Sentencia nº 01087 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 18 de Agosto de 2004

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z. Exp. Nº 2003-1082 Mediante escrito presentado en fecha 02 de septiembre de 2003, ante la Secretaría de esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el ciudadano L.G.C.F., titular de la cédula de identidad Nº 3.574.089, actuando en su carácter de Director Gerente de la sociedad de comercio INVERSIÓN UNIÓN NACIONAL, C.A, inscrita el 10 de octubre de 2000, en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, quedando anotada bajo el Nº 73, Tomo 50-A, siendo reformados sus Estatutos en varias oportunidades, siendo la última reforma de fecha 07 de febrero de 2003, anotada bajo el Nº 67, Tomo 2-A, asistido por la abogada Z.M.J.M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 55.658, interpuso recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 1.287, de fecha 10 de marzo de 2003, dictada por el MINISTRO DE FINANZAS, que resolvió el recurso jerárquico interpuesto contra la providencia administrativa Nº 00208, de fecha 08 de febrero de 2003, que a su vez declaró sin lugar el recurso de reconsideración intentado contra el acto administrativo distinguido con el Nº 001964, de fecha 18 de diciembre de 2001.

El 03 de septiembre de 2003, de conformidad con lo pautado en el artículo 123 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordenó oficiar al Ministerio de Finanzas, a fin de que remitiese los antecedentes administrativos del caso.

Por auto de fecha 02 de octubre de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda y ordenó practicar las notificaciones de Ley; asimismo, ordenó expedir el cartel a que alude el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al tercer día de despacho siguiente a aquél en que constaren en autos las aludidas notificaciones.

El 18 de noviembre de 2003, se ordenó agregar al expediente y formar pieza separada con los antecedente administrativos remitidos por el Ministerio de Finanzas.

Practicadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, el 10 de diciembre de 2003 se expidió el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.

Retirado, publicado y consignado el cartel, el 04 de febrero de 2004 la representación de la Procuraduría General de la República promovió pruebas, las cuales fueron admitidas por auto de fecha 19 de febrero de 2004.

Concluida la sustanciación de la causa, por auto de fecha 31 de marzo de 2004 se ordenó el pase del expediente a la Sala.

El 13 de abril de 2004 se designó Ponente al Magistrado L.I.Z. y se fijó el 5º día de despacho siguiente para el comienzo de la relación.

En fecha 22 de abril de 2004 comenzó la relación en el presente juicio, y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes.

Llegada la oportunidad legal para que tuviera lugar el acto de informes, el 11 de mayo de 2004, comparecieron las partes y consignaron sus escritos.

El 29 de junio de 2004, terminó la relación en el presente juicio y se dijo “VISTOS".

I

DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE

Alega la parte recurrente en su escrito libelar:

Que el 07 de agosto de 2001, la Superintendencia de Seguros ordenó el inicio de una averiguación administrativa en su contra, con motivo de una denuncia formulada por el ciudadano J.N.A., quien se dedica al corretaje de seguros.

Que la denuncia se circunscribió concretamente a señalar que la sociedad de comercio demandante se dedicaba a una actividad comercial equivalente a la venta de seguros de responsabilidad civil de vehículos.

Que habiendo sido sustanciado en su totalidad el respectivo procedimiento administrativo, la Superintendencia de Seguros emitió en fecha 18 de diciembre de 2001, el acto administrativo signado bajo el Nº 001964, mediante el cual se dejó sentado que la sociedad de comercio Unión Nacional, C.A. infringió el artículo 2º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1994 (Publicada en la Gaceta Oficial N° 4.882 Extraordinario, de fecha 23 de diciembre de 1994, cuya modificación fue publicada en la Gaceta Oficial N° 4.865 Extraordinario, de fecha 08 de marzo de 1995), vigente para la época en que se verificó la infracción, por desarrollar actividades propias de las empresas de seguros, y en consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en el ordinal 2º del artículo 296 del Código Orgánico Procesal Penal, por cuanto el artículo 185 de la citada Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, prevé penas privativas de libertad o multa, para sancionar la violación del referido artículo 2º eiusdem.

Que contra el acto administrativo en referencia se ejerció recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar por la Superintendencia de Seguros, a través de la providencia Nº 00208, de fecha 08 de febrero de 2003; providencia que a su vez fue atacada con la interposición del correspondiente recurso jerárquico por ante el Ministro de Finanzas, quien finalmente confirmó el acto impugnado, mediante la Resolución Nº 1.287, de fecha 10 de marzo de 2003.

