Sentencia nº 0558 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 14 de Mayo de 2014

Fecha de Resolución14 de Mayo de 2014
EmisorSala de Casación Social
PonenteCarmen Elvigia Porras de Roa

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA. SALA DE CASACIÓN SOCIAL.

Caracas, catorce (14) de mayo de 2014. Años: 204° y 155°.

En el juicio que por cobro de diferencia de salarios y otros conceptos laborales, sigue el ciudadano J.B.R.C., representado judicialmente por los abogados A.M., J.M., Yosmary Rodríguez, L.B., Mignely Díaz y Jennily Villalobos, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO S.B.D.E.Z., representada judicialmente por los abogados J.L.O. y N.M.; el Juzgado Tercero Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, conociendo de la apelación interpuesta por el demandante, mediante decisión de fecha 19 de septiembre de 2013, declaró la incompetencia material de la jurisdicción laboral para el conocimiento y decisión de la causa, la nulidad de la sentencia apelada, dictada el 27 de mayo de 2013 por el Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de esa Circunscripción Judicial, y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia.

Mediante auto de fecha 7 de noviembre de 2013, el referido Tribunal acordó remitir el expediente a la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, en vista de la solicitud de regulación de competencia interpuesta por la parte demandante, en fecha 26 de septiembre de 2013, de acuerdo con lo pautado en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil.

Recibido el expediente en esta Sala de Casación Social, el 29 de noviembre de 2013 se dio cuenta del asunto y se designó ponente a la Magistrada doctora C.E.P.D.R., quien con tal carácter suscribe la decisión.

Efectuada la lectura del expediente, esta Sala pasa a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración, en los siguientes términos:

ÚNICO

El el Juzgado Tercero Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, conociendo del recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del ciudadano J.B.R.C., contra la decisión del Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la referida Circunscripción Judicial, en la cual declaró parcialmente con lugar la demanda por cobro de diferencia de salarios y otros conceptos laborales propuesta por el actor, mediante decisión de fecha 19 de septiembre de 2013, declaró la nulidad del fallo recurrido y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, fundamentando tal decisión en la condición de funcionario público del demandante.

Al efecto, el Tribunal de alzada declinó su competencia, en los siguientes términos:

Hechas las anteriores consideraciones y por cuanto de las pruebas evacuadas en autos se constató en forma fehaciente que el ciudadano J.B.R.C. es trabajador activo de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO S.B.D.E.Z., desde el año 2001, perteneciente a la nómina de empleados fijos desde el 01/09/2003 según comunicación emitida en fecha 18 de septiembre de 2003 por la Directora de Recursos Humanos (folio Nro. 142); resulta evidente para este Juzgado Superior Laboral que la relación de trabajo existente entre la parte actora ciudadano J.B.R.C. y la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO S.B.D.E.Z., es de índole de empleo público, por cuanto se encuentran presentes todos y cada uno de los requisitos establecidos en el artículo 3 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a saber: 1.- El ciudadano J.B.R.C. fue debidamente designado para desempeñar el cargo de Comisionados en Asuntos Parroquiales por la Directora de Recursos Humanos, mediante comunicación de fecha 18 de septiembre de 2003 (folio Nro. 142); 2.- El ciudadano J.B.R.C. recibe una remuneración mensual como contraprestación por sus servicios personales de Comisionados en Asuntos Parroquiales; y 3.- El ciudadano J.B.R. es trabajador activo de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO S.B.D.E.Z., desde el año 2001, perteneciente a la nómina de empleados fijos desde el 01/09/2003; todo ello aunado a que la relación de empleo aducida por el ciudadano J.B.R. no se encuentra comprendida dentro de alguno de los supuestos de hecho previstos en el parágrafo primero del artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni mucho menos que el misma haya sido contratado por tiempo determinado por la parte demandada; en consecuencia, en virtud de los fundamentos antes expuestos esta Alzada observa que en el presente asunto se ventilan intereses que inciden en la relación de empleo público de un funcionario al servicio de la administración pública; por ende la acción ejercida se encuentra enmarcada en lo que la doctrina ha denominado contencioso funcionarial, la cual es determinante del orden competencial al que debe someterse la controversia, planteada con ocasión de la relación entablada entre un empleado público municipal y el organismo público en el cual desempeñó sus actividades, y debido a su condición de empleado público, no está amparado por la Ley Orgánica del Trabajo y muchos menos se encuentra sometido a la jurisdicción de los Tribunales Laborales, sino se encuentra excluido de su ámbito de aplicación conforme al artículo 8 Ejusdem (sic) (vigente para la fecha de interposición de la presente demanda, hoy artículo 6 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras).

