Sentencia nº 22 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 2 de Junio de 2010

Mediante escrito presentado en fecha 01 de abril de 2008, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, el apoderado judicial del ciudadano J.A.H.Á. intentó demanda por cobro de prestaciones sociales y otros conceptos laborales contra la Gobernación del estado Zulia.

El 02 de abril de 2008, luego de efectuada la correspondiente distribución, el Juzgado Décimo Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia recibió el expediente y, por sendos autos del día 07 del mismo mes y año, ordenó la notificación de las partes.

Por auto de fecha 25 de junio de 2008, el referido Juzgado del Trabajo acordó la suspensión de la causa por el lapso de quince (15) días hábiles, de conformidad con el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público Municipal.

Mediante escrito presentado en fecha 11 de julio de 2008 ante el mencionado Juzgado de Primera Instancia del Trabajo, la apoderada judicial de la parte demandada solicitó que la competencia, en razón de la materia, fuera declinada al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

En fecha 17 de julio de 2008, el Juzgado Décimo Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, dictó sentencia en la cual se declaró incompetente por la materia para conocer el caso de autos, y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, a cuya sede ordenó remitir las actuaciones.

Mediante escrito presentado en fecha 22 de julio de 2008 ante el referido Juzgado de Primera Instancia del Trabajo, el apoderado judicial de la parte actora solicitó regulación de la competencia.

Por auto del 28 de julio de 2008, el Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo ordenó remitir el expediente al Tribunal Superior del Trabajo que, por distribución, correspondiera conocer.

En fecha 04 de agosto de 2008, el Juzgado Superior Segundo del Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia recibió el expediente y, mediante sentencia del 16 de septiembre de 2008, declaró que la competencia para conocer el asunto de fondo corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

En fecha 27 de octubre de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, recibió el expediente y, mediante decisión del 18 de marzo de 2009, se declaró incompetente por la materia para conocer la demanda, ordenando la remisión de las actas a esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

II

DE LA DEMANDA POR COBRO DE PRESTACIONES SOCIALES

Y OTROS CONCEPTOS LABORALES

Expuso el apoderado judicial del demandante que, en fecha cinco (05) de septiembre de 2000, su “…representado comenzó a prestar servicios laborales en forma directa, dependiente y subordinada para la Entidad Federal, estado Zulia, por órgano de la Gobernación del Estado Zulia, en la Jefatura Civil de la Parroquia S.L., ejerciendo como último cargo el de Secretario de Seguridad Parroquial en la Intendencia de la Parroquia Santa Lucia…”.

Señaló, que “…el día 6 de junio de 2007, ante la designación de la nueva autoridad de la referida Intendencia (Jefe de Intendencia), por la Coordinación de Intendencias Parroquiales, procedió en forma unilateral a despedir a [su] mandante, sin que mediara causa para ello” (corchetes de la Sala).

Afirmó, que su representado “…ha solicitado por la vía amistosa y conciliatoria, en agotamiento del juicio (sic) administrativo previo a las demandas contra la República previsto en el artículo 54 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (…) que se le cancelen todos los créditos laborales que le pertenecen con ocasión de la finalización injustificada de la relación laboral que existió entre ellos, negándose en todo momento a dar satisfacción a los mismos…”.

Luego de fundamentar la acción en los artículos 2, 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 108, 125, 174 y 219 de la Ley Orgánica del Trabajo, el apoderado judicial del actor procedió a estimar la cuantía de la demanda en dieciocho mil seiscientos dos bolívares fuertes con dieciocho céntimos (BsF. 18.602,18).