Que agotada la vía administrativa, ocurría a demandar la nulidad de la referida resolución ministerial, en virtud de que la misma incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, por varias razones, a saber:

Porque asume que el compromiso adquirido por la recurrente de resarcir los daños que estuvieren obligados a sufragar sus clientes, con motivo de la responsabilidad extracontractual derivada de accidentes de tránsito, de acuerdo a las disposiciones contenidas en la Ley de T.T. y sus Reglamentos, supone necesariamente que la actividad desarrollada por aquélla sea de naturaleza aseguradora; cuando lo cierto es que pueden darse casos en los que podría existir la cobertura de un riesgo en la que no esté involucrada una actividad aseguradora, incluso, cuando se cubran riesgos atenidos a siniestros propios de accidentes de tránsito. (mutualidad o asistencia convenida).

Porque argumenta que la aludida cobertura de daños ocasionados en un accidente de tránsito, está exclusivamente reservada a las empresas aseguradoras, según el dispositivo contenido en el artículo 54 de la Ley de T.T., cuando es claro que en ninguno de sus puntos, la citada norma legal establece que los únicos terceros susceptibles de obligarse a sufragar los gastos ocasionados por el conductor o el propietario, sean las empresas aseguradoras.

Porque afirma que el hecho de que el contrato administrativo de R.C.V. que celebra Inversión Unión Nacional, C.A. con sus clientes sea bilateral, oneroso, aleatorio, de tracto sucesivo y de carácter indemnizatorio, implica necesariamente que tenga naturaleza equivalente al contrato de seguros; a pesar de que existen contratos distintos al contrato de seguros, caracterizados por ser bilaterales, onerosos, aleatorios, de tracto sucesivo y de carácter indemnizatorio, entre ellos la mutualidad, la cual no tiene precisamente naturaleza de actividad aseguradora a tenor de lo dispuesto en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

Porque sostiene que Inversión Unión Nacional, C.A. no aportó elementos que permitieran desvirtuar la falta que se le imputa, sino que se limitó a exponer que se trata de un contrato que cubre los daños a terceros cuando ha intervenido la autoridad administrativa de tránsito; cuando lo cierto es que sí alegó un hecho que le favorecía y que no fue objeto de pronunciamiento de la Administración, concretamente el alegato estuvo referido a que los contratos que celebra la Sociedad de Comercio “Inversión Unión Nacional, C.A.” escapan de la categoría de contratos de seguros en razón de que tratan de la administración de fondos creados con la contribución o aporte mensual de un conjunto de sujetos jurídicos cohesionados jurídicamente por la obligación recíproca de cada uno respecto a la cobertura del detrimento patrimonial sufrido por alguno o algunos de ellos, con ocasión de accidentes de tránsito en los que estuvieren éstos involucrados.

Finalmente, porque la Administración hizo extensible a toda la actividad de la sociedad de comercio demandante, la consideración aislada de que los contratos de RCV celebrados por aquélla, tenían carácter de actividad aseguradora; cuando la decisión administrativa estuvo fundada en el análisis de una sola de las actividades que efectúa.

II

DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad de presentar informes, la representación de la Procuraduría General de la República solicitó que esta Sala declarase la improcedencia del alegado vicio de falso supuesto, toda vez que:

1. Al concatenar la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros con la Ley de T.T., resulta evidente que sólo las empresas de seguros debidamente autorizadas por la Superintendencia de Seguros, podrán emitir pólizas o contratos que pretendan cubrir los daños ocasionados por los conductores y/o propietarios de vehículos a terceras personas.

2. La identidad de las características entre los contratos celebrados por la sociedad de comercio recurrente y el contrato de seguros, en forma aislada, no fue el elemento determinante para imponerle la sanción contenida en el acto impugnado, sino que tal circunstancia, aunada al hecho de que la actividad desplegada por la demandante está reservada en forma exclusiva, según lo pautado en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y la Ley de T.T., a las empresas de seguros debidamente autorizadas por la Superintendencia de Seguros, fueron concluyentes para la resolución adoptada por la Administración; y finalmente, porque:

3. De la revisión de los expedientes administrativos se desprende que la Administración se pronunció en torno a todos los argumentos esgrimidos por la accionante y en atención a tales planteamientos, los actos administrativos que deciden los recursos de reconsideración y jerárquico abundan en razonamientos que en criterio de la Administración, le asisten para confirmar la resolución dictada.