Al respecto, se reitera que la Ley del Estatuto de la Función Pública, unificó la normativa jurídica aplicable a las relaciones de empleo público de las Administraciones Públicas nacional, estadales y municipales (artículo 1 de la Ley) y restringió sustancialmente los funcionarios excluidos de su ámbito de aplicación (artículo 2 eiusdem), de modo que ellos se encuentran sometidos a dicha normativa legal, inclusive en lo que respecta al Contencioso Administrativo Funcionarial (artículos 92 y siguientes eiusdem) (Sentencia Nro. 651/2003 del 4 de abril, caso: D.M.).

En consecuencia, en virtud de los fundamentos antes expuestos, este Tribunal Superior Laboral en aplicación a lo dispuesto en los artículos 28 y 60 del Código de Procedimiento Civil, y en concordancia con el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, declara la INCOMPETENCIA MATERIAL de la jurisdicción laboral para el conocimiento y decisión de la presente acción de cobro de diferencia de salarios y demás conceptos laborales, interpuesta por el ciudadano J.B.R.C. en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO S.B.D.E.Z., por ser el competente el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, con sede en la Ciudad de Maracaibo; ANULÁNDOSE así la sentencia dictada en fecha 27 de mayo de 2013 por el Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, con sede en Cabimas, y todas las actuaciones llevadas por ante la jurisdicción laboral con ocasión de la demanda laboral incoada por el J.B.R.C. en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO S.B.D.E.Z.. ASÍ SE DECIDE.-

En fecha 26 de septiembre de 2013, la representación judicial de la parte demandante presentó solicitud de regulación de competencia, alegando que el actor es un “servidor de la administración pública” que comenzó a prestar servicios al municipio demandado en fecha 1 de julio de 2001, ocupando el cargo de Coordinador Vecinal, no habiendo ingresado en esa fecha mediante concurso de oposición de credenciales, ni mediante “ordenanza municipal” a través de la cual se le atribuyera el carácter de funcionario público, considerando que son competentes los tribunales laborales para conocer de la presente causa. Por esta razón, el referido Tribunal Superior, mediante auto de fecha 7 de noviembre de 2013, acordó remitir el expediente a la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, en cuanto a la competencia de esta Sala para resolver la solicitud de regulación de competencia in commento, el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil establece:

Artículo 71. La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiera un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior. (Resaltado de la Sala).

De la norma que antecede, se desprende que si la incompetencia fue declarada por un Tribunal Superior del Trabajo, ante la solicitud de regulación de competencia, corresponde conocer de la misma a esta Sala de Casación Social.

