Sentencia nº 01369 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Diciembre de 2016

Magistrada Ponente: B.G.C.S.

Exp. N° 2015-0266

Mediante Oficio N° CSCA-2015-000075 del 12 de febrero de 2015, recibido ante esta Sala el 12 de marzo del mismo año, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió el expediente contentivo de la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con acción de amparo cautelar y de forma subsidiaria con reclamación indemnizatoria por daño moral y material, en fecha 6 de abril de 2004, por las abogadas Nayadet Mogollón Pacheco y D.O., inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nros. 42.014 y 100.634, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil INVERSIONES EL TIMÓN, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 30 de junio de 1999, bajo el N° 22, Tomo 36-A-Cto., contra la Resolución N° 1.222 de fecha 17 de diciembre de 2003, emanada de la Junta Administradora del FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (FONDUR), instituto autónomo creado por Ley promulgada el 1° de septiembre de 1975, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 30.790 del 9 de ese mismo mes y año, mediante la cual se acordó rescindir el contrato de obra distinguido con las letras y números GPC-C-02-574 de fecha “catorce (14) de Noviembre de 2002”, suscrito por ambas partes para la construcción de ciento noventa y dos (192) apartamentos multifamiliares.

Tal remisión fue efectuada con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en fecha 10 de febrero de 2015, contra la sentencia N° 2014-001424, dictada por la precitada Corte el 20 de octubre de 2014, que declaró inadmisible la demanda interpuesta.

En fecha 17 de marzo de 2015, se dio cuenta en Sala, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se designó ponente a la Magistrada B.G.C.S. y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.

Por escrito del 7 de abril de 2015, la representación judicial del accionante presentó escrito contentivo de las razones que dan sustento al medio de impugnación ejercido.

En fecha 29 de abril de 2015, la causa entró en estado de sentencia.

Mediante diligencia del 14 de abril de 2016, el abogado F.J.S.F., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 2.160, actuando en su carácter de apoderado judicial de la empresa accionante, solicitó se dicte sentencia en el presente asunto.

Por auto del 20 de abril de 2016, se dejó constancia que el 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero y el Magistrado M.A.M.S., designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. La Sala quedó constituida, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; y los Magistrados, Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y M.A.M.S..

Así las cosas y realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Político Administrativa pasa a realizar el análisis correspondiente, de acuerdo a las siguientes consideraciones:

I

DE LA DECISIÓN APELADA

La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia Nº 2014-001424, de fecha 20 de octubre de 2014, declaró inadmisible la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar y de forma subsidiaria con reclamación indemnizatoria por daño moral y material por la representación en juicio de la empresa Inversiones El Timón, C.A., contra la Resolución N° 1.222 de fecha 17 de diciembre de 2003, emanada de la Junta Administradora del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), mediante la cual se acordó rescindir el contrato de obra distinguido con las letras y números GPC-C-02-574 de fecha “catorce (14) de Noviembre de 2002”, suscrito por ambas partes para la construcción de ciento noventa y dos (192) apartamentos multifamiliares, sobre la base de los argumentos que a continuación se indican:

…Ahora bien, observa esta Corte que en el presente caso estamos en presencia de una demanda contra el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (F.O.N.D.U.R.), creado por Ley promulgada el 1 de septiembre de 1975, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 30.790 del día 9 del mismo mes y año, tal y como establece el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en virtud de que los Institutos Autónomos gozan de los privilegios y prerrogativas procesales establecidas en la ley, al igual que la República, siendo ésta última la máxima representación del Estado, cuya soberanía reside en el pueblo y es ésta en última instancia quien resulta afectada de cualquier decisión en contra del mismo.

De allí que, tanto el derogado Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable al presente caso -ratione temporis-, como el actual Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establecen el antejuicio administrativo, mediante el cual los particulares pueden resolver sus controversias con la Administración en sede administrativa, para que la República y en este caso el Instituto conozca las pretensiones que pudieran ser alegadas en su contra, así como los fundamentos de las mismas, ya que, el antejuicio administrativo por revestir carácter de orden público debe ser acatado y respetado por los particulares, no pudiendo ser relajado ni modificado por convenios entre los mismos.

