial, cuya competencia no le está asignada por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, incurriendo en el vicio de usurpación de funciones”.

Que el artículo 104 de la Constitución del Estado Miranda “vulnera lo establecido en el artículo 285, numerales 3 y 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que atribuye al Ministerio Público la titularidad de la acción penal y el ejercicio de las acciones de responsabilidad contra funcionarios públicos”, ya que al Ministerio Público “le corresponde la dirección funcional de las investigaciones y el ejercicio de la acción penal y demás acciones de responsabilidad contra los funcionarios públicos”, con lo cual la norma impugnada vulnera el contenido de los artículos 156.32 y 187.1 de la Constitución.

Con base a lo expuesto, la representación judicial de la parte actora solicitó que el recurso interpuesto sea declarado con lugar.

II

INFORMES DEL MINISTERIO PÚBLICO

El 19 de marzo de 2009, se celebró el acto oral y público, al cual sólo compareció el representante del Ministerio Público, parte recurrente. En dicho acto, la Sala Constitucional, como quiera que las partes no promovieron ninguna prueba, de conformidad con lo establecido en el aparte 15 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declaró el asunto de mero derecho y por tanto la causa quedó en fase de sentencia.

En sus informes la representación judicial del Ministerio Público ratificó la solicitud de nulidad de las normas impugnadas contenidas en la de la Constitución del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda “Nº Extraordinario” del 19 de diciembre de 2001.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia de esta Sala para conocer del presente recurso de nulidad en auto del 14 de junio de 2005, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto:

Como punto previo, la Sala advierte que el objeto del recurso de nulidad son los artículos 104; 108.6; 115; 134, numerales 27 y 28 y 147 de la Constitución del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda “Nº Extraordinario” del 19 de diciembre de 2001.

No obstante, como consecuencia de entrada en vigencia de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federal bajo el Nº 86 del 28 de julio de 2006, se generó una modificación del contenido las normas originalmente impugnadas.

Al respecto, la Sala reitera que si bien la acción de nulidad debe incoarse respecto de textos vigentes, es posible mantener el interés en la sentencia, si fuese derogada o reformada la ley que contiene la disposición impugnada, en dos supuestos: (i) cuando la norma ha sido reproducida en un nuevo texto, con lo que en realidad sigue vigente y lo que ocasiona es el traslado de la argumentación de la demanda a esa otra norma; y (ii) cuando la norma, pese a su desaparición, mantiene efectos que es necesario considerar, como ocurre en los casos de la llamada ultraactividad -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 796/07-.

Respecto de los artículos 104; 108.6; 115; 134.28 y 147 de la Constitución del Estado Miranda, se evidencia que el contenido de los mismos han sido suprimidos en la vigente Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, tal como se desprende de la lectura de las normas antes señaladas en relación con los artículos en la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, a saber:

Artículo 104. Los legisladores del C.L. delE.M. gozarán de inmunidad en el ejercicio de sus funciones desde su proclamación hasta la conclusión de su mandato o la renuncia del mismo. El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, autorizará de manera privativa el enjuiciamiento del legislador a quien se le impute la presunta comisión de un hecho punible y previa autorización del Conejo Legislativo del Estado, podrá ordenar su detención. El Expediente respectivo será remitido al Tribunal de instancia competente para la continuación del enjuiciamiento (…)

(Cfr. Constitución del Estado Miranda).

Artículo 38. Los legisladores gozan de inmunidad en el territorio del Estado en el ejercicio de sus funciones, desde la proclamación hasta la conclusión de su mandato de conformidad con la Constitución (…) y la ley.

Toda autoridad pública, civil o militar de la República Bolivariana de Venezuela, los Estados y municipios, prestarán cooperación y protección a los legisladores en el ejercicio de sus funciones

(Cfr. Constitución del Estado Bolivariano de Miranda).

Artículo 108. La iniciativa de las leyes del Estado corresponde:

(…)

6.- A los representantes del Poder Ciudadano cuando se trate de leyes relativas a los órganos que lo integran (…)

(Cfr. Constitución del Estado Miranda).

