Sentencia nº 01374 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 22 de Noviembre de 2012

Fecha de Resolución22 de Noviembre de 2012
EmisorSala Político Administrativa
PonenteYolanda Jaimes Guerrero
ProcedimientoDeclinatoria de competencia

Magistrada Ponente: Y.J.G.

Exp. 2010-0596

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, adjunto al Oficio N° 1326-10 de fecha 21 de junio de 2010, remitió a esta Sala el expediente contentivo del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de a.c. y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos, por la abogada M.R.d.S., INPREABOGADO N° 33.771, actuando con el carácter de apoderada judicial de la SOCIEDAD ANÓNIMA TÉCNICA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL DE LAGUNILLAS (SATECA LAGUNILLAS), inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 13 de abril de 2007, bajo el N° 41, Tomo 2-A, contra “...la Resolución N° 2009/482 de fecha 2 de diciembre de 2009, de la que se tuvo conocimiento a través de la publicación realizada en el Diario El Regional de Ciudad Ojeda, Cabimas, del día 3 de diciembre de 2009...” dictada por la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LAGUNILLAS DEL ESTADO ZULIA, “...por la cual resolvió rescindir el contrato de concesión que había sido celebrado entre las partes para una vigencia de veinte (20) años a partir del año 2007, además del traspaso gratuito de los bienes pertenecientes a la empresa que se habían afectado a la prestación del servicio”.

Dicha remisión fue efectuada en virtud de la declinatoria de competencia realizada por el mencionado Juzgado, por decisión de fecha 24 de febrero de 2010.

Mediante auto para mejor proveer N° 075 de fecha 21 de octubre de 2010, esta Sala acordó abrir un lapso de diez (10) días de despacho, contados a partir de la notificación de la representación judicial de la sociedad mercantil recurrente, a los fines de que ésta consignara copia certificada de la documentación y actuaciones siguientes: “1.- Copia certificada de la sentencia dictada por [el] Juzgado Superior [declinante] en fecha 7 de enero de 2010, declarando supuestamente el decaimiento del objeto en el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la empresa accionante contra el (…) Decreto N° 026 de fecha 7 de septiembre de 2010, dictado por la Alcaldía del Municipio Lagunillas del Estado Zulia. 2.- Copia del Decreto N° 029 fecha 25 de septiembre de 2009, dictado por la referida Alcaldía. 3.-Copia de la Resolución N° 482-2009 de fecha 2 de diciembre de 2009, emanada del Alcalde del Municipio Lagunillas del Estado Zulia, mediante la cual supuestamente se acordó la rescisión del contrato suscrito entre el Municipio Lagunillas del Estado Zulia y la Sociedad Anónima Técnica de Conservación Ambiental de Lagunillas (SATECA LAGUNILLAS), el cual tiene por objeto la Concesión para la Administración y Prestación del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario, y el Manejo Operativo del Sitio de Disposición Final en el Municipio Lagunillas del Estado Zulia”. (Sic).

Por diligencias separadas del día 10 de noviembre de 2010, el abogado J.A.A.C., INPREABOGADO N° 29.566, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, se dio por notificado del mencionado auto y consignó la documentación solicitada, respectivamente.

Por auto de fecha 8 de febrero de 2011, se dejó constancia que en vista de la designación realizada por la Asamblea Nacional el 7 de diciembre de 2010, a la Doctora T.O.Z., quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el 9 de diciembre del mismo año, la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Magistrada T.O.Z..

El 18 de mayo de 2011, se publicó con el número 00636, la sentencia de esta Sala mediante la cual se aceptó la competencia para conocer de esta causa y se ordenó la notificación de la parte actora, para que en un lapso de diez (10) días de despacho, contados a partir de que constase en autos su notificación, reformara su pretensión y los fundamentos que la sostienen y de hacerlo, se enviaría el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión y en caso contrario, “pasará a revisar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto inicialmente.”

El 21 de noviembre de 2011, el alguacil de esta Sala consignó el oficio N° 2457 dirigido a la Sociedad Anónima Técnica de Conservación Ambiental de Lagunillas (SATECA Lagunillas), devuelto por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela (Ipostel) en fecha 10 de octubre de 2011, por cambio de domicilio.