En tal sentido, se evidencia de las actas procesales, que el demandante comenzó a prestar servicios para la Alcaldía del Municipio S.B.d.E.Z., a partir del 22 de octubre de 2001 como “Coordinador Vecinal” adscrito al despacho del Alcalde, según se desprende de la notificación suscrita por el Alcalde, F.D.P., dirigida al actor en esa fecha, la cual corre inserta al folio 96 de la primera pieza del expediente. Posteriormente, en fecha 1 de septiembre de 2003, es designado como “Comisionado en Asuntos Parroquiales” adscrito al despacho del Alcalde, según se desprende de la notificación hecha al actor por la Directora (E) de Recursos Humanos Abog. N.M., que corre inserta al folio 142 de la pieza uno del presente expediente y de la constancia suscrita por el Director de Presupuesto de la referida Alcaldía, Econ. L.Y., en la cual éste le informa al Alcalde que el cargo de Comisionado de Asuntos Parroquiales fue creado en el año 2001 e ingresó a ese cargo el ciudadano J.R., dicha constancia corre inserta al folio 141 de la pieza uno del presente expediente; a esa constancia se anexan las diferentes “relaciones de cargos” del presupuesto municipal, referidas a la partida de “sueldos básicos a personal fijo tiempo completo” de los años 2001 al 2012, en las cuales se observa el cargo “Comisionado de Asuntos Parroquiales”, éstas corren insertas a los folios 144 al 167 de la pieza uno del presente expediente.

Ahora bien, en el caso sub examine del cúmulo probatorio contenido en autos, se evidencia que el accionante tiene la condición de funcionario público, por las razones que seguidamente se exponen:

El artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es del siguiente tenor:

Artículo 146.- Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera, será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia (...).

Asimismo, la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.482 del 11-07-2002, reimpresa el 6 de septiembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.522, consagra en los artículos 19, 20 y 21 lo siguiente:

Artículo 19.

Los funcionarios o funcionarias de la Administración Públicas serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.

Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente. Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley.

Artículo 20.

Los funcionarios o funcionarias públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza. Los cargos de alto nivel son los siguientes:

  1. El Vicepresidente o Vicepresidenta Ejecutivo.

  2. Los ministros o ministras.

  3. Los jefes o jefas de las oficinas nacionales o sus equivalentes.

  4. Los comisionados o comisionadas presidenciales.

  5. Los viceministros o viceministras.

  6. Los directores o directoras generales, directores o directoras y demás funcionarios o funcionarias de similar jerarquía al servicio de la Presidencia de la República, Vicepresidencia Ejecutiva y Ministerios.

  7. Los miembros de las juntas directivas de los institutos autónomos nacionales.

  8. Los directores o directoras generales, directores o directoras y demás funcionarios o funcionarias de similar jerarquía en los institutos autónomos.

  9. Los registradores o registradoras y notarios o notarias públicos.

  10. El Secretario o Secretaria General de Gobierno de los estados.

  11. Los directores generales sectoriales de las gobernaciones, los directores de las alcaldías y otros cargos de la misma jerarquía.

  12. Las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como sus directores o directoras y funcionarios o funcionarias de similar jerarquía.

Artículo 21.

Los cargos de confianza serán aquéllos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquéllos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley.

Del análisis de las normas transcritas se desprende, que los funcionarios públicos pueden ser de carrera o de libre nombramiento y remoción, siendo éstos los que pueden ser designados y destituidos libremente de su cargo, de conformidad con el referido artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. A su vez, los funcionarios de libre nombramiento y remoción pueden ocupar cargos de alto nivel o de confianza.

Respecto de los elementos que definen a los funcionarios de carrera y a los de libre nombramiento y remoción, ha señalado la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal en sentencia N° 1130, de fecha 8 de agosto de 2013 (caso: O.A.M.C. ) lo que a continuación se transcribe:

Se precisa entonces que dicha Ley estableció las categorías de funcionarios que prestan servicios a la Administración Pública bajo una relación de sujeción especial, en ese sentido, postula el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que los funcionarios o funcionarias serán de carrera o de Libre Nombramiento y Remoción (sic).

La misma norma dispone que los funcionarios o funcionarias de carrera son aquellos que ingresen a la Administración Pública por haber ganado el concurso público, superado el período de prueba y recibido el nombramiento correspondiente, según lo establecido en los artículos 40, 41, 42 y 43 eiusdem; además, éstos deben prestar servicios remunerados y con carácter permanente dentro de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la referida Ley.