Artículo 47. La iniciativa de las leyes corresponde:

1.- A las Comisiones Permanentes del C.L.;

2.- A los legisladores en un número no menor de dos;

3.- Al Gobernador o Gobernadora del Estado;

4.- a Los Municipios del Estado por órgano del Concejo Municipal;

5.- A los electores, en un número del uno por mil (…) de los inscritos en el registro electoral Permanente de la Circunscripción Judicial del Estado (…)

(Cfr. Constitución del Estado Bolivariano de Miranda).

Artículo 115. Cuando el Gobernador del Estado considere que la ley o alguno de sus artículos es inconstitucional, en el mismo lapso de diez días que tiene para promulgar la misma, solicitará el pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual deberá decidir en los mismos términos del artículo 214 de la Constitución (…). Si el Tribunal Supremo negaré la inconstitucionalidad alegada o no decidiere en el lapso fijado, el gobernador del Estado promulgará la ley dentro de los cinco días siguientes a la decisión del Tribunal o al vencimiento de dicho lapso

(Cfr. Constitución del Estado Miranda).

Artículo 52. (…)

Parágrafo Único.- Las leyes aprobadas por medio de referendo no podrán ser vetadas por el Gobernador o Gobernadora del Estado, salvo su derecho de solicitar el pronunciamiento del Tribunal Supremo de justicia en Sala Constitucional, sobre la constitucionalidad de la misma

(Cfr. Constitución del Estado Bolivariano de Miranda).

Artículo 134. Son deberes y atribuciones del Gobernador del Estado Miranda como Jefe de la Administración del Estado:

(…)

27.- Dictar en caso de calamidad pública, las medidas que fueren necesarias para la reparación de males causados y para prevenir males mayores, con cuyo propósito podrá asumir obligaciones con cargo al presupuesto estadal y deberá dar cuenta oportunamente a la Contraloría General del Estado Miranda y al consejoL. o a su Comisión Delegada, según sea el caso.

28.- Dictar medidas extraordinarias mediante Decretos con rango y fuerza del Ley, en materia económica y financiera; o para enfrentar situaciones de emergencia o calamidades públicas; o las que resulten necesarias para facilitar el proceso de descentralización, cuando así lo requiera el interés público y haya sido autorizado por Ley Especial dictada al efecto por el C.L. y durante el tiempo y las materias determinadas

(Cfr. Constitución del Estado Miranda).

Artículo 70. Son deberes y atribuciones del Gobernador o Gobernadora del Estado Bolivariano de Miranda:

(…)

18. Declarar el Estado de emergencia, en los casos de calamidad pública o conmoción civil y tomar las medidas necesarias para la reparación de daños causados, pudiendo disponer de los recursos que se requieran para superar la situación y garantizar la vida y la seguridad a la población afectada

(Cfr. Constitución del Estado Bolivariano de Miranda).

Artículo 147. El Poder Ciudadano se ejerce en el Estado Miranda por un C.M. integrado por el Contralor General del Estado Miranda, el Defensor del Pueblo y el fiscal Superior del Estado

(Cfr. Constitución del Estado Miranda).

De una simple lectura de las normas parcialmente transcritas, esta Sala advierte que sólo en el caso del Parágrafo Único del artículo 52 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, el legislador estadal mantuvo aparentemente una regulación vinculada con lo establecido en el derogado artículo 115 de la Constitución del Estado Miranda.

Sin embargo, los argumentos contenidos en el recurso de nulidad no son trasladables a la norma contenida en el Parágrafo Único del artículo 52 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, la cual debe ser interpretada como la fijación de un limite a la capacidad de veto del Gobernador en aquellas leyes que hayan sido aprobadas por referendo -lo cual en forma alguna se vincula con el artículo 115 eiusdem- y como un reconocimiento expreso -aunque innecesario- de la legitimación del gobernador del Estado Miranda de solicitar la inconstitucionalidad de la correspondiente ley o de parte de su articulado, lo cual deviene de las competencias propias de esta Sala reconocidas por la constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En tal sentido, es preciso reiterar que el principio de la constitucionalidad de las leyes, que no sólo se limita a la afirmación formal de que la Ley se tendrá por válida hasta cuando sea declarada inconstitucional, implica además: la confianza otorgada al legislativo en la observancia y en la interpretación correcta de los principios constitucionales; la seguridad de que la ley no será declarada inconstitucional sino cuando exista insalvable contradicción con la Constitución; y siempre que existiendo la posibilidad de que la amplitud para interpretar la ley se preste a una inconstitucional, hay que presumir que sea “razonablemente posible” que el legislador ha sobreentendido que la interpretación correcta será aquella que permita a la misma mantenerse dentro de los límites constitucionales -Cfr. G. deE., Eduardo, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Editorial Civitas, Pág. 96-.