III

DE LAS DECLINATORIAS DE COMPETENCIA

El Juzgado Superior Segundo del Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia, dictó sentencia el 16 de septiembre de 2008 mediante la cual declaró que la competencia para conocer el asunto de fondo corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, con base en la siguiente argumentación:

Ahora bien, determinada la competencia de este Tribunal Superior para conocer de la presente regulación de competencia, en cuanto al fondo del asunto sometido al conocimiento de la Alzada, se observa que la Entidad Federal accionada alegó que no corresponde a los tribunales laborales conocer de la presente causa, por ser el reclamante funcionario público calificado como de libre nombramiento y remoción, por lo que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de la causa, siendo que el actor fue nombrado como Secretario de Seguridad Parroquial de la Intendencia de la Parroquia S.L., adscrito a la Secretaría de Gobierno del Estado Zulia, desde el 05 de septiembre de 2000 hasta el 30 de mayo de 2007, cuando fue removido de su cargo, de conformidad con el artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el 19 aparte segundo, 20.12 (sic), 21 eiusdem, determinado por las funciones de confianza inherentes a la Intendencia de Seguridad de la Parroquia a la que fuera designado, anexando copia del movimiento de personal emanado de la Oficina de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Zulia y notificación de la remoción del cargo de fecha 30 de junio de 2007.

…omissis…

La controversia sometida al conocimiento de este Tribunal Superior se encuentra limitada a determinar si a la jurisdicción con competencia laboral le corresponde conocer y decidir de la presente causa donde el ciudadano J.A.H.Á. reclama al Estado Zulia el pago de sus prestaciones sociales de antigüedad, indemnización por despido, vacaciones y utilidades fraccionadas, o si por el contrario, debe ser atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual resulta conveniente establecer, de conformidad con la Ley del Estatuto de la Función Pública, la clasificación de funcionario público, consagrada en el artículo 19, el cual dispone que los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, son de carrera o de libre nombramiento y remoción (…) Y al referirse a funcionarios y funcionarias de libre nombramiento y remoción, los define a estos últimos, como aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

La Doctrina jurisprudencial de manera reiterativa ha señalado que la prueba reina para determinar si el cargo es de libre nombramiento y remoción, se encuentra en el manual descriptivo de cargos, y la falta o ausencia de ésta se determinará por las funciones propias que realicen, así como la naturaleza del cargo y los servicios que prestan.

A tal efecto, observa el Tribunal que si bien no existe en autos el manual descriptivo de cargos, ante su ausencia, se evidencia que existen en autos copias simples de notificación de fecha 30 de mayo de 2007, emanada de la Coordinación de Intendencias del Estado Zulia, y planilla de Movimiento de Personal, que este Tribunal valora como documentos administrativos que merecen fe pública salvo prueba en contrario.

Ahora bien, este Tribunal haciendo un análisis del acervo probatorio encuentra anexo al folio 27 documento administrativo suscrito por el Coordinador de Intendencias del Estado Zulia, documento que tiene pleno valor probatorio, del cual se evidencia la voluntad del Estado Zulia de remover de su cargo al accionante, y al folio 28 se encuentra planilla de Movimiento de Personal, donde se procede al ingreso del ciudadano J.A.H. como Secretario de Jefatura Civil, aprobado por el Secretario General de Gobierno, con tipo de nombramiento No. RAC fijo, Código C91050, con obligación de hacer declaración jurada de bienes.

Dicho esto, este Tribunal, de la revisión del acervo probatorio arriba a la conclusión de que el cargo detentado por el accionante si es de libre nombramiento y remoción tanto por la denominación de (sic) cargo (sic) Secretario de Jefatura Civil como por las actividades que realiza y que cuadran perfectamente dentro del supuesto previsto en el segundo aparte del artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que marca los funcionarios de libre nombramiento y remoción, dentro de una relación de empleo público, con un carácter discrecional y no reglado de su nombramiento, ya que de ser lo contrario no sería de libre remoción.

Observa el Tribunal que el actor reconoce en su escrito de solicitud de regulación de competencia que se inició mediante un nombramiento, el cual, según su apreciación, no cumplió las formalidades de ingreso previstas en la Constitución, para ser considerado como funcionario público de carrera, por lo que en su decir, tal situación define una relación de trabajo ordinaria.

De conformidad con el artículo 146 de la Constitución Nacional (sic), los cargos de la Administración Pública son de carrera, exceptuando los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción (…).

Por su parte, el artículo 37 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que sólo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos en que se requiera de personal altamente calificado para realizar tareas específicas y por tiempo determinado, estando prohibida la contratación de personal para realizar las funciones correspondientes a los cargos previstos en dicha ley, sin que en ningún caso el contrato pueda constituirse en una vía de ingreso a la administración pública (Art. 39).

