Sentencia nº 1321 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Junio de 2007

Fecha de Resolución27 de Junio de 2007
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 04-1843

            El 8 de julio de 2004, el ciudadano J.F.N.S., titular de la cédula de identidad N° 2.141.729 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 11.742, actuando en su propio nombre y representación, interpuso ante esta Sala Constitucional acción de inconstitucionalidad por omisión contra la Asamblea Nacional por “(…) no haber dictado en el plazo que le señala el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta del Texto Constitucional, las normas necesarias para concretar el cumplimiento de la programación establecida en el artículo 272 eiusdem (…)”.

            El 4 de agosto de 2004, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió en cuanto ha lugar en derecho,  la presente acción de inconstitucionalidad por omisión y, se dispuso notificar por Oficio a los ciudadanos Presidente de la Asamblea Nacional, Fiscal General de la República y Procuradora General de la República.

            Mediante diligencia presentada el 16 de septiembre de 2004, el abogado J.F.N.S., actuando en su carácter de autos, consignó el cartel de emplazamiento de los terceros interesados.

Mediante escrito interpuesto el 28 de septiembre de 2004, los abogados J.L.S.M., A.J.N.G. y M.Á.D.Z., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 70.875, 37.586 y 34.011, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la Asamblea Nacional, se opusieron a la admisibilidad de la presente omisión constitucional, con fundamento en que se ha estado tramitando la aprobación del referido proyecto de ley y se espera actualmente el Informe a presentar ante la Plenaria para ser remitido a la Secretaría de la Asamblea Nacional a los fines de su primera discusión.

            El 22 de septiembre de 2005, el abogado J.F.N.S., actuando en su carácter de autos, ratificó su interés en la continuación de la causa.

            El 14 de diciembre de 2005, se fijó el tercer día hábil siguiente para el comienzo de la relación de la causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

            Efectuado el análisis de los recaudos consignados, en virtud de la realización del acto de informes el 7 de febrero de 2006, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I

DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

POR OMISIÓN LEGISLATIVA

            La presente acción se ejerce con el propósito de que esta Sala declare la omisión legislativa de la Asamblea Nacional por “(…) no haber dictado en el plazo que le señala el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta del Texto Constitucional, las normas necesarias para concretar el cumplimiento de la programación establecida en el artículo 272 eiusdem (…)”. Al efecto, expuso el accionante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

            Que “(…) conforme a la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 5 del Texto Constitucional, en concordada relación con el segundo aparte del copiado artículo 253 eiusdem, dentro del primer año de vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debió  haberse dictado la legislación que implementaría la puesta en efectiva vigencia de la garantía establecida en el artículo 272 constitucional”.

            Que “En Venezuela existen en la actualidad 32 centros carcelarios, todos ellos adscritos a la Dirección de Custodia y Rehabilitación Social del Recluso dependiente del Ministerio del Interior y Justicia, es decir, que el máximo jerarca en materia penitenciaria en el país, lo es el ciudadano titular del nombrado ministerio”, todo ello de conformidad con la competencia que tiene atribuido dicho Ministerio en el artículo 6.9 del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central.

            Que “En la actualidad se encuentran recluidos en dichos centros poco más de veinte mil ciudadanos, de los cuales aproximadamente el cincuenta y dos (52%) son procesados, y el resto penados”.

            Que “(…) de 32 centros carcelarios, sólo dos de ellos se encuentran en la jurisdicción político territorial en la que tiene su asiento la sede principal del Ministerio del Interior y Justicia, que centraliza la dirección general y principal de todos esos centros, no obstante que uno de los planteamientos del artículo 272 constitucional lo es la descentralización: ‘Para ello, los establecimientos penitenciarios …’ ‘… se regirán por una administración descentralizada, a cargo de los gobiernos estadales o municipales…’”.

            Que los postulados expresados en el artículo 272 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela e insertados en la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Código Orgánico Penitenciario, elaborados y presentados por la Comisión para el Análisis y Estudio de la Reforma Legislativa Penitenciaria, no han  podido ser desarrollados, en virtud de la inconstitucional omisión en que ha incurrido la Asamblea Nacional, omisión la cual “(…) ha desconocido durante casi cinco años las evidentes bondades que a favor de la totalidad del pueblo venezolano, contiene el tantas veces mencionado artículo programatorio de la legislación y política penitenciarias nacionales”.

            Que “(…) tan grave es la crisis que desde tiempos remotos arrastra el Estado venezolano en lo tocante al sistema carcelario, que la Asamblea Nacional Constituyente, inmediatamente después de su instalación y por supuesto, antes de la aprobación del Texto Constitucional de 1999, emitió en fecha 12 de agosto de 1999, un decreto de organización de todos los órganos del Poder Público Nacional, en el que se atribuyó la potestad de intervenir, modificar o suspender cualquiera de ellos, conforme al cual (sic) instrumento, el 19 de agosto de 1999, decretó la emergencia judicial, que entre otras prioritarísimas acciones conllevaba la intervención emergente del régimen penitenciario ‘… para lograr una profunda reestructuración del funcionamiento de los establecimientos penitenciarios …’, mientras se elaboraba el marco normativo que redefiniría el nuevo régimen penitenciario nacional”.