Vista la anterior diligencia, se acordó de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 174 y 233 del Código de Procedimiento Civil, librar la notificación por la cartelera de esta Sala, con la advertencia de que transcurridos diez (10) días ininterrumpidos desde su fijación, se considerará notificada para que dentro de un lapso de diez (10) días de despacho reforme su pretensión y los fundamentos que la sostienen.

Por auto del 29 de marzo de 2012, se dejó constancia de que en fecha 16 de enero de 2012 se incorporó la abogada M.M.T. como Magistrada Suplente de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; el Magistrado Emiro García Rosas y las Magistradas T.O.Z. y M.M.T..

En esta misma fecha se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido en la decisión N° 00636 del 18 de mayo de 2011.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La abogada M.R.d.S., actuando con el carácter de apoderada judicial de la SOCIEDAD ANÓNIMA TÉCNICA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL DE LAGUNILLAS (SATECA LAGUNILLAS), ya identificadas, mediante escrito presentado ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia en fecha 28 de enero de 2010, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con a.c. y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos, contra “...la Resolución N° 2009/482 de fecha 2 de diciembre de 2009, de la que se tuvo conocimiento a través de publicación realizada en el Diario El Regional de Ciudad Ojeda, Cabimas, del día jueves 3 de diciembre de 2009...” (subrayado del escrito) dictada por la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LAGUNILLAS DEL ESTADO ZULIA, “...por la cual resolvió rescindir el contrato de concesión que había sido celebrado entre las partes para una vigencia de veinte (20) años a partir del año 2007, además del traspaso gratuito de los bienes pertenecientes a la empresa que se habían afectado a la prestación del servicio” (negrillas del escrito), con fundamento en las siguientes consideraciones:

Señaló que desde hace varios años su representada “…ha prestado servicios ambientales, observando un crecimiento sostenido en el tiempo que le ha permitido desarrollar su especialización en aseo urbano y en el tratamiento de desechos sólidos, contando para ello con la mejor tecnología y garantizando operaciones ambientales seguras y al mejor costo posible”.

Indicó que “…en el Municipio Lagunillas el Servicio de Aseo venía siendo realizado por la empresa SATECA-ZULIA, (…) siendo prestado a partir del año 2007 por una empresa del mismo grupo, SATECA-LAGUNILLAS, (…) conforme aparece de Contrato de Concesión, suscrito por la Alcaldía del Municipio Lagunillas y la empresa SATECA, autenticado por ante la Notaría Pública Primera de Ciudad Ojeda de fecha 4 de Septiembre de 2007, anotado bajo el N° 29, Tomo 91, de los libros de autenticaciones llevados por esa Notaría, por el cual le fue otorgada -en forma exclusiva- la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario, comercial e industrial y disposición final, dentro del ámbito del territorio del Municipio Lagunillas del Estado Zulia, por el periodo de duración de veinte (20) años, esto es, hasta el año 2027”.

Sostuvo que “…fue establecido en el contrato que en caso de aumento de servicios, de áreas y modalidades de trabajo, por la realización de servicios especiales, así como cada vez que se sucedieren circunstancias (aumentos salariales, cambio de la unidad tributaria, inflación, etc.) que produjeren alteraciones y modificaciones en los costos, los mismos serían compensados a la concesionaria a través de la modificación de la tarifa, y para ello la concesionaria se obligó a realizar actualizaciones periódicas del Plan Operativo y de los costos del servicio, mientras que el Municipio asumió el deber de mantener actualizado el valor de las tarifas basado en un análisis de precios unitarios (A.P.U.), para determinar posibles ajustes a las tarifas de la prestación del servicio de aseo, como bien se desprende de los establecido en las cláusulas 2°, 8°, 9°, 10°, 34 y 35 del contrato de concesión”. (Sic).

Manifestó que “…en cumplimiento de las obligaciones asumidas conforme a los contratos de concesión otorgados a la empresa SATECA, y por efectos de la realización de actualizaciones de costos, que ocasionaron diferencias en los mismos versus la recaudación, y por la realización de servicios y operativos especiales prestados en las zonas residenciales del Municipio Lagunillas, se fueron acumulando deudas desde el año 2007 del Municipio para con la concesionaria, que a los fines de no afectar la prestación del servicio fueron cubiertos por la empresa concesionaria, debido a que la entidad municipal, a pesar de presentársele periódicamente las actualizaciones del Plan Operativo y de habérsele reflejado los aumentos producidos en los costos del servicio, no cumplió con su deber de mantener actualizado el valor de la tarifa, en función de las fórmulas previstas contractualmente, manteniendo congelado los montos de las tarifas por prestación del servicio, lo que generó una deuda importante que de manera determinante comenzó a afectar la OPERATIVIDAD de la empresa”. (Sic).