Este antejuicio administrativo, no es otro que el procedimiento que deben seguir los particulares, pautado en este caso en el artículo 54 y siguientes de la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el cual se establecía lo siguiente:

(…)

Ahora bien, debe tenerse en cuenta además que para una correcta interpretación y aplicación del precitado artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, se hace necesario concatenar su contenido con los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos al acceso a la justicia y a la eficacia procesal. El referido procedimiento debe ser intentado por ante los Ministerios e Institutos Autónomos, antes de ser intentada la demanda de carácter patrimonial por ante el órgano jurisdiccional competente, todo ello de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley supra mencionado, en concordancia con el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que dispone:

(…)

En el caso de autos, la parte demandada es como ya se dijo, el Instituto Autónomo Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (F.O.N.D.U.R.), quien goza innegablemente de privilegios procesales, al ser una Persona de Derecho Público no territorial perteneciente a la Administración Central, de allí que el interesado debe agotar el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, esto es, plantear su pretensión previamente y por escrito al Instituto en cuestión. Así se decide.

Así pues, el antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República es una condición de admisibilidad o presupuesto procesal aplicable, a las demandas o recursos de contenido patrimonial interpuestos en contra de la República; aunado al hecho de que el mismo constituye un privilegio que poseen los órganos administrativos con fundamento en el interés general que estos tutelan, por mandato de los artículos 54 al 60 del derogado Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y actualmente previsto en los artículo 56 y siguientes del actual Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es extensible a los Institutos Autónomos como se precisó ut supra.

Asimismo, debe señalarse que siendo el antejuicio administrativo tal y como se ha expresado ut supra, un privilegio de la Administración, su regulación debe realizarse mediante normas de excepción que necesariamente tienen que ser interpretadas restrictivamente.

De los criterios jurisprudenciales parcialmente transcritos, claramente se puede colegir que la omisión del agotamiento del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la demanda, toda vez que el agotamiento previo de la reclamación administrativa, persigue como fin brindar la posibilidad de evitar el uso de la vía jurisdiccional cuando la pretensión del administrado sea directamente satisfecha por la Administración, e igualmente que la Administración conozca el alcance de las pretensiones que podrían ser deducidas en vía jurisdiccional, evitando con ello la sorpresa de una demanda inesperada, cuando la acción afecte los intereses patrimoniales de la República.

De la revisión exhaustiva de las actas que conforman el presente expediente, se advierte que no existen elementos probatorios que le permitan a este Órgano Jurisdiccional, deducir que la parte demandante cumplió con la formalidad del procedimiento de agotamiento del antejuicio administrativo, previo a las demandas patrimoniales en contra de la República, toda vez que a los autos no rielan documentos contentivos del asunto sometido a consideración de la Administración, previstas en el artículo 56 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por lo tanto, aceptar el incumplimiento del agotamiento previo de la vía administrativa, sería negar el carácter de orden público al mismo.

Es preciso indicar, que por cuanto la admisión de la presente acción la realizó el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el 26 de abril de 2004, dicho Juzgado ha debido observar que el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable -rationae temporis- disponía:

(…)

De igual modo, preveía el artículo 84 eiusdem, lo siguiente:

(…)

Visto lo dispuesto en las normas supra transcritas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara inadmisible la demanda interpuesta, toda vez que no se verificó que la empresa Inversiones El Timón C.A., haya dado cumplimiento al procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, según las reglas que al efecto se encontraban establecidas en la citada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con lo previsto a tal efecto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la época de la interposición de la presente acción, en consecuencia, se anula la sentencia de fecha 26 de abril de 2004, mediante la cual el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, admitió la acción interpuesta, en consecuencia CESAN los efectos de la medida decretada. Así se decide…

(sic).

