Sentencia nº 863 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Mayo de 2007

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 07-0421

El 13 de marzo de 2007, el abogado J.A.M.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 79.172, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, según consta de la Resolución N° 145-05 publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda N° 5.809, Extraordinario, del 6 de septiembre de 2005, con la asistencia de la abogada C.M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.020, demandó ante esta Sala Constitucional la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de las normas contenidas en los artículos 17 al 20 de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006.

En virtud de su reconstitución, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado J.E. Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados P.R. Rondón Haaz, F.A. Carrasquero López, M.T. Dugarte Padrón, C.Z. deM. y A. deJ.D.R..

El 27 de marzo de 2007, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

El actor pretende la declaratoria jurisdiccional de nulidad de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, sancionada por el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, alegando que el referido texto normativo “(…) viola el principio de reserva legal, principio de legalidad, principio de tipicidad, usurpación de funciones, invasión de competencias de otros órganos que conforman el Poder Público consagrados en los artículos 49.6, 25 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 137, artículo 138, todos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con lo dispuesto en los artículos 168 y 178.4 ejusdem (sic), por vulnerar la autonomía municipal, y dentro de la autonomía municipal y sus competencias propias, lo dispuesto en el artículo 56.2.d de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.

Luego de hacer algunas consideraciones respecto de la competencia de esta Sala Constitucional para el control jurisdiccional de los actos legislativos dictados por los órganos deliberantes municipales y de la autonomía municipal como principio constitucional, sostiene, a partir de un análisis concordado de los artículos 156.9, 332.4 y 178.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y del artículo 4, numeral 8, del “(…) Decreto Ley de la Organización Nacional de Administración de Desastres (…)” que “(…) la materia de protección civil resulta ser una competencia concurrente entre los distintos niveles político territoriales, lo que significa que cada uno de los entes político territoriales (República, Estados y Municipios) les ha sido asignada el ejercicio de tal atribución”.

Seguidamente, destaca que la materia de protección civil es una competencia concurrente entre los tres niveles político territoriales, ello conforme a las prescripciones contenidas en el artículo 1 del “(…) Decreto Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (…)” y en los artículos 1 y 15 del Decreto con Fuerza de Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres. También afirma que “[más] recientemente, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal reitera en su artículo 56, numeral 2, litera (sic) ‘d’, que es competencia de cada uno de los Municipios, la protección civil”.

Que “(…) no cabe la menor duda que, en primer lugar, la competencia en materia de protección civil es una competencia concurrente. En segundo lugar, las leyes nacionales delimitaron el ejercicio de estas competencias, reservando al Poder Nacional la ‘planificación, coordinación y supervisión’ del cumplimiento de las poíticas (sic) orientadas a la preparación del Estado para actuar ante desastres (Art. 5 de la DLONPCAD) y asignando a los Estados y Municipios, competencias para desarrollar sus propias organizaciones de protección civil y administración de desastres con funciones específicas para el diseño y aprobación de planes municipales de protección civil, preparación y atención de desastres; así como de desarrollos de programas de auto protección hacia las comunidades, tendentes a formar y preparar al ciudadano para situaciones de desastres” (Destacado del actor).

A partir de las nociones doctrinarias de los vocablos “coordinación” y “jerarquía” inmersas en la teoría de la competencia en el Derecho Público, concluye que “(…) existe un conjunto de competencias que por su naturaleza pueden ser desarrolladas por diferentes niveles de gobierno, entre las cuales se encuentran por ejemplo salud, educación y en el caso que nos interesa la materia de Protección Civil; competencia que, tal como se ha expuesto con anterioridad, ha sido atribuida por múltiples instrumentos normativos a los municipios”.

Que “(…) la concepción de un sistema de dos niveles paralelos de gobierno, encuentra su fundamento en el hecho que los Municipios tienen competencias constitucionalmente atribuidas, que son ratificadas luego por la Ley que desarrolla la materia municipal (Ley Orgánica del Poder Público Municipal sancionada posteriormente a la sentencia antes referida) y que ratifica como competencia de los municipios la materia de protección civil”.

Que “[todo] este análisis de las competencias del Distrito Metropolitano conduce a la necesaria conclusión de un régimen especialísimo que requiere de la aplicación efectiva de principios de cooperación, colaboración y apoyo, así como el establecimiento de políticas claras y respetuosas del ordenamiento que lo sustentan, con lo cual, para los Municipios que conforman el Distrito Metropolitano es imprescindible que en la Ordenanza del Distrito Metropolitano se adecuara a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al marco diseñado por la Carta Magna y las leyes nacionales que rigen la materia, sin pretender imponer una suerte de orden jerárquico hacia los Municipios violentando directamente su autonomía municipal e irrespetando los preceptuado en la propia Constitución en materia de reserva legal nacional”.