Expuso que requerido el “…reembolso de la deuda por parte del Municipio sin haber obtenido pago alguno, tal situación dio origen a una seria problemática en el funcionamiento de la empresa que provocaron, en última instancia, un conflicto laboral que llevó a los trabajadores a la paralización de las actividades de recolección y tratamiento de los desechos sólidos de ese Municipio, generando graves problemas de salubridad en la población del Municipio, hecho este no imputable a la empresa concesionaria”.

Alegó que la referida deuda “…no sólo aparece sustentada documentalmente por la empresa, sino que la misma fue objeto de los respectivos AVISOS DE COBRO realizados a la Municipalidad de Lagunillas y fue expresamente reconocida por la misma conforme aparece de Certificaciones emitidas por la Contraloría Municipal del Municipio Lagunillas del Estado Zulia…” (resaltado del texto).

Afirmó que “…el Alcalde del Municipio Lagunillas, en lugar de provocar una solución a los problemas de operatividad de la empresa que favorecieran la solución del conflicto y facilitaran el pago de las deudas laborales, dictó el Decreto 026 en fecha 7 de septiembre de 2009, Gaceta Municipal N° 844, publicado en el Diario El Regional, (…) por el cual se acordó la Intervención Temporal de la Prestación del Servicio de Aseo Urbano, Domiciliario, Comercial e Industrial y disposición final por parte de la empresa SATECA LAGUNILLAS, respecto de las rutas de recolección que venía prestando, por un lapso de ciento veinte (120) días continuos, y como consecuencia de ello, el Municipio Lagunillas asumió la prestación del servicio, estableciendo que se utilizarían las unidades, vehículos, equipos, personal y demás bienes pertenecientes a la empresa SATECA LAGUNILLAS, y que tales bienes y el personal no podrían ser utilizados por la empresa concesionaria mientras durare la intervención”. (Sic, negrillas del escrito).

Relató que acordada la intervención, la referida Alcaldía “…inició un proceso de apropiación de los bienes de la empresa que condujo a que le fuere impedido a sus directivos, inclusive, la entrada a las Oficinas Administrativas (instalaciones privadas), (…) así como de los vehículos, llegándose a provocar la detención de varias unidades de recolección de la empresa que eran transladadas a la ciudad de Barquisimeto para prestarles servicio de mantenimiento, hecho acontecido el 7 de septiembre de 2009, por una Comisión de funcionarios del Instituto Municipal de Policía de Lagunillas (IMPOL)” provocando esta situación que el Coordinador de Seguridad de la empresa SATECA-LAGUNILLAS, “interpusiera denuncia por ante la Fiscalía Décima Novena con sede en Cabimas y por ante el Fiscal Superior, ambos, del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, denunciándose la privación ilegal de la libertad de que habían sido objeto y por la retención ilegítima de los bienes muebles (Camiones) pertenecientes a la empresa”.

Sostuvo que “la Alcaldía del Municipio Lagunillas se vio en la necesidad de dictar en fecha 25 de Septiembre de 2009 el Decreto 029, también publicado en el diario El Regional, el día domingo 27 de Septiembre de 2009, en página N° 16, donde se señalaba que quedaba expresamente suspendida por el tiempo que durare la intervención, a la concesionaria SATECA, la facultad contenida en la cláusula 30 del contrato de concesión relacionada con la administración, aplicación y cobranza de las tarifas establecidas para el pago de la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario, facultando a la Junta Interventora para la administración, aplicación, cobranza o recaudación de las tarifas a ser canceladas por los usuarios del servicio de aseo…”.

Señaló que la situación planteada “…impuso a la empresa la necesidad de ejercer Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad con a.c., en contra del Decreto N° 026 de fecha 7/09/10 que había sido dictado por la Alcaldía del Municipio Lagunillas del Estado Zulia y por el cual fuere acordada la intervención del servicio de aseo prestado por la compañía en ejecución del contrato de concesión, recurso que fue presentado en fecha 22 de Octubre de 2009, por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, y admitido (…) el 26 de Octubre de 2009 (…) [siendo] declarada la procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada, decretándose la suspensión de los efectos de la Resolución N° 026 (…) medida que la Alcaldía del Municipio Lagunillas nunca acató, pues en lugar de ello procedieron a realizar oposición a la medida acordada, antes de que inclusive la misma hubiere sido ejecutada (…)” (resaltado del escrito).