            Que “(…) una vez promulgada la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Ministerio del Interior y Justicia y la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, emitieron una Resolución Penitenciaria constante de una breve Introducción a manera de Exposición de Motivos, siete Considerandos y doce artículos. En la indicada Resolución Penitenciaria se establece la base en la que se instituye el nuevo penitenciarismo nacional, como lo es la ejecución del artículo 272 constitucional, se señalan también algunas normas contenidas en Acuerdos, Convenios y Tratados Internacionales que guardan relación con la materia penitenciaria y se trazan las políticas, órdenes y plazos conforme a los que se llevará a efecto la implementación de la norma constitucional en referencia (…)”.

            Que “(…) poco tiempo después de la promulgación de la Carta Magna, se creó la Comisión para el Análisis y Estudio de la Reforma Legislativa Penitenciaria (…) que elaboró un Anteproyecto de Código Orgánico Penitenciario llamado a sustituir la Ley de Régimen Penitenciario y un anteproyecto de creación del ente autónomo penitenciario, al que se denominó en dicho anteproyecto Ministerio de Estado para la Política Penitenciaria, instrumentos estos que oportunamente, en el primer trimestre del año 2003, fueron entregados a los Presidentes de la Asamblea Nacional y del Tribunal Supremo de Justicia a los fines legales consiguientes y a los que, evidentemente, no se les ha dado el curso de la ley para el correspondiente análisis, por cuanto no se ha sabido que hubiesen o no sido estudiados y mucho menos aprobados por los indicados entes a los que les fueron entregados”.

            Que “(…) ya cerca de cumplirse cinco (5) años de la promulgación del texto constitucional, no ha sido creado el ente autónomo penitenciario, no existen servicios de asistencia post penitenciaria, no se encuentran la totalidad de nuestros establecimientos penitenciarios funcionando bajo la dirección de penitenciaristas profesionales con credenciales académicas universitarias, no se ha dado comienzo al proceso de descentralización de tales centros para ponerlos a cargo de los gobiernos estadales o municipales, y en general, no se ha comenzado el proceso de implementación de (…) el artículo 272 (…)” de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

           

Que “(…) como causa coadyuvante de la situación existente en las cárceles nacionales el hecho de que la mayoría de las mismas continúen dirigidas por personal no calificado, siendo que en el Instituto Universitario Nacional de Estudios Penitenciarios, por cierto adscrito al Ministerio del Interior y Justicia, a la fecha presente, han obtenido el título de Técnicos Superiores en Estudios Penitenciarios, cerca de cuatrocientos (400) ciudadanos venezolanos”.

            Que “Resulta por demás paradójica la situación de estos profesionales penitenciarios que habiendo sido formados en un instituto adscrito al Ministerio del Interior y Justicia, que evidentemente ha producido una erogación importante en tal formación, no resultan ingresados en ese organismo que les dio la profesión y tienen que ejercitarla en otras dependencias públicas o privadas”.

            Que “El señalamiento del artículo 272 constitucional en cuanto a que ‘El Estado garantizará un sistema penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o interna …’, convierte a esta norma en un mandato concreto y categórico, que conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 5, en concordada relación con el segundo aparte del artículo 253, ambos también del Texto Constitucional, ha debido materializarse dentro del primer año de funcionamiento de la Asamblea Nacional. No habiendo ocurrido así, es evidente que existe una omisión constitucional del ente legislativo nacional que debe ser declarada por esta Honorable Sala Constitucional, que simultáneamente debe establecer el plazo y los lineamientos para su corrección”.

            Finalmente, solicitan que esta Sala “(…) le establezca a dicho ente legislativo, entre cualesquiera otros (…), los siguientes: … 1. La promulgación del Código Orgánico Penitenciario en el plazo máximo de treinta (30) días continuos contados a partir de la declaratoria con lugar de esta solicitud; 2. La creación, en el plazo de treinta (30) días continuos contados a partir de la declaratoria con lugar de esta solicitud, del ente autónomo penitenciario, mediante la promulgación de la Ley de la Superintendencia Nacional de Asuntos Penitenciarios (…)”.

II

DEL ESCRITO DE LA

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

            El 7 de febrero de 2006, la abogada S.C.V., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.212, actuando en su condición de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República, consignó escrito de informes en la acción de inconstitucionalidad por omisión contra la Asamblea Nacional por “(…) no haber dictado en el plazo que le señala el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta del Texto Constitucional, las normas necesarias para concretar el cumplimiento de la programación establecida en el artículo 272 eiusdem (…)”, previo a lo cual expuso lo siguiente:

            Que “(…) no puede sostenerse que la Asamblea Nacional haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución, en cuanto al sistema judicial previsto en la Disposición Transitoria Cuarta (…)”.

            Que la legislación atinente al sistema judicial ha sido desarrollada por la Asamblea Nacional, mediante la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Ciudadano, la Ley de Reforma Parcial del Código Orgánico Procesal Penal, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y la Ley de Reforma Parcial del Código Penal.

            Que adicional a ello, por Decreto Presidencial fue dictado el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones, Científicas, Penales y Criminalísticas, publicado en la Gaceta Oficial N° 5551 Extraordinario del 9 de noviembre de 2001.

            Que la Asamblea Nacional cumplió con el mandato establecido por el Constituyente, cuando dictó la Ley de Régimen Penitenciario, la cual dentro de sus postulados establece la reinserción social del penado como objetivo fundamental.