…omissis…

En consecuencia, el presente asunto debe ser ventilado por ante la jurisdicción (sic) Contenciosa Administrativo, por cuanto se trata de un funcionario publico (sic) estadal que reclama sus prestaciones sociales, por lo que se establecerá en el dispositivo del fallo que la competencia para el conocimiento del presente asunto corresponde al Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental con sede en Maracaibo, Estado Zulia…

Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 18 de marzo de 2009, se declaró incompetente por razón de la materia y planteó el conflicto negativo de competencia, fundamentándose en lo siguiente:

…según la pretensión del demandante, el mismo mantuvo una relación laboral sin la existencia de un concurso público prevista en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su Artículo 146: (sic) el cual establece:

Los cargos de los órganos de la administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentados en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño.

Lo que en concordancia con los artículos 16, 19 y 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los cuales establecen:

Artículo 16.- Toda persona podrá optar a un cargo en la Administración Pública, sin más limitaciones que las establecidas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes.

Articulo 19.- Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.

Articulo 93.- Corresponde a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:

1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública.

2. Las solicitudes de declaratoria de nulidad de las cláusulas de los convenios colectivos.

Por los fundamentos expuestos, éste Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental se declara incompetente para conocer el presente asunto y plantea un conflicto negativo de competencia, ordenando la remisión de expediente en forma original a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia… (resaltado del original).

IV

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

Corresponde, en primer término, determinar si esta Sala Plena es el órgano judicial competente para resolver el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Superior Segundo del Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia, y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y, al respecto, se observa:

El Código de Procedimiento Civil establece la solicitud, de oficio, de la regulación de competencia por parte del Juez, y su trámite, como un mecanismo procesal que permite dirimir conflictos que surjan entre órganos jurisdiccionales por el conocimiento de determinada causa, indicando, en este sentido, lo siguiente:

Artículo 70.- Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de competencia.

Artículo 71.- La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior (…) (resaltado de la Sala).

Del texto de los artículos transcritos se desprende que en caso de que un juez se declare incompetente, por la materia o el territorio, para conocer sobre una causa y la remita a otro juez que, de igual forma, declare su incompetencia sobre la misma, corresponderá a la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, tomar la decisión de cuál será el tribunal competente para conocer el caso planteado, salvo que los tribunales en conflicto tengan un juzgado superior común en la circunscripción, supuesto en el cual le corresponderá a ese juzgado conocer y decidir el conflicto de competencia.

El referido artículo 71 del Código de Procedimiento Civil es claro al atribuirle a este M.T. la competencia para conocer de las regulaciones planteadas, en situaciones como la que nos ocupa, en la cual no existe un juzgado superior común a los tribunales en conflicto; sin embargo, la norma no establece cuál de las Salas que lo conforman es la llamada a resolverlas. En este sentido, se observa que en materia de regulación de competencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 5 numeral 51, establece que será competente para decidir tal controversia, la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.

Al respecto, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1 publicada el 17 de enero de 2006 (caso: J.M.Z.) que, a su vez, acoge el criterio expuesto en su fallo N° 24, publicado el 26 de octubre de 2004 (caso: D.M.), estableció que será ella, el órgano judicial competente para resolver los conflictos de competencia surgidos entre tribunales que ejercen distintas competencias materiales sin un superior común.

Ahora bien, del análisis del expediente se desprende que el conflicto negativo de competencia se ha planteado entre el Juzgado Superior Segundo del Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia, y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia; es decir, que los tribunales involucrados en el referido conflicto no tienen un superior común y pertenecen a distintos ámbitos de competencia (el primero al del trabajo y el segundo al contencioso administrativo), de los cuales no conoce una sola Sala de este Alto Tribunal que pudiera calificar de afín, con lo cual se configura una problemática que ha sido resuelta de conformidad con la pacífica jurisprudencia de esta Sala Plena, antes referida, que la declaran a ella como el órgano competente para conocer de tal caso.