Denuncia “(…) la violación de la reserva legal por violación del artículo 156.9 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. En tal sentido, arguye que a partir de lo expresado en el artículo1 del Decreto con Fuerza de Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, ese conjunto normativo “(…) organizará en los tres niveles del Poder Público a nivel horizontal todo lo relacionado con la organización de desastres”.

Que “[la] importancia de delimitar el alcance de la autonomía permite evidenciar el primer vicio contenido en la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, toda vez que siendo ésta una competencia concurrente en los tres niveles del Poder Público, el Cabildo Metropolitano dictó la Ordenanza en cuestión contraviniendo principios constitucionales”.

Que “(…) los Municipios en esta materia, tienen competencia constitucional en materia de seguridad y en lo que respecta al nivel metropolitano es un aspecto macro de la misma, es decir, mantiene competencia para la prevención, control y administración de desastres de origen natural, tecnológico y social, que puedan afectar o hayan afectado a la población, sus bienes y entorno, tal como dispone el artículo 1 de la Ordenanza in commento”.

Señala que “[los] límites competenciales en materia de protección civil y administración de desastres para los Estados y los Municipios, se encuentran perfectamente delimitados en la Ley de la Organización de Protección Civil y Administración de Desastres (…)”.

Conforme a lo estipulado en los artículos 15 y 16 de la referida ley, los cuales transcribe, sostiene que “[al] confrontar estas atribuciones y funciones establecidas en la Ley especial que rige la materia con las establecidas en la Ordenanza objeto del presente recurso, se observa que las atribuciones que se adjudica el Comité Coordinador Metropolitano para la Protección y Administración de Desastres en el artículo 12 exceden las competencias que constitucional y legalmente le ha han (sic) sido atribuidas a los Estados y Municipios, configurándose así el vicio de extralimitación de competencias e invasión de competencias de otro órgano del Poder Público, que amerita su declaratoria de inconstitucionalidad e ilegalidad”.

Que “[igualmente] sucede con las atribuciones que esta Ordenanza pretende imponer a los Municipios en su artículo 17 y a las parroquias en el artículo 18 de la Ordenanza objeto de impugnación”.

El actor continúa su escrito con una profusa exposición acerca del carácter concurrente de las competencias municipales y nacionales en lo relativo a la protección ciudadana, en materia de administración de riesgos y emergencias y para la prestación del servicio de bomberos y administración de emergencias de carácter civil.

Por otra parte, denuncia también el quebrantamiento del principio de confianza legítima “(…) ya que el Distrito Metropolitano a través de la promulgación del inconstitucional acto normativo ha truncado esa serenidad y expectativa, esa confianza en el Estado Social de Derecho y de Justicia, al apartarse de la razonabilidad que toda norma debe poseer, máxime cuando se trata de una ley local, la Ordenanza impugnada”.

Que “(…) por tanto, determinar un régimen de regularización en materia de protección civil y administración de desastres, de espaldas a la Administración Municipal y al régimen especial previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, atentan contra la autonomía municipal y la separación de funciones de los órganos del Poder Público Municipal, prevista en el artículo 75 ejusdem (sic)”.

Con relación al presunto quebrantamiento del derecho a la participación ciudadana, realiza una abundante exposición doctrinal y jurisprudencial del tema para indicar que “[constituye] un hecho notorio, que a pesar de tal derecho, vigente desde Diciembre de 1999 cuando es promulgada y publicada la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y de la implícita obligación que conlleva para el Poder Público, el Distrito Metropolitano publicó la presente Ordenanza sin consultar con los Municipios ni con el Poder Público Nacional, a través del Ministerio competente, esto es, el Ministerio del Interior y Justicia (sic)”.

Que “[el] instrumento fue publicado, obviando la consulta obligatoria, en evidente y consciente desconocimiento al derecho constitucional de participación de los ciudadanos y de la sociedad, vulnerándolo flagrantemente e incumpliendo con los deberes y obligaciones que nuestra Carta Magna impone al Estado y en consecuencia a todos los órganos del Poder Público”.

Por otra parte, asevera que “(…) al dictarse la Ordenanza objeto de nulidad parcial, el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, desconoce e incumple la Ley Orgánica de la Administración Pública, sancionada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2001, y publicada en la Gaceta Oficial de fecha 17 de octubre de ese mismo año”.

Sobre la base de las alegaciones expuestas, demandó la nulidad de “(…) la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, por violación del artículo 49 de la Constitución”.