            Que adicional a ello, la Asamblea Nacional ha elaborado el anteproyecto de la Ley de Reforma del Régimen Penitenciario, el cual se encuentra sometido al procedimiento interno de todo proyecto de ley, como es la consulta con la ciudadanía, así como el impacto económico de la aprobación del mismo.

            Que el retardo en la promulgación de la ley se ha debido a lo complejo y delicado que implica el establecimiento de una nueva política penitenciaria, aunado ello, a los hechos que han ocurrido en el país desde el año 1999.

            Finalmente, solicitan que sea declarada sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad por omisión interpuesta contra la Asamblea Nacional.

III

DEL ESCRITO DE LA

ASAMBLEA NACIONAL

            El 7 de febrero de 2006, los abogados L.F.P., M.S. y Merici V.R., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 28.601, 71.815 y 56.500, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la Asamblea Nacional, consignaron escrito de informes en la presente acción de inconstitucionalidad por omisión, previo a lo cual expusieron lo siguiente:

            Que el accionante carece de legitimación activa, por cuanto “(…) la legitimación para recurrir de la presente omisión legislativa (…) la ostentan los titulares del derecho individual o los miembros del grupo que es titular del derecho colectivo (…)”, y no los que aducen un simple interés por cuanto éstos no tienen legitimación para exigir el cumplimiento de los deberes de los órganos del Estado, en virtud que el mismo no invoca un interés individual ni el de un colectivo determinado, es decir, un grupo de personas sometidas al régimen penitenciario.

            Que en el presente caso “(…) no existe tal inercia, por el contrario, diligente y oportunamente fue sancionada la legislación penitenciaria, que le permite al Ejecutivo Nacional, quien es el encargado de la organización y funcionamiento de los centros penitenciarios y de los servicios que los son inherentes, llevar hasta los centros penitenciarios los derechos que pretenden mejorar las condiciones humanas de los penados y facilitar su reinserción a la sociedad”.

            Que en el presente caso no se constata una omisión legislativa, por cuanto el órgano legislativo dictó entre otras leyes que regulan el sistema judicial, la Ley de Régimen Penitenciario, la cual fue aprobada por la Comisión Legislativa Nacional y publicada en la Gaceta Oficial N° 36.975 del 19 de junio de 2000.

            Que la Ley de Régimen Penitenciario, la cual fue dictada con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución y dentro del lapso establecido en la Disposición Transitoria Cuarta de la Carta Magna “(…) contiene disposiciones que permiten implementar novedosos principios constitucionales, tales como la calificación personal, administrativa y profesional que debe tener el personal directivo de los establecimientos penitenciarios, los cuales preferiblemente deben ser egresados de un instituto universitario (art. 83); a su vez contempla el trabajo en los centros penitenciarios como un derecho y un deber del recluso, al cual se le otorga carácter formativo y productivo, que permitirá preparar al recluso para las condiciones de trabajo en libertad (art. 15); a la vez que prevé el deber del Ministerio del Interior y Justicia de implementar la realización de talleres y microempresas penitenciarias, con la participación directa de los reclusos, de las gobernaciones, municipios, empresas y organismos públicos y privados (art. 16); por otra parte, contempla como un derecho de los reclusos, la educación, desde la alfabetización, la cual prevé como obligatoria, hasta educación media, diversificada y profesional (art. 21); a la vez que prevé como parte de la labor educativa, la formación tanto cultural como deportiva de los penados (arts. 21, 22, 25 y 26)”.

            Que adicional a ello, en la Asamblea Nacional se encuentra en curso un procedimiento parlamentario de reforma de la Ley de Régimen Penitenciario, el cual se encuentra en ejecución de sus fases en virtud de la necesidad de garantizar la mayor participación posible de los sectores interesados.

            Finalmente, solicitan que sea declarada sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad por omisión interpuesta contra la Asamblea Nacional.

IV

DEL ESCRITO DEL

MINISTERIO PÚBLICO

            En la oportunidad de la realización de los informes orales, el ciudadano J.I.R.D., actuando en su condición de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, consignó escrito de informes en la presente acción de inconstitucionalidad por omisión, previo a lo cual expuso lo siguiente:

            Que “(…) el accionante relaciona el mandato contenido en la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 5, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que impone la obligación de aprobar la legislación referida al Sistema Judicial, con la norma contenida en el artículo 253 eiusdem, que contempla la forma como está conformado el Sistema de Justicia, asimilando entonces, Sistema Judicial con Sistema de Justicia, para concluir que, cuando la referida disposición habla de Sistema Judicial, hace referencia o alude a lo contemplado en el artículo 253 eiusdem”.

            Que “(…) el Sistema de Justicia y el Sistema Judicial no son términos que se asimilan, ya que el primero, es un término amplio, constituye el continente que abarca, de acuerdo a lo dispuesto expresamente por el artículo 253 del Texto Constitucional (…), mientras que el Sistema Judicial propiamente dicho, es una parte de ese continente, y está restringido a la legislación relativa al Poder Judicial, estrictamente considerado, esto es el Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República, según lo determinen las leyes respectivas”.

            Que “En contrapartida, el Sistema Judicial, al que hace alusión la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 5 constitucional, está íntimamente relacionado con la función jurisdiccional del Estado, la cual le corresponde exclusivamente a los Tribunales de la República y en ningún modo podría abarcar al Sistema Penitenciario, que forma parte del Sistema de Justicia propiamente dicho (género), más no del Sistema Judicial (especie)”.