Indicó que posteriormente “…la Alcaldía del Municipio Lagunillas del Estado Zulia dictó en fecha 2 de diciembre de 2009, la Resolución N° 2009/482, por la cual resolvió rescindir el contrato de concesión que había sido celebrado entre las partes por una vigencia de veinte (20) años a partir del año 2007, además del traspaso gratuito de los bienes pertenecientes a la empresa que se había afectado a la prestación del servicio” (resaltado de la actora).

Alegó que en virtud de este último acto, “…el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, dictó decisión en fecha 7 de Enero de 2010 declarando el decaimiento del objeto tanto del recurso, como en consecuencia de la medida de a.c. que hubiere sido decretada…”.

Consideró que la referida alcaldía “…partió de una apreciación equivocada y ajustada a su interés, en función del cual estableció que tanto la intervención como la rescisión del contrato de concesión y la consecuente reversión de los bienes afectados a la prestación del servicio en ejecución de la concesión, había sido consecuencia del incumplimiento contractual de la empresa concesionaria, conociendo que la suspensión del servicio, consecuencia de una paralización laboral, había devenido del reiterado incumplimiento por parte de la Municipalidad de las prestaciones a que se habían obligado contractualmente…”. (Negrillas del escrito).

Asimismo, indicó que la cláusula N° 12 del contrato de concesión establece que cuando la suspensión del servicio por más de setenta y dos (72) horas, obedezca a causas imputables a la concesionaria, el municipio podría proceder a la intervención de las rutas afectadas, operando el servicio en forma directa o a través de tercero, durante el tiempo prudencial apropiado para que la concesionaria retome las labores operativas en las rutas afectadas.

Por otra parte señaló que la cláusula N° 48 establece dos (2) situaciones diferentes en las cuales el municipio se reserva el derecho de suspender y operar el servicio, la primera ocurriría ante la existencia de catástrofes o emergencias graves que amenacen la seguridad de las áreas servidas, lapso durante el cual el municipio tendrá derecho a utilizar los equipos y bienes de la concesionaria, con la obligación de restituirlos en el mismo estado de operatividad en que los hubiera recibido y el segundo caso, ocurriría en presencia de la suspensión del servicio que amenace la sanidad y salubridad ambiental del municipio, que sea consecuencia del incumplimiento de la concesionaria y se prevé la posibilidad de intervención parcial del servicio, cuando no sea superior al cincuenta por ciento (50%) y total cuando supere ese porcentaje.

Adujo que “…de acuerdo con el contenido de las cláusulas contractuales referidas, los supuestos que justificaría la intervención temporal o total del servicio por parte de El Municipio, serían fundamentalmente consecuencia de una paralización ocasionada por el incumplimiento de las obligaciones asumidas por la empresa Concesionaria, SATECA, luego de ocurrida una paralización importante del servicio que amenace afectar la salud de la población, caso en el cual, El Municipio debe iniciar un proceso de supervisión conjunta del servicio y debe respetarle a la empresa concesionaria sus derechos y garantías constitucionales, razón por la cual se previó en el contrato de concesión y ello es cónsono con lo establecido en la normativa especial aplicable, la necesidad que se realice una supervisión conjunta del servicio y que se levante un acta previa y de finalización donde se deje constancia del estado en que se encuentran los bienes utilizados por la concesionaria para la prestación del servicio, procedimiento que en forma alguna fue seguido por la Administración”.

Denunció que “…al haber procedido la Administración actuante, no solo a la intervención del servicio sino a la rescisión del contrato, lo que era consecuencia del incumplimiento del Municipio en el pago de las remuneraciones a las que se obligó conforme al contrato de concesión, caracterizó su actuar como arbitrario y como vulnerativo de las garantías del debido proceso legal, del derecho a la defensa y de la seguridad jurídica…”(sic).