II

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

Por escrito presentado el 7 de abril de 2015, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Inversiones El Timón, C.A., adujo que la decisión que impugna incurre en el vicio de incongruencia negativa, toda vez que “se abstuvo de pronunciarse, como era su obligación legal, sobre la procedencia de la acción de nulidad intentada por [la empresa actora], como acción principal, por el contrario, la decisión en cuestión solo analiza la acción subsidiaria del reclamo de daños y perjuicios, declarándola inadmisible por no haber la recurrente planteado reclamación administrativa ante el órgano (…) que dictó el acto irrito” (sic) (agregados de la Sala).

En ese sentido afirmó, que el a quo se encontraba “en la obligación legal de pronunciarse de forma específica y determinada sobre la procedencia de la acción principal que fue intentada (…), como acción principal; los elementos probatorios aportados por [su mandante], evidenciaban sin ningún género de dudas que, el FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (FONDUR), infringió en la forma como se dictó la providencia administrativa, impugnada mediante el recurso de nulidad, disposiciones legales que le correspondía aplicar y no lo hizo” (sic) (agregados de la Sala, mayúsculas y negrillas del escrito).

Por tanto, solicita se declare con lugar el recurso de apelación interpuesto, se revoque la decisión recurrida y “se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado”.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil Inversiones El Timón, C.A., contra la decisión N° 2014-001424, de fecha 20 de octubre de 2014, por la cual la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar y de forma subsidiaria con reclamación indemnizatoria de daño moral y material, contra la Resolución N° 1.222 de fecha 17 de diciembre de 2003, emanada de la Junta Administradora del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), mediante la cual se acordó rescindir el contrato de obras distinguido con las letras y números GPC-C-02-574 de fecha “catorce (14) de Noviembre de 2002” suscrito con la parte demandante .

En tal sentido se advierte que la representación judicial de la sociedad mercantil accionante denunció que el referido fallo incurrió en el vicio de incongruencia negativa, por cuanto “se abstuvo de pronunciarse, como era su obligación legal, sobre la procedencia de la acción de nulidad intentada por [la empresa actora], como acción principal” (corchetes de la Sala).

Ahora bien, de un examen del fallo dictado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se aprecia que dicho órgano declaró inadmisible la acción interpuesta por no haberse cumplido con el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República al considerar que la parte demandada gozaba de las prerrogativas procesales de ésta última.

Precisado lo anterior, resulta pertinente destacar lo establecido por esta Sala respecto al vicio de incongruencia negativa, el cual se presenta cuando el Juez omite el estudio de alguna de las excepciones o defensas opuestas por las partes, que conlleva por vía de consecuencia al quebrantamiento del principio de exhaustividad contemplado en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, y a la consiguiente nulidad del fallo conforme al artículo 244 eiusdem, aplicable supletoriamente de conformidad con lo previsto en los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. entre otras, sentencia de esta Sala N° 01014 del 2 de julio de 2014).

En ese sentido debe observase que, como ya se indicó, el argumento del apelante se circunscribe a señalar que el fallo impugnado “se abstuvo de pronunciarse, como era su obligación legal, sobre la procedencia de la acción de nulidad intentada por [la empresa actora], como acción principal”.

Así pues, resulta oportuno revisar lo establecido por esta M.I. respecto al cumplimiento del señalado procedimiento administrativo previo cuando son planteadas demandas de nulidad con pretensiones de condena ejercidas con ocasión de un contrato administrativo, siempre que el ente contra el cual se intente dicha acción goce de tal prerrogativa procesal por disposición expresa de la ley.

En ese sentido, mediante sentencia de esta Sala N° 00230 publicada el 8 de febrero de 2007, se indicó lo siguiente:

…en casos como el presente es indisoluble a sus aspectos de mérito, lo relativo a la pretensión indemnizatoria de la accionante, razones éstas que llevan a esta Sala a ratificar que en materia de contratos administrativos, específicamente en las acciones de nulidad con pretensiones de condena, existen circunstancias particulares que hacen exigible, a los fines de su admisión, el cumplimiento de ciertos requisitos previos a su ejercicio, los cuales no se requieren en otros casos, tales como las acciones de nulidad con pretensiones de condena ejercidas en materia funcionarial, (…), razón por la cual –se insiste-, sólo en los casos de contratos administrativos es que debe exigirse el antejuicio administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República

.