El preindicado artículo 19 precisa quiénes son funcionarios de de Libre Nombramiento y Remoción (sic), estableciendo que son aquellos nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en la misma Ley del Estatuto de la Función Pública.

Seguidamente, el artículo 20 de la señalada Ley establece que los funcionarios o funcionarias públicos de Libre Nombramiento y Remoción (sic) a los que se refiere el último aparte del artículo 19 eiusdem, podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza.

Luego, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública menciona las características que debe reunir un determinado cargo dentro de la Administración Pública para ser considerado de confianza, y serán aquellos cuyas funciones requieran un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los Viceministros o Viceministras, de los Directores o Directoras Generales y de los Directores o Directoras o su equivalentes. Asimismo, expresa la referida norma que también son cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, así como de control de extranjeros y fronteras.

En el mismo sentido se ha expresado la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, al referir en la sentencia n° 414 de fecha 9 de abril de 2008 (Caso: Instituto Nacional del Menor) lo que a continuación se señala:

El señalado artículo 21 eiusdem, dispone también que son cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, así como de control de extranjeros y fronteras.

(…)

Ahora bien, del análisis del marco normativo anteriormente expuesto, lo primero a destacar es que por su naturaleza, características, funciones y tareas típicas, los cargos públicos aludidos en los Decretos números 1.878 y 1.879 de fecha 16 de diciembre de 1987, publicados en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 33.870 del día 18 de diciembre de 1987, están estrechamente relacionados con la formación social, jurídica, educativa y asistencial, de niños, niñas y adolescentes en situación de abandono o de peligro, labores estas que exigen el máximo cuidado y atención por parte de los funcionarios que los ocupen, considerando el interés superior de los niños, niñas y adolescentes.

(…)

Así pues, en sintonía con la norma constitucional contenida en el artículo 78 y el artículo 8 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, resulta imprescindible que los funcionarios del Instituto Nacional del Menor encargados de la atención, protección, asistencia y educación de los niños, niñas y adolescentes en situación de peligro o abandono, identificados en el mencionado Decreto Nº 1.879 sean objeto de un procedimiento especial que garantice una rigurosa selección, formación y evaluación en el desempeño de sus funciones dentro de la Administración Pública, todo ello en consideración al Principio de Interés Superior del Niño.

Por lo antes expuesto, concluye la Sala que, tal como lo ha señalado tanto la representación de la República como la del Ministerio Público, el mencionado Decreto Nº 1.879, mediante el cual se declaran de confianza los cargos del Instituto Nacional del Menor, que por la índole de sus funciones comprendan actividades de asistencia, protección, educación y tratamiento a los niños, niñas y adolescentes en estado de abandono o de peligro, no es contrario a las normas contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Ahora bien, de la descripción que ha elaborado la ley y la forma como ha sido reflejada por las decisiones referidas, se puede colegir que lo fundamental para diferenciar los cargos públicos, es el hecho de que los de carrera son aquellos que se obtienen después de aprobar los concursos que otorgan dicha condición, mientras que los de libre nombramiento y remoción son los que pueden ser designados y removidos libremente de su cargo, bien sea por que son de alto nivel -según los enumera la ley- o de confianza, siendo estos últimos, aquellos cuyas funciones requieran un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública nacional, estadal o municipal o aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, así como de control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo que establezca la ley. Esta enumeración última nos refiere que, lo determinante para clasificar un cargo como de confianza, es la naturaleza del mismo y el tipo de actividades que desempeñe, por lo que en el caso de los municipios, que son la unidad política fundamental de la sociedad, la atención de los asuntos vecinales o parroquiales implica una actividad fundamental para el Alcalde, como máxima autoridad ejecutiva del municipio en sus relaciones con sus munícipes, que son los destinatarios primordiales de la actividad del mismo.