Finalmente, concretó el ámbito objetivo de impugnación al demandar “(…) la nulidad de los artículos 17, 18, 19 y 20 de (sic) Ordenanza in commento por violación de (sic) autonomía municipal, las competencias concurrentes del Poder Ejecutivo Nacional y violación del principio de reserva legal”.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para sustanciar y decidir el asunto sometido a su conocimiento y, con tal propósito, observa que en el presente caso se demanda la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006, cuyo objeto, como se desprende de su artículo 1 es “(…) la creación del Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres destinado a la prevención, control y administración de desastres de origen natural, tecnológico y social, que puedan afectar o hayan afectado a la población, sus bienes y entorno”.

El actor cuestiona ante esta Sala la constitucionalidad y legalidad de las disposiciones contenidas en “(…) los artículos 17, 18, 19 y 20 de (sic) Ordenanza in commento por violación de (sic) autonomía municipal, las competencias concurrentes del Poder Ejecutivo Nacional y violación del principio de reserva legal”.

En cuanto a la competencia para conocer de acciones jurisdiccionales como la planteada, establece el numeral 2 del artículo 336 de la Carta Magna que es competencia de la Sala Constitucional “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”.

En el precepto constitucional recién transcrito, se encuentran recogidas las facultades conferidas por el Constituyente a esta Sala, como órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público.

Así, en lo que respecta al control concentrado de la constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la justicia constitucional, a la Sala Constitucional se le ha conferido la potestad de tutelar la conformidad con el M.T.N. de los actos emanados del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.

Correlativamente, el numeral 7 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, expresa que forma parte del elenco de competencias jurisdiccionales que ostenta esta Sala Constitucional:

Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y del Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad

.

A partir de las disposiciones antes transcritas, esta Sala asume su competencia para conocer, en única instancia, la demanda de nulidad fundada en motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad contra las normas contenidas en los artículos 17, 18, 19 y 20 de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, sancionada por el cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas y publicada en la Gaceta Oficial N° 00102 de ese ente local el 6 de marzo de 2006. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Efectuado el anterior pronunciamiento, esta Sala pasa revisar los presupuestos procesales de admisibilidad de la pretensión anulatoria y, para ello, observa:

Revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se evidencia alguna de las mismas en el presente recurso, de manera que no advierte en su estudio preliminar esta Sala: ley alguna que disponga su inadmisibilidad; que el conocimiento del mismo corresponda a otro Tribunal; que se haya acumulado a otro recurso con el que se excluya o cuyos procedimientos sean incompatibles; que falten los documentos indispensables para su admisibilidad; que contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos; que su contenido resulte ininteligible a los efectos de su tramitación; así como tampoco se evidencia falta de representación o legitimidad del recurrente, ni tampoco cosa juzgada. De manera que, esta Sala admite el presente recurso en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a esta Sala de reexaminar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.

En virtud de lo expuesto, esta Sala admite la misma, por razones de economía y celeridad procesal, aun cuando la competencia para ello correspondía al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, en virtud de que conjuntamente con el presente recurso de nulidad no fueron interpuestas medidas cautelares. Así se declara.

Con relación a la tramitación del juicio, se ordena la aplicación del procedimiento para las demandas de anulación de actos estatales establecido en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”), y de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio al ciudadano Presidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, así como al Procurador Metropolitano del Distrito Metropolitano de Caracas para que comparezcan ante este Alto Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados, a los fines de su emplazamiento. En este sentido, remítanse a los citados funcionarios municipales copia certificada del escrito del recurso, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión.

Finalmente, se ordena notificar mediante oficio al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo y, siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia Nº 1.238 del 21 de junio de 2006 (caso: “Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito, CAVEDAL”), se ordena la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación de la recurrente en su domicilio procesal. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se advierte que si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer de la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra las normas contenidas en los artículos 17 al 20 de la Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la Protección Civil y Administración de Desastres, incoada por el abogado J.A.M.A., actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, con la asistencia de la abogada C.M., ya identificados.

2. - ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto y se ordena la aplicación del procedimiento establecido en sentencia 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”).

3. - ORDENA citar mediante oficio al ciudadano Presidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, así como al ciudadano Procurador Metropolitano del Distrito Metropolitano de Caracas y notificar al ciudadano Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados.

4. - ORDENA, siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia Nº 1.238 del 21 de junio de 2006 (caso: “Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito CAVEDAL”), la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en su domicilio procesal. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

5. - REMÍTASE el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a los fines de que practique las citaciones y notificaciones ordenadas y la subsiguiente continuación del procedimiento.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de mayo de dos mil siete (2007). Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 07-0421

LEML/i.-