Así pues, concluye esta Sala que en las acciones de nulidad con pretensiones de condena que se ejerzan con ocasión de los denominados contratos administrativos, es necesario exigir el cumplimiento del antejuicio administrativo, sólo si el ente contra el cual va dirigido el recurso goza a su favor de las prerrogativas procesales otorgadas a la República, a través de una disposición legal expresa, toda vez que para estos casos particulares, resulta imprescindible el análisis del contenido del contrato y el cumplimiento de las obligaciones inherentes al mismo…”. (Subrayado de la cita)

En este orden de consideraciones, interesa destacar, que para la fecha en que fue interpuesta la demanda objeto de la presente decisión, esto es el 6 de abril de 2004, se encontraba vigente el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 5.554 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001, el cual en sus artículos 54 y 60 disponía:

Artículo 54. Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo.

.

Artículo 60. Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo.

(Destacado de la Sala).

De las disposiciones citadas se colige que el antejuicio administrativo constituye un requisito de admisibilidad de las demandas o pretensiones de contenido patrimonial incoadas contra la República o aquellos entes que por ley ostentan tal privilegio, toda vez que éste se erige como una forma mediante la cual los particulares pueden resolver sus controversias con la Administración en sede administrativa, sin que requieran acudir a los órganos jurisdiccionales, así como también es un medio para que la autoridad administrativa tenga conocimiento de las eventuales acciones de las cuales podría ser objeto.

A su vez, el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para el momento de la interposición de la presente demanda (6 de abril de 2004), dispone lo siguiente:

Artículo 84.- No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:

(…)

5° Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible; o no se haya cumplido con el procedimiento previo a las demandas contra la República;

. (Destacado de la Sala).

Hechas las consideraciones que anteceden y efectuado el análisis de las actas procesales que conforman el presente expediente, la Sala constata, tal como lo hizo el a quo, que la empresa accionante omitió el cumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, habida cuenta que el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) es un sujeto con personalidad jurídica y patrimonio propio, autónomo e independiente, conforme lo establece el artículo 1° de su ley de creación (Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 30.790 del 5 de septiembre de 1975), esto es un ente descentralizado funcionalmente y por tanto detenta las prerrogativas de la República en juicio, en virtud de ello debió agotarse el referido procedimiento previo en sede administrativa, toda vez que si bien entre las pretensiones que la empresa actora persigue ver satisfechas, se advierte la nulidad de la Resolución N° 1.222 de fecha 17 de diciembre de 2003, mediante la cual el órgano demandado rescindió el contrato de obra suscrito con la apelante, igualmente hizo valer una pretensión de condena por los supuestos daños morales y materiales que le produjo tal rescisión.

Así, conforme a los razonamientos precedentemente expuestos debe esta Sala desechar el argumento sostenido por la parte actora en apoyo de su apelación y por ello se impone declarar sin lugar dicho recurso, en consecuencia se confirma la decisión apelada. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la sociedad mercantil INVERSIONES EL TIMÓN, C.A., contra la sentencia N° 2014-001424, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa el 20 de octubre de 2014, mediante la cual declaró inadmisible la demanda interpuesta. En consecuencia se CONFIRMA la decisión apelada.

Se CONDENA en COSTAS a la empresa apelante conforme a lo establecido en los artículos 274, 276 y 357 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de noviembre del año dos mil dieciséis (2016). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

La Presidenta M.C.A.V.
		La Vicepresidenta E.C.G.R.
La Magistrada - Ponente, B.G.C.S.
		El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
El Magistrado M.A.M.S.
	La Secretaria, Y.R.M.
	En fecha seis (06) de diciembre del año dos mil dieciséis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01369, la cual no está firmada por la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, por motivos justificados.
	La Secretaria, Y.R.M.