Explicó que “la paralización de las labores que tomó el Municipio como justificativo para asumir la intervención del servicio, fue consecuencia no solo del incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Municipio contractualmente, sino de los compromisos tomados en reuniones concertadas entre ambas partes, de las cuales se obtuvo como resultado el reconocimiento y la documentación de la deuda que mantenía pendiente de pago el Municipio, que ascienden a la cuantiosa suma de Bs. F. 27.058.817,48, que se constituye en un monto de alta consideración, que desde luego afectó la operatividad de la empresa…”.

Con fundamento en las razones anteriormente expuestas, la parte actora solicitó “….La NULIDAD de la Resolución N° 2009/482 de fecha 2 de diciembre de 2009, de la que se tuvo conocimiento a través de publicación realizada en el Diario El Regional de Ciudad Ojeda, Cabimas, del día jueves 3 de diciembre de 2009, dictado por la Alcaldía del Municipio Lagunillas del Estado Zulia”. (Subrayado del texto).

Asimismo, “[d]e conformidad con lo establecido en los artículos 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías constitucionales y en el 585 del Código de Procedimiento Civil y hasta tanto sea dilucidado el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, SE SOLICITA MEDIDA INNOMINADA DE SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS de la Resolución N° 2009-482 de fecha 2 de diciembre de 2009, de la que se tuvo conocimiento a través de publicación realizada en el Diario El Regional de Ciudad Ojeda, Cabimas, del día jueves 3 de diciembre de 2009, dictado por la Alcaldía del Municipio Lagunillas del Estado Zulia.”

Fundó tal solicitud en el incumplimiento de la Administración municipal, de las obligaciones contractuales para el mantenimiento del equilibrio económico financiero del contrato de concesión, al no haber pagado las diferencias entre el aumento de los costos de la prestación del servicio, asumidas por la concesionaria, ni acordado compensación alguna, manteniendo congeladas las tarifas, originando problemas en la operatividad de la empresa que afectó el reconocimiento de beneficios laborales que conllevaron a un conflicto con los trabajadores, que paralizaron el servicio.

Aseveró que, la intervención arbitraria del servicio, sin un debido proceso con respeto a las garantías constitucionales de la concesionaria, conlleva a una amenaza de impedir definitivamente la prestación del servicio público de aseo, ante el deterioro que se le pueden producir a los bienes afectados, señalando que debía levantarse un acta de inicio para dejar constancia del estado de los bienes y presentarse informes diarios de la gestión del servicio, “todo ello con la clara intención de no asumir el pago de las deudas contraídas con la concesionaria, configuran la clara amenaza de colapso del servicio en el Municipio que pudieren llegar a ocasionar un grave peligro de salubridad del Municipio.”

Afirmó que esta situación “condujo al decreto de a.c. solicitado, el cual fue DESACATADO por la Municipalidad, además de haber significado que el Municipio procediere a rescindir del contrato de concesión para que el objeto del recurso fuere declarado decaído y continuar con su actuar DAÑOSO destinado en definitiva a no dar cumplimiento a las obligaciones asumidas contractualmente y a través de compromisos de pago, haciéndose de bienes, no sometidos en esa fase del contrato a reversión o apropiación gratuita.”

Adujo que la Constitución prevé que la prestación de los servicios públicos será protegida por los órganos de la jurisdicción y visto que en toda contratación administrativa está de por medio la prestación de un servicio público, el acto por el cual se afecte la continuidad de ese contrato constituye un acto administrativo que debe estar precedido de un procedimiento que garantice el derecho a la defensa y al debido proceso del administrado.

Afirmó que se encuentran presentes los requisitos de procedibilidad de la medida solicitada, ya que el fumus boni iuris se deriva del incumplimiento del contrato por parte del municipio, “que le condujo al reconocimiento de la importante deuda impagada que ha mantenido y arrastrado sin amortización alguna y que se acredita de las certificaciones emitidas por la Contraloría Municipal (…)” y que el periculum in mora deviene de la actitud arbitraria asumida por la Administración municipal “de proceder, en primer término, a intervenir el servicio, para luego instaurar un procedimiento con destino a establecer que la responsabilidad era de la empresa concesionaria y así dar por rescindido el contrato, asumiendo para sí unos bienes en forma gratuita que no le pertenecen y sin acordar indemnización alguna, haciendo uso de sus potestades administrativas para encubrir su actuar irresponsable y dañoso, siendo que en lugar de pagar o de acordar alguna forma de compensación que permitiere a la empresa superar el déficit arrastrado, lo que hizo fue encubrir su incumplimiento al sumir la prestación en forma directa del servicio y el interés general al haber asumido la prestación directa del servicio sin haber tomado las previsiones necesarias.”