            Que “El sistema penitenciario como tal, es competencia del Poder Ejecutivo Nacional, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Régimen Penitenciario (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.975 de fecha 19 de junio de 2000), la cual establece que la organización estructural, el adecuado funcionamiento, así como la prestación de determinados servicios, estipulados en las leyes, en los recintos penitenciarios estará a cargo del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio del Interior y Justicia (…)”.

            Que “(…) en la actualidad la materia referida al sistema penitenciario está regulada por la Ley de Régimen Penitenciario, la de Redención Judicial de la Pena por el Trabajo y el Estudio y algunas disposiciones del Código Orgánico Procesal Penal, por lo que no es posible hablar de un vacío de legislación sobre el particular, sin embargo, no podemos dejar de lado, la necesidad de una reforma sobre esta materia, exigida por el artículo 272 de la Carta Magna, en el cual se consagran algunos principios del sistema penitenciario, tales como la obligación del Estado de adscribir los establecimientos penitenciarios bajo la dirección de penitenciarias profesionales que se rigen por principios de la administración descentralizada a cargo de gobiernos estadales y municipales y la creación de instituciones indispensables para la existencia postpenitenciaria que posibilite la reinserción social del exinterno y la creación de un ente penitenciario con carácter autónomo, todo ello en procura de la rehabilitación del interno y el respeto a sus derechos humanos”.

            Finalmente, solicitan que sea declarada sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad por omisión interpuesta contra la Asamblea Nacional.

V

DE LA COMPETENCIA

            Como premisa procesal previa, esta Sala debe fijar su competencia jurisdiccional para tramitar y decidir la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa de autos atendiendo al examen de los requisitos y condiciones fijados para su ejercicio en la sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, caso: (“Alfonso Albornoz Niño y G. deV.”), la cual precisó que el objeto de control de la acción de inconstitucionalidad por omisión “(…) no recae en la inconstitucionalidad de un acto sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de su obligación de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución”, que abarca no sólo la inactividad legislativa en un sentido formal, sino además el cumplimiento de cualquier otra obligación en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental.

Sobre el marco constitucional y legal que soporta esta competencia jurisdiccional, debe señalarse que el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela confiere a esta Sala la competencia para “(…) declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

Por su parte, el numeral 12 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en idénticos términos, la competencia constitucionalmente atribuida. Además, el numeral 13 de la mencionada norma incluyó, dentro del ámbito de control de la inconstitucionalidad por omisión a “(…) las omisiones de cualquiera de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones o deberes establecidos directamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

La presente acción se ejerce contra la presunta omisión de la Asamblea Nacional en “(…) no haber dictado en el plazo que le señala el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta del Texto Constitucional, las normas necesarias para concretar el cumplimiento de la programación establecida en el artículo 272 eiusdem (…)”, en consecuencia, esta Sala se declara competente para resolver la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa incoada. Así se decide.

VI

DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA            

No obstante la presente acción fue admitida por el Juzgado de Sustanciación de la Sala el 4 de agosto de 2004, siendo las causales de inadmisibilidad de orden público revisables en cualquier estado y grado de la causa, como punto previo a la resolución del fondo, debe esta Sala pronunciarse respecto al alegato de inadmisibilidad esgrimido por falta de legitimación activa del accionante alegado por los representantes judiciales de la Asamblea Nacional, en consecuencia, pasa esta Sala a examinar la legitimación del actor para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión del órgano legislativo nacional, para lo cual observa lo siguiente:

Conforme al criterio rector sentado en la citada sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, (caso: “Alfonso Albornoz Niño y G. deV.”), reiterado recientemente en la sentencia N° 3.125 del 20 de octubre de 2005, (caso: “Francesco Casella Gallucci y A.J.G.G.”), la legitimación requerida para incoar esta acción es la misma que la exigida para la acción popular de inconstitucionalidad contra actos estatales, señalada expresamente en el párrafo 9 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que, en consecuencia, cualquier persona natural o jurídica detenta legitimación suficiente para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión, toda vez que, como lo ha indicado la Sala en anteriores oportunidades, este mecanismo procesal constituye una categoría inserta en la acción popular de inconstitucionalidad.

Ello así, se observa que el actor señala que su acción la ejerce actuando en su propio nombre y representación, por lo que esta Sala juzga que éste detenta legitimación procesal suficiente para incoar la presente acción de inconstitucionalidad por omisión, razón por la cual, se desestima el alegato de la inadmisibilidad de la acción de omisión constitucional aducido por la representación judicial de la Asamblea Nacional. Así se decide.

VII

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad de decidir, esta Sala observa:

            Al efecto, se aprecia que la parte actora fundamentó la presente omisión constitucional en el deber que tenía la Asamblea Nacional en dictar en el plazo de un año de haber entrado en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establecido en el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta, las normas necesarias para concretar el cumplimiento de la programación establecida en el artículo 272 eiusdem, en cuanto al sistema penitenciario, todo ello en concordancia con lo establecido en el artículo 253 ibidem.