   Expuestos los alegatos de las partes, pasa la Sala a decidir en los siguientes términos:

   III

   MOTIVACIÓN

   Corresponde a la Sala pronunciarse respecto al fondo del presente recurso de nulidad, y en tal sentido observa, que la parte actora denuncia que el acto impugnado incurre en el vicio de falso supuesto, respecto a diversas situaciones.

1. En primer lugar, alega que no es cierto que el compromiso de resarcir los daños que estuvieren obligados a sufragar sus clientes, con motivo de la responsabilidad extracontractual derivada de accidentes de tránsito, de acuerdo a las disposiciones contenidas en la Ley de T.T. y sus Reglamentos, supone necesariamente que la actividad desarrollada por aquélla sea de naturaleza aseguradora; asimismo aduce que es errónea la interpretación hecha por la Superintendencia de Seguros del dispositivo contenido en el artículo 54 de la Ley de T.T., pues es falso que de la letra del mismo se desprenda que los únicos terceros susceptibles de obligarse a sufragar los gastos ocasionados por el conductor o el propietario, sean las empresas aseguradoras.

   Observa la Sala, que lo dispuesto por la providencia administrativa impugnada al respecto, fue lo siguiente:

   (...)En cuanto al contrato administrativo (sic) de R.C.V. ‘Responsabilidad Civil Básica para vehículos’, se pudo constatar que la empresa ofrece las coberturas de gastos por daños ocasionados a terceros como consecuencia de accidentes de tránsito, según lo dispuesto en la Ley de T.T., también se denota que dicho contrato establece un término de duración de un (1) año a partir del momento en que se ha recibido el monto del pago correspondiente.

   Es oportuno señalar que el artículo 54 de la Ley de T.T. dispone lo siguiente: ‘El conductor, el propietario y su empresa aseguradora están solidariamente obligados a reparar todo daño material que se causa con motivo con motivo de la circulación del vehículo, a menos que se pruebe que el daño proviene de un hecho de la víctima o de un tercero que haga inevitable el daño o el accidente hubiese sido imprevisible para el conductor...’

   (...omissis...)

   Vista la normativa anteriormente citada y las disposiciones establecidas en los contratos que suscribe la empresa recurrente, esta alzada interpreta al concatenar la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros con la Ley de T.T., que sólo las empresas de seguros debidamente autorizadas por la Superintendencia de Seguros podrán emitir pólizas o contratos que pretendan cubrir los daños ocasionados por lo conductores y/o propietarios de vehículos a terceras personas(...)

   La norma citada en la Resolución Ministerial impugnada, se encuentra prevista en la Ley de T.T. de fecha 09 de agosto de 1996, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.085 Extraordinaria, de esa misma fecha, vigente para el momento en que se constituyó la compañía anónima demandante; ahora bien, advierte la Sala, que si de la lectura de dicho artículo no queda suficientemente claro que, como estableció la resolución impugnada, “...sólo las empresas de seguros debidamente autorizadas por la Superintendencia de Seguros podrán emitir pólizas o contratos que pretendan cubrir los daños ocasionados por lo conductores y/o propietarios de vehículos a terceras personas...”, el examen de otras normas del mismo texto legal no dejan duda de ello; en efecto, disponen los artículos 57 y 58 de la aludida Ley de T.T.:

   Artículo 57. La Póliza de Responsabilidad Civil a que se refiere el artículo anterior podrá establecer la opción de que las partes aseguradas suscriban una declaración conjunta, mediante formatos que al efecto suministren las empresas aseguradoras, a objeto de levantar el accidente sin la intervención de las autoridades competentes, dentro de los montos que a tales fines establezca la Superindentencia de Seguros.(...)

   (Resaltado de la Sala)

   Artículo 58. Sin perjuicio de lo establecido en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones deberá informar a la Superintendencia de Seguros las denuncias contra aquéllas empresas de seguros, que incumplieren las obligaciones contraídas en las Pólizas de Responsabilidad Civil de Vehículos, o condicionen la contratación de las Pólizas, para que se apliquen las sanciones o medidas administrativas contempladas en dicha Ley.

   (Resaltado de la Sala)

   De la lectura de las normas parcialmente transcritas supra queda evidenciado que, como expresara la providencia administrativa recurrida, y se reitera, “...sólo las empresas de seguros debidamente autorizadas por la Superintendencia de Seguros podrán emitir pólizas o contratos que pretendan cubrir los daños ocasionados por lo conductores y/o propietarios de vehículos a terceras personas...”; en tal virtud, resulta improcedente el alegado vicio de falso supuesto a este respecto, y así se declara.