Señaló que el peligro de daño deviene de la posibilidad de que la Administración pudiera deteriorar los bienes afectados a la prestación del servicio, por cuanto se ocuparon sin dejar constancia de su estado y estar operándolos sin haber rendido informe diario de la gestión realizada, poniendo en peligro “la definitiva prestación del servicio y el interés de la colectividad servida del mismo.”

En función de lo anterior, solicitó se acuerde a.c., suspendiendo los efectos de la Resolución impugnada, “comprometiéndonos a dar continuidad a la prestación del servicio en la forma cono la hemos venido prestando desde hace veinticinco (25) años”

Subsidiariamente, solicitó “la SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS de la Resolución N° 2009/482 de fecha 2 de diciembre de 2009, (…) de conformidad con lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. (Sic).

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La parte actora acude a esta instancia jurisdiccional a fin de solicitar la nulidad de un acto administrativo dictado por la alcaldía del municipio Lagunillas del estado Zulia el 2 de diciembre de 2009, por el cual se rescindió el contrato de concesión celebrado entre las partes para la prestación del servicio de aseo urbano por veinte (20) años a partir del año 2007, además del traspaso gratuito de los bienes pertenecientes a la empresa que se habían afectado a la prestación del servicio.

Sin embargo, el 18 de mayo de 2011 se publicó la sentencia número 00636, mediante la cual esta Sala aceptó la competencia para conocer de esta causa y ordenó la notificación de la parte actora, para que en un lapso de diez (10) días de despacho, contados a partir de que constase en autos su notificación, reformara su pretensión y los fundamentos que la sostienen y de hacerlo, se enviaría el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión y en caso contrario, “pasará a revisar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto inicialmente.”

Ahora bien, visto que mediante auto del 29 de marzo de 2012 se dejó constancia del vencimiento del lapso antes señalado y que la parte actora no reformó su pretensión, debe esta Sala tramitar el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de a.c. y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos, tal como fue planteado originalmente.

Así, de la revisión de las actas procesales se constata que el recurso de nulidad aún no ha sido admitido, por lo que antes de proveer sobre la medida de amparo constitucional solicitada, advierte esta Sala que en fecha 16 de junio de 2010 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, instrumento normativo que establece en los artículos 103, 104 y 105, lo siguiente:

Artículo 103: Este procedimiento regirá la tramitación de las medidas cautelares, incluyendo las solicitudes de a.c., salvo lo previsto en el artículo 69 relativo al procedimiento breve.

Artículo 104: A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento, el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

Artículo 105: Recibida la solicitud de medida cautelar, se abrirá cuaderno separado para el pronunciamiento dentro de los cinco días de despacho siguientes.

En los tribunales colegiados el juzgado de sustanciación remitirá inmediatamente el cuaderno separado. Recibido el cuaderno se designará ponente, de ser el caso, y se decidirá sobre la medida dentro de los cinco días de despacho siguientes.

Al trámite de las medidas cautelares se dará prioridad

. (Negrillas de la Sala).

Como puede apreciarse de la última norma citada, recibida la solicitud de la medida cautelar se abrirá cuaderno separado para la emisión del pronunciamiento respectivo y en el caso de tribunales colegiados, el Juzgado de Sustanciación remitirá el cuaderno separado al Órgano Jurisdiccional, el cual, una vez que lo haya recibido, debe designar ponente y dentro de los cinco días de despacho siguientes, decidirá la medida cautelar de que se trate.

Ahora bien, observa la Sala, como máxima instancia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que el trámite contemplado en el aludido artículo 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es aplicable siempre y cuando resulte compatible con la naturaleza de la medida cautelar solicitada.

En tal sentido, ha señalado esta Sala que “frente a la solicitud cautelar de un amparo constitucional en un Tribunal colegiado dicho procedimiento no resulta el más idóneo, en aras de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tomando en consideración las exigencias de brevedad y no formalidad, contempladas en el artículo 27 eiusdem, para el restablecimiento, de forma inmediata, de la situación jurídica infringida”. (Vid. Sentencia N° 1060 del 3 de agosto de 2011).