            En atención a ello, debe citarse lo dispuesto en los artículos 253, 272 y la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con la finalidad de verificar si ciertamente existe una obligación constitucional para la Asamblea Nacional y consecuencial omisión constitucional de dicho órgano legislativo por no haber dictado en el plazo de un año la legislación correspondiente al sistema penitenciario. En tal sentido, disponen los referidos artículos, lo siguiente:

Artículo 253. La potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos y ciudadanas y se imparte en nombre de la República por autoridad de la ley.

Corresponde a los órganos del Poder Judicial conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes, y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias.

El sistema de justicia está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos o ciudadanas que participan en la administración de justicia conforme a la ley y los abogados autorizados o abogadas autorizadas para el ejercicio.

Artículo 272. El Estado garantizará un sistema penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos. Para ello, los establecimientos penitenciarios contarán con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreación, funcionarán bajo la dirección de penitenciaristas profesionales con credenciales académicas universitarias, y se regirán por una administración descentralizada, a cargo de los gobiernos estadales o municipales, pudiendo ser sometidos a modalidades de privatización. En general, se preferirá en ellos el régimen abierto y el carácter de colonias agrícolas penitenciarias. En todo caso las fórmulas de cumplimiento de penas no privativas de la libertad se aplicarán con preferencia a las medidas de naturaleza reclusoria. El Estado creará las instituciones indispensables para la asistencia pospenitenciaria que posibilite la reinserción social del exinterno o exinterna y propiciará la creación de un ente penitenciario con carácter autónomo y con personal exclusivamente técnico.

                                        DISPOSICIONES TRANSITORIAS

…omissis…

Cuarta. Dentro del primer año, contado a partir de su instalación, la Asamblea Nacional aprobará:

1. La legislación sobre la sanción a la tortura, ya sea mediante ley especial o reforma del Código Penal.

 2. Una ley orgánica sobre refugiados o refugiadas y asilados o asiladas, acorde con los términos de esta Constitución y los tratados internacionales sobre la materia ratificados por Venezuela.

3. Mediante la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo, un nuevo régimen para el derecho a prestaciones sociales reconocido en el artículo 92 de esta Constitución, el cual integrará el pago de este derecho de forma proporcional al tiempo de servicio y calculado de conformidad con el último salario devengado, estableciendo un lapso para su prescripción de diez años. Durante este lapso, mientras no entre en vigencia la reforma de la ley seguirá aplicándose de forma transitoria el régimen de la prestación de antigüedad establecido en la Ley Orgánica del Trabajo vigente. Asimismo, contemplará un conjunto de normas integrales que regulen la jornada laboral y propendan a su disminución progresiva, en los términos previstos en los acuerdos y convenios de la Organización Internacional del Trabajo suscritos por la República.

4. Una ley orgánica procesal del trabajo que garantice el funcionamiento de una jurisdicción laboral autónoma y especializada, y la protección del trabajador o trabajadora en los términos previstos en esta Constitución y en las leyes. La Ley Orgánica Procesal del Trabajo estará orientada por los principios de gratuidad, celeridad, oralidad, inmediatez, prioridad de la realidad de los hechos, la equidad y rectoría del juez o jueza en el proceso.

5. La legislación referida al Sistema Judicial, a la Administración Pública Nacional, al Poder Ciudadano, al Poder Electoral, y a la legislación tributaria, de Régimen Presupuestario y de Crédito Público.

Una ley orgánica sobre la defensa pública. Hasta tanto no se sancione dicha ley, la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, estará a cargo del desarrollo y operatividad efectiva del Sistema Autónomo de la Defensa Pública, a los fines de garantizar el derecho a la defensa

.

 

            De manera que, se observa que el artículo 253 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra que la potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos y se imparte en nombre de la República por autoridad de la ley, seguidamente prevé la competencia: i) de los órganos del Poder Judicial para conocer de las causas y asuntos de su competencia para decidir los conflictos planteados mediante los procedimientos que determinen las leyes y ii) para ejecutar y hacer ejecutar sus sentencias.

            Por último establece el referido artículo la composición de los integrantes del sistema de justicia, los cuales comprende:

1) El Tribunal Supremo de Justicia y los demás Tribunales que determine la ley.

2) Ministerio Público.

3) Defensoría Pública.

4) Los órganos de investigación penal.

5) Los auxiliares y funcionarios de justicia.

6) El sistema penitenciario.

7) Los medios alternativos de justicia.

8) Los ciudadanos que participan en la administración de justicia y,

9) Los abogados autorizados para el ejercicio.

En este orden, se aprecia como el sistema de justicia se encuentra consagrado por una multiplicidad de ciudadanos y órganos que garantizan el sistema de administración de justicia, el cual no es exclusivo de los órganos jurisdiccionales y que aseguran su funcionamiento, en virtud de que el concepto de justicia abarca un espectro mucho más amplio que el sistema judicial, todo ello, en virtud de que la justicia no puede concebirse como un concepto único y apropiable, por cuanto ésta es perteneciente a todos las personas, siempre y cuando no contradigan el ordenamiento jurídico, ésta –justicia- se encuentra en todas partes, cualquier ciudadano puede ser justo y aplicar justicia en su propio entorno, siempre y cuando no perturbe el orden público.

En este sentido, con relación al carácter variante y multipolar de la justicia, debe citarse lo expuesto por NINO, quien expresa:

¿Qué es la justicia? ¿Una virtud de las personas? ¿La primera de las cualidades de las instituciones políticas y sociales? ¿El resultado de un procedimiento equitativo? ¿Lo que surge de un proceso histórico en el que no se violan derechos fundamentales? ¿Un ideal irracional?. Estas y muchas otras respuestas extremadamente divergentes entre sí fueron dadas por filósofos serios a lo largo de una historia del pensamiento dedicado a desvelar esta incógnita.