2. Asimismo aduce, que el hecho de que el contrato administrativo de R.C.V. que celebra Inversión Unión Nacional, C.A. con sus clientes sea bilateral, oneroso, aleatorio, de tracto sucesivo y de carácter indemnizatorio, no implica necesariamente que tenga naturaleza equivalente al contrato de seguros, pues existen contratos distintos al contrato de seguros con idénticas características, entre ellos la mutualidad, la cual, según afirmó, no tiene precisamente naturaleza de actividad aseguradora a tenor de lo dispuesto en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

   Advierte la Sala, que la definición y las características del contrato de seguro se encuentran previstas en los artículos 5º y 6º del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro, de fecha 30 de octubre de 2001, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.553 Extraordinario, de fecha 12 de noviembre de 2001, respectivamente. Rezan las citadas normas:

   Artículo 5º. El contrato de seguro es aquél en virtud del cual una empresa de seguros, a cambio de una prima, asume las consecuencias de riesgos ajenos, que no se produzcan por acontecimientos que dependan enteramente de la voluntad del beneficiario, comprometiéndose a indemnizar, dentro de los límites pactados, el daño producido al tomador, el asegurado o al beneficiario, o a pagar un capital, una renta u otras prestaciones convenidas, todo subordinado a la ocurrencia de un evento denominado siniestro, cubierto por una póliza.

   Las disposiciones del contrato de seguro se aplicarán a los convenios mediante los cuales una persona se obliga a prestar un servicio o a pagar una cantidad de dinero en caso de que ocurra un acontecimiento futuro e incierto y que no dependa exclusivamente de la voluntad del beneficiario a cambio de una contraprestación, siempre que no exista una ley especial que los regule.

   Artículo 6º. El seguro es un contrato consensual, bilateral, oneroso aleatorio, de buena fe y de ejecución sucesiva.

   Así, observa la Sala que los contratos que dice celebrar la sociedad de comercio recurrente, reúnen características idénticas a las que la Ley otorga al contrato de seguro y encuadran perfectamente dentro de la definición que hace el citado texto normativo.

   Por tanto, no encuentra esta Sala fundamentos consistentes que hagan presumir que se trata de contratos distintos del contrato de seguros, pues la mutualidad a que alude la parte actora, no puede ser considerada como una tipología de contrato, pues la misma, conforme a la doctrina, está referida al conjunto de principios técnicos que tienen por objeto la repartición de pagos entre numerosos coobligados, con lo cual habrá de asentirse que es la base de todo seguro; ó a la asociación de seguros que pretende eliminar el lucro de las empresas mercantiles, siendo sus miembros, a la vez, asegurados y aseguradores, distribuyendo las indemnizaciones en formas iguales o proporcionales, según las normas o estatutos, mediante una módica cuota que incluye los riesgos y los estrictos gastos de administración, cuya actividad y funcionamiento está reservada a la regulación mediante leyes especiales, a tenor de lo dispuesto en el parágrafo único del artículo 5º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1994 (Publicada en la Gaceta Oficial N° 4.882 Extraordinario, de fecha 23 de diciembre de 1994, cuya modificación fue publicada en la Gaceta Oficial N° 4.865 Extraordinario, de fecha 08 de marzo de 1995), pero cuyo control no escapa del todo del ámbito de actuación de la Superintendencia de Seguros, según previsión de la misma norma.

   En tal sentido, es claro que al implicar el elemento lucrativo, circunstancia reconocida por la propia demandante, no puede decirse que la actividad desarrollada por aquélla encuadre dentro de la noción de mutualidad en puridad de conceptos, sino que se trata efectivamente, de una actividad aseguradora equivalente al contrato de seguros, que simplemente procura evadir la inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control que sobre la misma debe tener por imperativo legal la Superintendencia de Seguros.

   Por tal razón, resulta igualmente improcedente el alegado vicio de falso supuesto en este sentido. Así se declara.

3. Insiste la recurrente en afirmar que la providencia recurrida incurre en falso supuesto de hecho, en razón de que dispuso que Inversión Unión Nacional, C.A. no había aportado elementos que permitieran desvirtuar la infracción del artículo 2º de la Ley de Seguros y Reaseguros, limitándose a exponer que los contratos celebrados con sus clientes, cubren los daños ocasionados a terceros en los casos en que ha intervenido la autoridad administrativa de tránsito; cuando por el contrario, Inversión Unión Nacional, C.A. sí alegó un hecho que le favorecía y que no fue objeto de pronunciamiento de la Administración.