Por lo tanto, a juicio de esta Sala la demanda interpuesta contra los artículos 104; 108.6; 115; 134. 28 y 147 de la Constitución del Estado Miranda, no es trasladable a la posterior reforma pues se verificó una modificación sustancial que en forma alguna reproduce el contenido de la norma derogada, circunstancia que no permite el traslado de la argumentación de la demanda a esa otra norma.

Asimismo, en la presente causa no existen efectos que corregir derivados de una posible ultraactividad de la disposición impugnada, ya que luego de haber sido derogada en forma expresa por el ordenamiento legal en vigor, no ha mantenido total o parcialmente sus efectos en el tiempo, de forma tal que obligue a esta Sala a analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la normativa legal cuestionada, pues no está acreditado en autos que se haya verificado el supuesto contenido en los mencionados artículos de la Constitución del Estado Miranda, cuando quedaron derogadas dichas previsiones legales.

Por lo cual, en criterio de esta Sala el presente recurso ha perdido su objeto respecto de los artículos 104, 108, 115 y 134.28 de la Constitución del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda “Nº Extraordinario” del 19 de diciembre de 2001, por lo que no existiría efecto alguno de una eventual sentencia de inconstitucionalidad. Así se declara.

No obstante ello, no ocurre lo mismo respecto al derogado artículo 134.27 de la Constitución del Estado Miranda, el cual fue suscrito en similares términos en el artículo 70.18 de la vigente Constitución del Estado Miranda, por lo que resulta procedente el análisis y valoración de la constitucionalidad del mismo. Toda vez que los argumentos esgrimidos por la Fiscalía General de la República respecto a la inconstitucionalidad de aquel, le son oponibles al nuevo texto normativo por existir una evidente identidad entre ellos. Así se declara.

Formuladas las anteriores consideraciones, esta Sala pasa a conocer el fondo del asunto planteado en los siguientes términos:

El artículo 70.18 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda establece lo siguiente:

Artículo 70. Son deberes y atribuciones del Gobernador o Gobernadora del Estado Bolivariano de Miranda:

(…)

18. Declarar el Estado de emergencia, en los casos de calamidad pública o conmoción civil y tomar las medidas necesarias para la reparación de daños causados, pudiendo disponer de los recursos que se requieran para superar la situación y garantizar la vida y la seguridad a la población afectada

.

Partiendo de la lectura del artículo parcialmente transcrito, esta Sala reitera que al analizar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto Fundamental de acuerdo al principio de supremacía constitucional, debe tener presente que toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o coordenadas trazadas en la norma fundamental, como un efecto del principio de interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los valores que lo inspiran. En tal sentido, la Constitución regula los estados de excepción en los artículos 337 al 339, en los siguientes términos:

Artículo 337. El Presidente o Presidenta de la República, en C. deM., podrá decretar los estados de excepción. Se califican expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos. En tal caso, podrán ser restringidas temporalmente las garantías consagradas en esta Constitución, salvo las referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles.

Artículo 338. Podrá decretarse el estado de alarma cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos y ciudadanas. Dicho estado de excepción durará hasta treinta días, siendo prorrogable hasta por treinta días más.

Podrá decretarse el estado de emergencia económica cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. Su duración será de hasta sesenta días, prorrogable por un plazo igual.

Podrá decretarse el estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas, o de sus instituciones. Se prolongará hasta por noventa días, siendo prorrogable hasta por noventa días más.

La aprobación de la prórroga de los estados de excepción corresponde a la Asamblea Nacional. Una ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos.

Artículo 339. El Decreto que declare el estado de excepción, en el cual se regulará el ejercicio del derecho cuya garantía se restringe, será presentado, dentro de los ocho días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional, o a la Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucionalidad. El Decreto cumplirá con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El Presidente o Presidenta de la República podrá solicitar su prórroga por un plazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional o por su Comisión Delegada, antes del término señalado, al cesar las causas que lo motivaron.

La declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público

.

Asimismo, debe esta Sala examinar las normas constitucionales invocadas por el accionante y confrontarlas con las disposiciones transcritas que regulan la materia sometida al presente estudio, para lo cual observa lo siguiente:

El numeral 1 del artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que “Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1.- Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución, y el artículo 162.1 eiusdem, atribuye competencia a los Consejos Legislativos para “Legislar sobre las materias de la competencia estadal”.

Por su parte, el artículo 338 eiusdem, establece que “ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos”, aunado a que el mismo Texto Fundamental, delimita las competencias del Poder Nacional en la materia, en los siguientes términos:

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(…)

9.- El régimen de la administración de riesgos y emergencias.

(…)

32.- La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.

(…)

33.- Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza.

…omissis…

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

1.- Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.

…omissis…

Artículo 236. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República:

(…)

7.- Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los casos previstos en esta Constitución

(Destacado de la Sala).

Sobre la base de las normas constitucionales parcialmente transcritas, esta Sala debe comenzar por advertir en términos generales que la Constitución de 1999, se inscribe desde una perspectiva jurídico constitucional de derecho comparado, en aquellos países en los cuales la respuesta normativa a situaciones extraordinarias, anormales o de crisis, que materialmente impiden la aplicación del ordenamiento jurídico diseñado para circunstancias de normalidad social, económica o política; se afronta mediante una regulación expresa o un régimen estatutario de derecho público para los estados de excepción (y no desde la previsión normativa general -como fue el caso del artículo 48 de la Constitución de Weimar o el artículo 16 de la Constitución francesa de la V República- o del vacío normativo -bajo la dogmática inglesa o norteamericana, con la aprobación con posterioridad de leyes de exoneración de responsabilidad o indemnity bills-), o en otro contexto, en circunstancias que habilitan la regulación dictada por parte del Presidente de la República, mediante el ejercicio de la competencia contenida en el artículo 236.8 de la Constitución -vgr. Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda-.

Asimismo, cabe destacar que el ordenamiento jurídico de excepción en los términos antes expuestos, comporta que el mismo sea coherente con el sistema jurídico institucional garantizado en el Texto Fundamental, en tanto la aplicación de ese régimen estatuario de derecho público, es posible por las circunstancias que impiden la aplicación del régimen jurídico ordinario y, se justifica necesariamente en la medida que el mismo es un medio para regresar a la normalidad normativa.

Por otra parte, no es posible afirmar que frente a circunstancias excepcionales surja un sistema normativo fuera o al margen de los principios del ordenamiento jurídico vigente, ya que lo que se genera es la posibilidad de aplicar un conjunto de normas de carácter excepcional inscritas en el sistema, teniendo por lo tanto su sustento y punto de referencia en el mismo, por ello la Constitución prevé que la declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público (Artículo 339), ni limita el ejercicio de la acción de amparo a la libertad o seguridad por la declaración del estado de excepción (Artículo 27), además prohibir a toda autoridad pública practicar, permitir o tolerar la desaparición forzada de personas una vez declarado el estado de emergencia, excepción o restricción de garantías (Artículo 45) -Cfr. Artículo 7 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción-.

Corolario de tales asertos, es el mantenimiento de los principios generales vinculados con la responsabilidad de la Administración, aun cuando se esté bajo un régimen de excepción para afrontar crisis sociales, económicas o políticas, ya que el ejercicio del Poder Público no sólo acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de la Constitución o la ley -conforme al artículo 139 de la Constitución-, sino genera la obligación de reparar los daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración (Artículo 259 eiusdem) -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1.542/08-.