La preocupación de los filósofos se centra en analizar un concepto que es empleado en muchos tipos de discursos, articulando concepciones que permitan justificar o impugnar los juicios que se formulan en tales discursos empleando el concepto en cuestión. Se invoca la justicia en los juegos de los niños o adultos. Se apela a ella también en contextos religiosos. Por cierto, que ella ocupa un lugar central en el discurso jurídico. Y es absolutamente distintiva del discurso moral, tanto en lo que hace a la dimensión referida a la virtud o a la excelencia personal como a la que se refiere a las relaciones interpersonales, y a las prácticas e instituciones que regulan estas instituciones

(Cfr. NINO, C.S., Justicia, DOXA N° 14, p. 61).

Como ejemplo de ello, pueden apreciarse los jueces de paz que si bien no forman parte del sistema judicial, ellos imparten justicia, lo que en ningún momento implica que sus decisiones sean carentes de control posterior por los órganos jurisdiccionales o las autoridades competentes, según sea el caso. Al efecto, debe destacarse sentencia N° 827/2001, en la cual se dispuso:

Al respecto, resulta pertinente citar la doctrina sentada por esta Sala en su sentencia del 5 de noviembre de 2000 (Caso: H.L.Q.T.), donde se analizó el concepto de jurisdicción a la luz de la justicia de paz y los medios alternativos de resolución de conflictos previstos en los artículos 253 y 258 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Dicho fallo reza textualmente:

‘Ahora bien, la jurisdicción consiste en la potestad o función del Estado de administrar justicia,  ejercida en el proceso por medio de sus órganos judiciales (Conf. P.C.. Derecho Procesal Civil. Tomo I, p. 114. EJEA. Buenos Aires. 1973). Son los órganos judiciales con los que la autoridad mantiene el orden, cuando se produzcan ciertas situaciones entre los justiciables, y estos órganos pueden ejercer, conforme a la ley, una jurisdicción de equidad o una de derecho, por lo que los jueces de equidad, creados por el Estado, forman parte del orden jurisdiccional.  A ese fin, la jurisdicción administra justicia, resolviendo conflictos, mediante un proceso contradictorio que es resuelto por una persona imparcial, autónoma e independiente. Cuando el artículo 26 de la vigente Constitución garantiza una justicia equitativa, tiene que estar refiriéndose a la jurisdicción de equidad.

Como antes la Sala advirtió, los órganos jurisdiccionales, que conforman el segmento: jurisdicción, están organizados jerárquicamente, de manera que entre ellos no pueden surgir otros conflictos que los de competencia, siendo impensable dentro del área jurisdiccional, litigios entre diversos tribunales por causas que conocen, siendo una excepción al que un tribunal sin mediar apelación o consulta, juzgue los actos, sentencias y resoluciones de otro tribunal, a menos que se trate de cuestiones de orden público, como el fraude procesal o la revisión, donde se encuentran implicadas conductas de particulares que son realmente los afectados, que permiten a un juez enfrentarse a lo decidido por otro juez. Pero este conocimiento en la revisión, ocurre excepcionalmente, y por lo regular, producto de la iniciativa de las partes y no del órgano jurisdiccional.

Dentro de las posibilidades legales de que la actividad de un órgano jurisdiccional sea juzgado por otro, sin mediar la apelación o la consulta, se encuentra la del artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual permite que un juez superior al que emite un pronunciamiento u ordene un acto, conozca de un amparo contra dicho fallo o acto, si con él se lesiona un derecho o garantía constitucional. En este caso excepcional, es cierto que se rompe el principio de la unidad de la jurisdicción, sin embargo funciona la pirámide organizativa de la jurisdicción, y es el  superior quien juzga al inferior, y ello ocurre porque las partes y no el órgano incoan el amparo. Los tribunales fueron concebidos para dirimir conflictos, no estando entre sus poderes o facultades el pedir justicia mediante litigios.  Se requiere que el orden que impone la Ley Orgánica del Poder Judicial a los órganos de administración de justicia, se cumpla.

Ahora bien, los jueces de paz pertenecen al sistema judicial, son órganos jurisdiccionales, como lo son los árbitros y otras figuras que pueda crear la justicia alternativa, y son jueces de equidad, según el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, siendo excepcionalmente jueces de derecho, conforme al mismo artículo que reza:

‘Los Jueces de Paz procurarán la solución de conflictos y controversias por medio de la conciliación. Cuando ello no fuere posible, dichos conflictos y controversias se resolverán con arreglo a la equidad, salvo que la Ley imponga una solución de derecho. Los Jueces de Paz también resolverán conforme a la equidad cuando así lo soliciten expresamente las partes’.

No puede considerarse que esta forma (la alternativa) de ejercicio de la jurisdicción, esté supeditada a la jurisdicción ejercida por el poder judicial, por lo que a pesar de su naturaleza jurisdiccional, estos Tribunales actúan fuera del poder judicial, sin que ello signifique que este último poder no pueda conocer de las apelaciones de sus fallos, cuando ello sea posible, o de los amparos contra sus sentencias.