En el presente caso, el actor fue designado en el cargo denominado “Coordinador Vecinal” a partir del 22 de octubre de 2001, adscrito al despacho del Alcalde y posteriormente, en fecha 1 de septiembre de 2003, fue designado como “Comisionado en Asuntos Parroquiales”, adscrito al despacho del Alcalde, en la Alcaldía del Municipio S.B.d.e.Z.; de la naturaleza de las funciones que deben desempeñar dichos cargos, por la denominación que ostentan, aunque sus descripciones no consten en el presente expediente, se puede inferir que se trata del manejo de las relaciones de la máxima autoridad ejecutiva del municipio -el Alcalde- con los ciudadanos; y por tanto, al desempeñar el actor las funciones de responsable de los asuntos parroquiales, como comisionado del Alcalde, refleja una actividad fundamental para éste, en su actividad esencial de atención de las necesidades de sus munícipes, lo cual refiere la confianza debida para catalogar al cargo como de libre nombramiento y remoción.

En todo caso, tratándose de un funcionario que no ha cumplido los trámites previstos para los concursos públicos como mecanismo de acceso a los cargos de carrera, se entiende que su régimen debe ser el de los cargos de libre nombramiento y remoción, así lo ha referido la Sala Constitucional en su sentencia N° 1845 de fecha 1 de diciembre de 2011 (caso: E.G.S.), en el texto que se señala a continuación:

(…) esta Sala observa que de conformidad con el artículo 146 de la Constitución, la Administración debe obligatoriamente determinar, con base en las funciones, los cargos que son de carrera y de libre nombramiento y remoción, siendo los primeros, de obligatoria adjudicación solo cuando el funcionario ha cumplido con el concurso correspondiente que le permite la adjudicación de dicha condición; por lo que si el funcionario no ha realizado el concurso correspondiente, se supone, en ese caso, que no existe la asignación de estatus de funcionario de carrera, y por tanto, puede ser removido bajo el esquema del personal con connotaciones de libre nombramiento y remoción.

De forma tal que, en el caso bajo análisis el actor designado como “Comisionado en Asuntos Parroquiales”, adscrito al despacho del Alcalde, es un funcionario de libre nombramiento y remoción y por tanto, se encuentra amparado por el régimen estatutario aplicable a los funcionarios públicos, consagrado en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en consecuencia no está sometido a las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo. Tal como ha quedado establecido en reiteradas sentencias de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, entre otras en la números 53 del 11 de junio de 2008 y 132 del 22 de octubre de ese mismo año, los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción, encuentran regulada su relación de empleo público en el régimen estatutario de la función pública. Así se declara.

De allí, que esta Sala en atención a las anteriores consideraciones, por cuanto en el presente caso la reclamación del actor subyace en una relación de empleo público, por la solicitud de diferencias de salarios y otros conceptos a la demandada, y en aplicación a la Ley del Estatuto de la Función Pública, declara improcedente la impugnación ejercida por la parte demandante mediante la solicitud de regulación de la competencia, se confirma la sentencia dictada por dicho Tribunal en fecha 27 de mayo de 2013 y ordena que el conocimiento del presente procedimiento corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia. Así se decide.

D E C I S I Ó N

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara COMPETENTE al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia para conocer del procedimiento de cobro de diferencia de salarios y otros conceptos laborales, que sigue el ciudadano J.B.R.C. contra la Alcaldía del Municipio S.B.d.e.Z..

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal declarado competente.

El Presidente de la Sala, ________________________________ L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ
La Vicepresidenta y Ponente, __________________________________ C.E.P.D.R. Magistrado, ___________________________ OCTAVIO SISCO RICCIARDI
Magistrada, ____________________________________ S.C.A. PALACIOS Magistrada, __________________________________ C.E.G. CABRERA
El Secretario, ____________________________ M.E. PAREDES

Exp. Nº AA60-S-2013-001668

Nota: Publicada en su fecha a las

El Secretario,

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