   La defensa en cuestión se basó en la afirmación de que los contratos que celebra la Sociedad de Comercio “Inversión Unión Nacional, C.A.” escapan de la categoría de contratos de seguros en razón de que tratan de la administración de fondos creados con la contribución o aporte mensual de un conjunto de sujetos jurídicos cohesionados jurídicamente por la obligación recíproca de cada uno respecto a la cobertura del detrimento patrimonial sufrido por alguno o algunos de ellos, con ocasión de accidentes de tránsito en los que estuvieren éstos involucrados.

   La Sala, conteste con los argumentos expuestos por la Administración emisora del acto impugnado, estima que el alegato esgrimido en el escrito recursivo, nada aporta en defensa de la recurrente, con relación a la inobservancia del artículo 2º de la Ley de Empresa de Seguros y Reaseguros de 1994 (Publicada en la Gaceta Oficial N° 4.882 Extraordinario, de fecha 23 de diciembre de 1994, cuya modificación fue publicada en la Gaceta Oficial N° 4.865 Extraordinario, de fecha 08 de marzo de 1995) que se le imputa, pues se limita a definir qué tipo de actividad desarrolla, sin lograr desvirtuar que se trate de una actividad propia de una empresa de seguros. Así, debe la Sala desestimar también, el presunto falso supuesto en cuanto a este punto. Así se declara.

4. Finalmente, alega la parte actora que el acto impugnado está viciado de falso supuesto, en razón de que la Administración hizo extensible a toda su actividad el carácter de aseguradora, sobre la consideración aislada de que los contratos de RCV celebrados con sus clientes eran verdaderos contratos de seguro; a tal efecto adujo, que la decisión administrativa estuvo fundada en el análisis de una sola de las actividades que llevaba a cabo, y que de ser cierto que esa fuese aseguradora, no implicaba necesariamente que el resto de las que desarrollase lo fueran.

   Al catalogar la actividad desarrollada por la parte actora, dispuso la resolución impugnada, lo siguiente:

   “(...)Vista la normativa anteriormente citada y las disposiciones establecidas en los contratos que suscribe la empresa recurrente, esta alzada interpreta al concatenar la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros con la Ley de T.T., que sólo las empresas de seguros debidamente autorizadas por la Superintendencia de Seguros podrán emitir pólizas o contratos que pretendan cubrir los daños ocasionados por lo conductores y/o propietarios de vehículos a terceras personas, aunado a esto se puede observar que el contrato en cuestión inserto al expediente folios (9, 10, 11), cumple con las mismas características del contrato de seguros, es bilateral, oneroso, aleatorio, de tracto sucesivo y, principalmente, de carácter indemnizatorio. Razón por la cual una vez analizado el contrato en referencia, se puede aseverar que la actividad que realiza la empresa “Inversión Unión Nacional, C.A.”, es aquélla reservada por la Ley que rige la materia a las compañías aseguradoras.(...)”

   Para la Sala, es obvio del contexto de la providencia administrativa recurrida, que la actividad sancionada por infringir el artículo 2º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1994 (Publicada en la Gaceta Oficial N° 4.882 Extraordinario, de fecha 23 de diciembre de 1994, cuya modificación fue publicada en la Gaceta Oficial N° 4.865 Extraordinario, de fecha 08 de marzo de 1995), es la emisión de pólizas de Responsabilidad Civil de Vehículos por parte de la sociedad de comercio Inversion Unión Nacional, C.A., y no la totalidad de las actividades desarrolladas por la recurrente, en caso de que existieran, lo cual desconoce la Sala. En tal virtud, se desecha igualmente la denuncia de falso supuesto a este respecto. Así se declara.

   Demostrada la improcedencia del alegado vicio de falso supuesto, debe la Sala forzosamente, declarar sin lugar el presente recurso de nulidad. Así finalmente se declara.

   IV

   DECISIÓN

   Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación intentado por la sociedad de comercio INVERSIÓN UNIÓN NACIONAL, C.A, contra la Resolución Nº 1.287, de fecha 10 de marzo de 2003, dictada por el MINISTRO DE FINANZAS.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el presente expediente y devuélvanse los antecedentes administrativos, junto con oficio y copia certificada de la presente decisión al Ministerio de Finanzas. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los diecisiete días del mes de agosto del año dos mil cuatro (2004).- Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I.Z. El Vicepresidente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   La Magistrada,

   Y.J.G.L. Secretaria, ANAÍS MEJIA CALZADILLA Exp. Nº 2003-1082

   En dieciocho agosto del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01087.

   La Secretaria Accidental,

   S.Y.G.