La justicia alternativa (arbitramentos, justicia por conciliadores, etc.), es ejercida por personas cuya finalidad es dirimir conflictos, de una manera imparcial, autónoma e independiente, mediante un proceso contradictorio; produce sentencias (artículos 45 y 46 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz) que se convierten en cosa juzgada, ejecutables (lo que es atributo jurisdiccional, y que aparece recogido en el numeral 1 del artículo 9, y en los artículos 49 y 50  de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, así como en las normas sobre ejecución del laudo arbitral de la Ley de Arbitraje Comercial, y en el artículo 523 del Código de Procedimiento Civil), y por tanto es parte de la actividad jurisdiccional, pero no por ello pertenece al poder judicial, que representa otra cara de la jurisdicción, la cual atiende a una organización piramidal en cuya cúspide se encuentra el Tribunal Supremo de Justicia, y donde impera un régimen disciplinario y organizativo del cual carece, por ahora, la justicia alternativa’.

Del anterior criterio jurisprudencial resulta evidente que al no pertenecer los árbitros a que hace referencia la Ley de Arbitraje Comercial, al poder judicial (a pesar de estar comprendidos dentro del sistema judicial como órganos alternativos de solución de controversias. Artículos 253 y 258 de la Constitución de 1999), mal puede plantearse un problema de competencia.

…omissis…

Al tratarse de un problema contractual respecto del cual las partes deciden someter sus disputas ante el Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio de Caracas, órgano que, como se precisó con anterioridad, forma parte del sistema judicial dentro de los mecanismos alternativos de resolución de controversias, pero que no forma parte del Poder Judicial, y al no pertenecer a la Administración Pública y ser resuelta la controversia por la ley venezolana y por un juez venezolano, mal podía ordenar el Juez del Juzgado Superior Octavo en lo Civil y Mercantil Bancario con Competencia Nacional y Sede en Caracas, la consulta a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, cuando no estaban dados los extremos contenidos en los artículos 59 y 62 del Código de Procedimiento Civil, por lo que incurrió en un error que ocasionó dilación en el proceso, por la reposición de la causa, y su paralización por la consulta de Ley’.

            Siguiendo esta misma línea argumentativa, debe citarse lo dispuesto en la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con relación a lo establecido en el artículo 253 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al efecto expone:

El Estado democrático y social de Derecho y de Justicia consagrado por la Constitución, al implicar fundamentalmente, división de los poderes del Estado, imperio de la Constitución y las leyes como expresión de la soberanía popular, sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, y garantía procesal efectiva, de los derechos humanos y de las libertades públicas, requiere la existencia de unos órganos que, institucionalmente caracterizados por su independencia, tengan la potestad constitucional que les permita ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a todos los poderes públicos al cumplimiento de la Constitución y las leyes, controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

El conjunto de órganos que desarrollan esa función constituyen el Poder Judicial y el Sistema de Justicia que se consagra en el Capítulo III del Título V de la Constitución, configurándolo como uno de los poderes del Estado.

En el referido Capítulo, la Constitución, con fundamento en el principio de soberanía, declara que la potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos y se imparte en nombre de la República y por autoridad de la ley.

Sobre esta base, el texto constitucional constituye el sistema de justicia integrado por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de investigación penal, los auxiliares y funcionarios de justicia, el sistema penitenciario y los abogados autorizados para el ejercicio.

Por otra parte, se incorporan al sistema de justicia, los medios alternativos para la resolución de controversias, tales como el arbitraje, la mediación y la conciliación, todo ello con el objeto de que el Estado los fomente y promueva sin perjuicio de las actividades que en tal sentido puedan desarrollar las academias, universidades; cámaras de comercio y la sociedad civil en general. Asimismo, siendo que la administración de justicia no es monopolio exclusivo del Estado aunque sólo éste puede ejercer la tutela coactiva de los derechos, es decir, la ejecución forzosa de las sentencias, la Constitución incorpora al sistema de justicia a los ciudadanos que participan en el ejercicio de la función jurisdiccional integrando jurados o cualquier otro mecanismo que la ley prevea.

Además, como consecuencia del principio y derecho a la justicia gratuita consagrado en el texto constitucional, se establece que el Poder Judicial no está facultado para establecer tasas, aranceles, ni para exigir pago alguno por sus servicios

. (Vid. En idéntico sentido sentencia de esta Sala N° 1139/2000).

En atención a lo dispuesto, esta Sala debe aclarar que el sistema de justicia implica un concepto más amplio en su contexto y contenido que el sistema judicial, ya que este último se encuentra inserto en el primero, por cuanto no es exclusivo del Estado, aunque a su vez el sistema judicial tiene la función de resolver los conflictos originados en la sociedad cuando éstos impliquen el menoscabo de derechos y/o garantías constitucionales o legales, aun cuando hayan sido conocidos y decididos por integrantes del sistema de justicia.

Así pues, puede afirmarse que el sistema judicial se restringe al ejercicio exclusivo de la función jurisdiccional, mientras que el sistema de justicia se encuentra relacionado con los medios tanto personales como materiales al servicio del ejercicio del valor justicia, establecido en el Texto Constitucional, pero que dada su condición instrumental, no se integra ni forma parte de ésta –función jurisdiccional- ni afecta el gobierno del Poder Judicial.