Por lo tanto, cabe sostener que si bien por sus características propias las normas que regulan las crisis, materialmente no pueden prever todos los supuestos o medios para resolución de las mismas, ello sólo comporta que las medidas a ser implementadas por los órganos competentes, deben necesariamente responder al marco normativo aplicable, con lo cual si bien se reconoce la discrecionalidad de la Administración, en forma alguna se justifica una actuación arbitraria, que desconozca los principios fundamentales que informan nuestro ordenamiento jurídico constitucional, en los precisos términos del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Partiendo de esa perspectiva general, producto del examen de las normas constitucionales antes citadas, se advierte que la competencia para legislar y regular “los estados de excepción y las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos”, corresponde a la Asamblea Nacional, así como “el régimen de la administración de riesgos y emergencias”, al Poder Público Nacional, por lo que la competencia atribuida a los Estados para la organización de los Poderes Públicos y el ejercicio de sus competencias, debe ser ejercida de acuerdo a lo previsto en la Constitución y el marco legislativo nacional que lo desarrolla.

Conforme a la Constitución y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, los estados de excepción “son circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o de sus instituciones. Los estados de excepción solamente pueden declararse ante situaciones objetivas de suma gravedad que hagan insuficientes los medios ordinarios que dispone el Estado para afrontarlos” (Cfr. Artículo 2 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción) y, su declaración, corresponde exclusivamente al Presidente de la República en C. deM. (Cfr. Artículo 15 eiusdem, en concordancia con los artículos 337 al 339 de la Constitución), lo cual posibilita en términos generales, que el Presidente de la República dicte de forma proporcional -en lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación- todas las medidas de orden social, económico, político o ecológico que estime convenientes para afrontar la situación de crisis.

Así, entre otras medidas el Presidente de la República puede limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad, tomar las medidas necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción, hacer erogaciones con cargo al T.N. que no estén incluidas en la Ley de Presupuesto y cualquier otra medida que se considere necesaria para regresar a la normalidad, con fundamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, e incluso “delegar su ejecución, total o parcialmente, en los gobernadores, alcaldes, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida” que el Ejecutivo Nacional designe -Cfr. Artículos 17, 19 y 20 eiusdem-.

De ello resulta pues, que en ejecución de los preceptos normativos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no es posible que una autoridad distinta al Presidente de la República en C. deM., pueda asumir competencias relativas a la declaratoria y gestión de los estados de excepción, en sus diferentes formas, como lo son el estado de alarma, estado de emergencia económica, estado de conmoción interior y estado de conmoción exterior.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala advierte del contenido de los artículos 156.9 y 32, 187.1, 236.7, 337 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, en comparación con las normas previstas en la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, la similitud que existe entre algunas de las funciones que atribuye la Constitución a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República, y las que contiene el artículo 70.18 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, que atribuye al Gobernador del mencionado Estado, la competencia para “tomar las medidas necesarias para la reparación de los daños causados, pudiendo disponer de los recursos que se requieran para superar la situación y garantizar la vida y seguridad a la población afectada”.

Ciertamente, frente a casos de calamidad pública o conmoción civil, que produzcan daños materiales o pérdidas de vidas humanas, no se deriva del Texto Constitucional la posibilidad que los Gobernadores puedan asumir cualquier medida necesaria para afrontar tales hechos (artículo 70.18 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda), por el contrario, en ejercicio de sus competencias propias, la Asamblea Nacional reguló la actividad del Poder Ejecutivo a nivel nacional -Ley Orgánica sobre Estados de Excepción-, estadal y municipal, limitándolos a asumir las medidas contenidas en los instrumentos legales aplicables -Ley de la Organización Nacional de Protección Civil, Ley de Contrataciones Públicas o la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, entre otras-.

Además, supuestos como los contenidos en el artículo 70.18 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, podrían constituir previsiones normativas que desconocen la regulación nacional aplicable a los procedimientos para la contratación de la Administración Pública, conforme al contenido normativo de los artículos 141 y 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 1, 2, 5.11 y 88 de la Ley de Licitaciones (Cfr. Gaceta Oficial Nº 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001) y 3, 6.16, 76.4 y 78 de la Ley de Contrataciones Públicas, a las cuales debe atender cualquier regulación de orden estadal. En tal sentido, basta señalar que los supuestos para que un órgano o ente de la Administración pueda acceder a regímenes estatutarios de derecho público vinculados con las denominadas normas de emergencia, deben ser consecuencia de circunstancias específicas e individualmente consideradas y limitadas al tiempo y objeto estrictamente necesario para corregir, impedir o limitar los efectos del daño grave en que se fundamenta su empleo.