Siendo ello así, el procedimiento más eficaz para la tramitación del a.c., por ajustarse a la exigencia de tutela judicial efectiva es el establecido por este Órgano Jurisdiccional mediante Sentencia N° 00402 de fecha 15 de marzo de 2001 y publicada el 20 de ese mes y año, Caso: M.E.S.V., la cual ha sido ratificada de manera reiterada por esta Sala, conforme a la cual:

resulta de obligada revisión el trámite que se le ha venido otorgando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se muestra incompatible con la intención del constituyente, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

(…omissis…)

En tal sentido, nada obsta a que en virtud del poder cautelar que tiene el juez contencioso-administrativo, le sea posible decretar una medida precautelativa a propósito de la violación de derechos y garantías constitucionales, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional.

…Omissis…

Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado.

…Omissis…

Por otra parte, considera esta Sala que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma (…) procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de a.c..

…Omissis…

En conclusión, propuesta la solicitud de amparo constitucional conjuntamente con una acción contencioso-administrativa de nulidad, pasará la Sala, una vez revisada la admisibilidad de la acción principal, a resolver de inmediato sobre la medida cautelar requerida; debiendo abrirse cuaderno separado en el caso de acordarse la misma, para la tramitación de la oposición respectiva, el cual se remitirá junto con la pieza principal, contentiva del recurso de nulidad, al Juzgado de Sustanciación, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente. Así se decide.

(Destacado de la Sala).

Por lo tanto, conforme al criterio jurisprudencial transcrito, cuando se ejerza un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una acción de amparo constitucional, este Órgano Jurisdiccional deberá pronunciarse provisoriamente sobre la admisibilidad del recurso con prescindencia de la causal atinente a la caducidad, cuyo análisis corresponderá al Juzgado de Sustanciación en el supuesto que sea declarado improcedente el a.c. solicitado.

De conformidad con lo antes indicado y declarada como ha sido la competencia para conocer el recurso ejercido, se pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben a.l.c.d. inadmisibilidad previstas en el artículo 19, aparte 5 de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, (aplicable ratione temporis), sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, cuestión que será revisada al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

Al efecto, observa esta Sala que, al no incurrir el recurso interpuesto en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que: i) no se advierte ninguna prohibición legal de admitir la acción propuesta; ii) se desprende de las actas procesales el interés de la parte recurrente en la interposición del recurso; iii) no se han acumulado acciones excluyentes; iv) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso; y v) no se aprecian en el escrito contentivo del recurso de nulidad conceptos ofensivos, irrespetuosos o ininteligibles, debe esta Sala admitir provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado. Así se declara.

Por otra parte, considera esta Sala que es menester reiterar que el medio procesal de la acción de nulidad no resulta idóneo cuando se trata de relaciones contractuales, en virtud de que la declaratoria de nulidad del acto de resolución no es capaz por sí sola de satisfacer plenamente las solicitudes hechas normalmente por los demandantes, las cuales están fundamentalmente referidas a demostrar que las contratistas no han incurrido en incumplimiento de las obligaciones que les imponía el contrato, lo cual supondría la obligación del ente administrativo de que se trate de cumplir con la debida contraprestación. Así, para la Sala, este tipo de pretensión solo puede ser satisfecha apropiadamente, con la interposición de una demanda de cumplimiento de contrato, en la cual sí se podría imponer al ente contratante, de resultar vencedora la contratista, el deber de cumplir con la contraprestación que le impone la convención celebrada entre ambos. (Vid., entre otras, sentencia de la Sala Político-Administrativa Nº 1766, 1010, 1073, 01238 y 00057 del 12 de julio de 2006, 8 y 15 de julio de 2009, 13 de octubre de 2011 y 2 de febrero de 2012).

Ahora bien, en el presente caso, observa la Sala que la parte accionante en su escrito recursivo fundamentó la acción de amparo en la presunta violación de su derecho a la defensa, debido proceso y derecho de petición, consagrados en los artículos 49 y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al respecto, advierte este M.T. que la parte actora pretende “[q]ue se DECRETE EL A.C. dirigido a que sea decretada medida innominada de Suspensión de los efectos de la actuación administrativa objetada (...)”(sic), en relación con el acto administrativo dictado por la alcaldía del municipio Lagunillas del estado Zulia, “...por la cual resolvió rescindir el contrato de concesión que había sido celebrado entre las partes para una vigencia de veinte (20) años a partir del año 2007, además del traspaso gratuito de los bienes pertenecientes a la empresa que se habían afectado a la prestación del servicio”.