Con base en el criterio expuesto, esta Sala Plena del M.T. de la República asume la competencia para conocer el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Superior Segundo del Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia, y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, hoy de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Así se declara.

V

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Asumida la competencia, esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia considera necesario destacar lo siguiente:

La categorización de los cargos de la Administración Pública en el derecho patrio está enmarcada prima facie en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual señala, al respecto, lo siguiente:

Artículo 146.- Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley… (destacado de la Sala).

Por su parte, la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento en que el ciudadano J.A.H.Á. comenzó a prestar sus servicios en la Gobernación del estado Zulia, establecía lo que a continuación se expone:

Artículo 2.- Los funcionarios públicos pueden ser de carrera o de libre nombramiento y remoción.

En ese mismo sentido, la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 del 06 de septiembre de 2002, señala lo siguiente:

Artículo 1.- La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales…

Artículo 19.- Los funcionarios o funcionarias públicas serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.

…omissis…

Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquéllos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta ley.

Artículo 20.- Los funcionarios o funcionarias públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza… (Resaltado de la Sala).

Ahora bien, refirió el apoderado judicial del actor en su escrito libelar que la competencia para conocer del caso bajo estudio corresponde a los juzgados del trabajo, fundamentalmente, porque su “…representado mantuvo una relación eminentemente laboral con la Entidad Federal, estado Zulia (…) en virtud de que la forma de ingreso a la misma se llevó a efecto sin la existencia de un concurso público…” y, adicionalmente, fue despedido de forma injustificada.

De lo anterior, se desprende que la parte actora calificó la relación que existió entre las partes, sobre la cual se sustentaba la prestación de servicios del ciudadano J.A.H.Á. a la Gobernación del estado Zulia, de índole laboral.

No obstante ello, la Sala observa que consta en el expediente (folio 27) copia de la comunicación emanada en fecha 30 de mayo de 2007 de la Coordinación de Intendencias del Estado Zulia, dirigida al ciudadano J.A.H.Á., mediante la cual se le notifica que “…ha sido removido (a) del cargo de SECRETARIO DE SEGURIDAD DE LA INTENDENCIA PARROQUIAL S.L.D.M.M. del estado Zulia, de conformidad con lo establecido en el segundo aparte del artículo 1 de la Ley del estatuto de la Función Pública, por ser un (a) funcionario (a) de libre nombramiento y remoción”.

Consta igualmente en autos (folio 28) copia de planilla “movimiento de personal” de la Dirección General de Recursos Humanos de la Gobernación del estado Zulia, en la que se verifican los siguientes elementos: i) ingreso del demandante a la “SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO” ocupando el cargo de “Secretario de Jefatura Civil”; ii) tipo de nombramiento “N° RAC fijo” desde el 05 de septiembre de 2000; iii) jornada de trabajo de treinta y cinco (35) horas semanales, a ser cumplida en un horario de 8:00 a.m. a 3 p.m.; y iv) ubicación administrativa nivel seis (06) en la “JEFATURA CIVIL PARROQUIA S.L.” del municipio Maracaibo del estado Zulia.

De allí que, esta Sala Plena observa que el demandante ingresó y egresó de la Gobernación del estado Zulia como funcionario público, siendo relevante en relación con la incidencia bajo estudio, a la luz de lo dispuesto en el artículo 146 constitucional, que el actor no estuvo vinculado bajo un régimen contractual (contrato de trabajo), ni poseyó la condición de obrero, de allí que, al no desprenderse de autos elementos que permitan determinar alguna de las condiciones que caracterizan, esencialmente, a las relaciones de trabajo regidas por la legislación laboral ordinaria en entes públicos, este órgano jurisdiccional declara que la relación jurídica que existió entre las partes era de empleo público, por tanto, regida por las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública y tutelada por la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Establecido lo anterior, debe esta Sala Plena determinar a cuál de los órganos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer la demanda de autos y, a tal efecto, advierte que la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone, respecto a la atribución competencial en materia contencioso funcionarial, lo siguiente:

Artículo 93.- Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:

1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública.

…omissis…

Disposiciones Transitorias