De ahí que, la Sala reitere que constitucionalmente los Estados son favorecidos por el principio de autonomía para organizar sus Poderes Públicos, pero tal autonomía es relativa y por tanto está sometida a diversas restricciones establecidas en la Constitución y en la ley, por ello, el artículo 4 del Texto Fundamental, dispone que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 565/08-.

Por ello, si bien es posible que los Estados puedan desarrollar normas especiales vinculadas a las competencias propias del artículo 164 de la Constitución, ellas deben adecuarse al ordenamiento jurídico nacional que necesariamente las afecta, en la medida que la homogeneidad o estandarización por normas de rango legal dictadas por la Asamblea Nacional -en el ámbito de sus competencias-, viabilizan la consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de servicios y bienes a los intereses generales de la República -vgr. Numerales 3, 4, 5 y 6 del artículo 164 eiusdem-.

En consecuencia, estima esta Sala Constitucional que la actuación por parte del entonces C.L.E. al asignarle competencias tan similares a las que constitucional y legalmente -en los términos antes expuestos- están atribuidas a órganos del Poder Público Nacional como lo son la Asamblea Nacional y el Presidente de la República en C. deM., resulta contraria a lo previsto en el Texto Fundamental.

En tal sentido, esta Sala estima conveniente reiterar la decisión Nº 1.182/00, recaída en un caso muy similar al de autos, vinculada a la materia de usurpación de las funciones que constitucionalmente tiene atribuido el Poder Legislativo Nacional, y en extralimitación de atribuciones vinculadas a estados de emergencia y de alarma, en la cual se señaló lo siguiente:

en el marco de la doctrina y la jurisprudencia patria, para que se configure el supuesto de la usurpación de funciones, se requiere que el órgano o funcionario presuntamente infractor o incurso en dicho vicio, ejerza o haya ejercido funciones o competencias públicas asignadas por la Constitución de la República o las leyes a otro órgano u órganos del Poder Público, sea nacional, estadal o municipal. Ello así, resulta necesario destacar que en criterio de esta Sala Constitucional, en el presente caso, se evidencia del texto de la Constitución del Estado Mérida, aprobada en fecha 7 de noviembre de 1995, publicada en la Gaceta Oficial de ese Estado Nº 7 Extraordinario, de fecha 20 de abril de ese mismo año, que el Poder Legislativo del Estado Mérida no asumió competencias asignadas constitucionalmente al Poder Legislativo Nacional para regular la actividad del Ministerio Público, por lo que la trasgresión constitucional alegada no encuadra en el vicio de usurpación de funciones

.

Sin embargo, conteste con el criterio transcrito, en esta oportunidad se observa que el C.L. delE.B. de Miranda incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones, ya que si bien no creó ex novo ningún ente u órgano -Gobernador-, si le atribuyó algunas competencias que por mandato constitucional, corresponden a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República en C. deM., con lo cual el Poder Legislativo de dicho Estado incurrió en referido vicio, pues si bien es cierto que tenía competencia para organizar los Poderes Públicos de esa entidad federal a la luz de nuestra Constitución, no es menos cierto, que tal organización debió ser realizada de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y la ley, es decir, debió respetar y tener como límites las normas constitucionales y legales atributivas de competencias a los distintos órganos del Poder Público Nacional.

Como consecuencia de las consideraciones expuestas, debe esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarar la inconstitucionalidad del artículo 70.18 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federal bajo el Nº 86 del 28 de julio de 2006 y, fija los efectos del presente fallo anulatorio ex nunc o hacia el futuro, esto es, a partir de la publicación del presente fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

1.- El DECAIMIENTO DEL OBJETO, respecto de los artículos 104; 108.6; 115; 134. 28 y 147 de la Constitución del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda “Nº Extraordinario” del 19 de diciembre de 2001.

2.- CON LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por el abogado J.I.R.D., actuando en su entonces carácter de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, ya identificado, contra el artículo 70.18 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federal bajo el Nº 86 del 28 de julio de 2006, el cual se declara NULO.

3.- En atención a la naturaleza de este pronunciamiento, esta Sala ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Judicial y la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente:

Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 70.18 de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federal bajo el Nº 86 del 28 de julio de 2006

.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de mayo de dos mil once (2011). Años: 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº AA50-T-2005-0151

LEML/

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