De lo anterior se desprende que la parte recurrente pretende la suspensión de un acto que rescindió un contrato administrativo, ya que fue suscrito entre un municipio, por órgano del Alcalde, y la sociedad mercantil recurrente; es decir, una de las partes contratantes es un ente público y el contrato tiene una finalidad de utilidad pública por cuanto se refiere al servicio de recolección de basura.

Precisada la naturaleza administrativa del contrato a que se refiere el acto impugnado, observa este Alto Tribunal que en casos similares al que se examina, esta Sala ha declarado inadmisibles los amparos incoados. Así la Sala ha establecido que:

(…) el amparo constitucional no es la vía idónea para obtener una tutela cautelar anticipada, ya que el acto impugnado rescinde un contrato administrativo, alegando su incumplimiento. Luego, al encontrarse en juego el interés colectivo derivado del referido contrato, no podría restablecerse la situación jurídica infringida, esto es, devolver la condición de contratista a la recurrente, sin verificar que ésta hubiese cumplido con los deberes que le imponía la ejecución del contrato, lo cual conllevaría a una confrontación probatoria entre las partes y a la revisión del mismo, desvirtuándose la naturaleza del amparo constitucional, siendo ésta una materia que debe discernirse estrictamente en el análisis del recurso contencioso-administrativo de nulidad. (Ver sentencias de esta Sala N° 735 de fecha 29 de mayo de 2002, N° 946 de fecha 25 de junio de 2003 y 146 del 25 de febrero de 2004). Por las razones arriba expuestas, resulta forzoso declarar inadmisible la medida cautelar de amparo solicitada por la recurrente (…)

(Ver entre otras Sentencias números 0338, 1412 y 00664 del 28 de febrero de 2007, 06 de noviembre de 2008 y 20 de mayo de 2009, respectivamente) (Resaltado de la Sala).

Con fundamento en el criterio parcialmente transcrito, visto que la acción de a.c. incoada persigue suspender los efectos del acto administrativo emanado del Alcalde del municipio Lagunillas del estado Zulia que rescindió el Contrato de concesión entre dicho municipio y la empresa recurrente, considera la Sala que tal medida cautelar desvirtúa la verdadera naturaleza del amparo, ya que lo que mediante esta se pretende, debe ser ventilado al momento de decidir el recurso de nulidad, por lo que resulta inadmisible la acción de a.c. propuesta. Así se declara.

Finalmente, en relación con la medida de suspensión de efectos solicitada, este Alto Tribunal proveerá lo conducente luego que el Juzgado de Sustanciación ordene abrir el correspondiente cuaderno separado, en caso de ser admitido en forma definitiva el recurso de nulidad incoado. Así también se declara.

III

DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

  1. - SE ADMITE, sin perjuicio de la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala en cuanto a la caducidad, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, conjuntamente con A.C. y subsidiariamente Solicitud de Suspensión de Efectos, por la abogada M.R.d.S., apoderada judicial de la SOCIEDAD ANÓNIMA TÉCNICA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL DE LAGUNILLAS (SATECA LAGUNILLAS), antes identificadas, contra la Resolución N° 2009/482 de fecha 2 de diciembre de 2009, dictada por el ALCALDE DEL MUNICIPIO LAGUNILLAS DEL ESTADO ZULIA, “...por la cual resolvió rescindir el contrato de concesión que había sido celebrado entre las partes para una vigencia de veinte (20) años a partir del año 2007, además del traspaso gratuito de los bienes pertenecientes a la empresa que se habían afectado a la prestación del servicio”.

  2. - INADMISIBLE la acción de amparo constitucional solicitada de manera conjunta con el recurso de nulidad.

Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala a los fines de que verifique la admisibilidad del recurso. Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de noviembre del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta E.M.O.
La Vicepresidenta - Ponente Y.J.G.
El Magistrado E.G.R.
Las Magistradas,
T.O.Z.
M.M. TORTORELLA
La Secretaria, S.Y.G.
En veintidós (22) de noviembre del año dos mil doce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01374, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados.
La Secretaria, S.Y.G.

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