En razón de ello, se debe destacar que el imperativo establecido para la Asamblea Nacional de dictar en el lapso de un año la legislación objeto de desarrollo de los postulados constitucionales, se encuentra dirigido al sistema judicial y no al sistema de justicia, razón por la cual dicho imperativo se restringía al funcionamiento y organización del sistema judicial, el cual se encuentra compuesto por el Tribunal Supremo de Justicia y los demás Tribunales de la Republica. (Vgr. Sistema de justicia indígena –ex artículo 260 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-).

            En consecuencia, cabe preguntarse qué comprende el sistema judicial. Para ello, se debe partir de un análisis literal y, en tal sentido, se tiene que por sistema debe entenderse el conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí, que ordenadamente contribuyen a un determinado objeto o un fin específico. (Cfr. “Diccionario de la Lengua Española”, Editorial Espasa Calpe, S.A., 2001, Vigésima Segunda Edición, p. 2073-2074).

            Partiendo de ello, se puede desprender que el sistema judicial se encuentra conformado por el conjunto de órganos que mediante unas normas previamente adoptadas regula única y exclusivamente la función jurisdiccional mediante el acto de impartir justicia entre los particulares en conflicto que acuden a los Tribunales de la República. Así pues, las reglas se encuentran representadas en las normas atributivas de competencia y del procedimiento, los órganos se encuentran integrados por el Tribunal Supremo de Justicia y los demás Tribunales que determine la ley, y el fin u objeto de satisfacción se encuentra constituido por la justicia, mediante el ejercicio de la función jurisdiccional.

            Si bien pareciera existir una confusión entre ambos términos y volviendo sobre lo anteriormente expuesto, se puede apreciar que al dividir ambos conceptos –sistema judicial y sistema de justicia-, se denota cómo el sistema judicial forma parte del sistema de justicia, pero éste no se encuentra integrado al sistema judicial.

En atención a ello, se destaca que sólo en la justicia de paz, en los medios alternativos y en los juzgamientos realizados por las comunidades indígenas (artículos 258 y 260 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), que forman parte del sistema de justicia, mas no del Poder Judicial, nos encontramos en presencia del sistema de justicia en su amplio espectro del cual forma parte el sistema judicial. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1798/2006), aunado a los demás integrantes establecidos en el artículo 253 eiusdem.

            Ello puede concluirse, igualmente del artículo 60 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el cual establece los órganos integrantes del Poder Judicial, al efecto, dispone el referido artículo:“Artículo 60. El Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia, los tribunales de jurisdicción ordinaria y los tribunales de jurisdicción especial. Los tribunales pueden ser colegiados y unipersonales y se organizarán en Circuitos en cada Circunscripción Judicial”.

            En atención a lo expuesto, considera esta Sala que en el presente caso, no se aprecia una vulneración al orden constitucional y, por ende una violación constitucional por omisión por parte de la Asamblea Nacional, ya que el imperativo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta numeral cinco de la Carta Magna, se encuentra dirigido como se expuso anteriormente al sistema judicial y no al sistema de justicia, razón por la cual, la no regulación del sistema penitenciario por parte del órgano legislativo no constituye objeto de violación constitucional alguna en los términos expuestos.

            No obstante lo anterior, aprecia esta Sala Constitucional que en el presente caso, si bien el órgano legislativo –Asamblea Nacional- no ha dictado una normativa que regule y desarrolle de manera íntegra los principios que deben regir el sistema penitenciario venezolano, en franca armonía con lo establecido en el artículo 272 del Texto Constitucional, se aprecia que dicha facultad fue ejercida parcialmente por la Comisión Legislativa Nacional mediante la sanción de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Régimen Penitenciario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.975 del 19 de junio de 2000.

            En tal sentido, se aprecia que no existe en el presente caso un vacío legislativo en dicha materia, sino por el contrario el Constituyente recién promulgado el Texto Constitucional quiso dejar desarrollado alguno de los postulados establecidos en el artículo 272 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Sin embargo, de las actas que rielan en el presente expediente, se aprecia cómo la Asamblea Nacional se encuentra en la formulación de un proyecto de reforma de la Ley de Régimen Penitenciario, el cual se encuentra en sus diversas fases procedimentales (folios 48 al 316 del expediente judicial).

            En atención a lo expuesto, debe esta Sala invocar a reflexión al órgano legislativo nacional –Asamblea Nacional-, para que sea más expedito en el ejercicio de sus funciones legislativas y, en consecuencia, proceda a sancionar el referido proyecto de Ley de Régimen Penitenciario, con la finalidad de garantizar plenamente el derecho de los penados venezolanos a poseer un sistema penitenciario que asegure las garantías y principios constitucionales establecidos en el Texto Constitucional. Así se decide.

En consecuencia, esta Sala declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad por omisión ejercida. Así se decide.

VIII

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la acción de inconstitucionalidad por omisión ejercida por el ciudadano J.F.N.S., titular de la cédula de identidad N° 2.141.729 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 11.742, actuando en su propio nombre y representación, contra la Asamblea Nacional por “(…) no haber dictado en el plazo que le señala el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta del Texto Constitucional, las normas necesarias para concretar el cumplimiento de la programación establecida en el artículo 272 eiusdem (…)”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Notifíquese a la Asamblea Nacional.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de junio  de dos mil siete (2007). Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

            La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

                             Ponente

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A.C.L.

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

          

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 04-1843

LEML/

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