Sentencia nº 00299 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 14 de Abril de 2010

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO O.E.. N° 2009-1033

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 25 de noviembre de 2009, el abogado N.J.L.R., inscrito en el INPREABOGADO bajo 79.432, actuando con el carácter de apoderado judicial de los ciudadanos M.A.P., L.D.T. y R.C., titulares de las cédulas de identidad Nos. 8.559.125, 7.281.505 y 8.825.104, respectivamente, interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo constitucional contra las Actas del CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CHAGUARAMAS DEL ESTADO GUÁRICO, publicadas en la Gaceta Municipal del referido Municipio, Nos. 001 y 002, Extraordinarios, de fechas 22 y 23 de septiembre de 2009, respectivamente, mediante las cuales se suspendieron de sus cargos de Concejales del mencionado Concejo Municipal a los dos primeros ciudadanos; y, a la última de los nombrados, se le suprimió la dieta que recibía en su condición de Concejal.

En fecha 1° de diciembre de 2009 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso y la acción de amparo interpuesta.

El 3 de diciembre de 2009 la parte recurrente presentó escrito de consideraciones con relación al recurso interpuesto.

Mediante diligencia de fecha 10 de marzo de 2010, la representación judicial de los recurrentes solicitó a la Sala que dictara “decisión expresa que analice las peticiones formuladas en el escrito recursivo…”.

Para decidir, la Sala observa:

II

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y EL AMPARO CONSTITUCIONAL

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 25 de noviembre de 2009, el apoderado judicial de los ciudadanos M.A.P., L.D.T. y R.C., antes identificados, ejerció el recurso contencioso administrativo de nulidad y el amparo constitucional, en los términos siguientes:

Como punto previo, señala que dada la distribución de competencias en materia territorial asignada a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, correspondería el conocimiento del caso de autos al Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso-Administrativo de la Región Central con sede en la ciudad de Maracay, Estado Aragua.

Indica al respecto, “que es un hecho que reviste incuestionable notoriedad judicial el que el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central con sede en la ciudad de Maracay, Estado Aragua , no esté funcionando desde el mes de julio del presente año, pues, no se ha designado Juez que desempeñe el cargo correspondiente”.

Señala que la ausencia de juzgador en el órgano jurisdiccional, supone la imposibilidad para sus representados de acceder a la justicia “los que [le] compele a acudir ante esta Sala Político-Administrativa, en su condición de máximo órgano judicial con competencias contencioso-administrativas”, la cual deberá tutelar a sus representados el acceso a la justicia de conformidad con el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Manifiesta, que en el caso de autos, aunque no resulta procedente la figura del avocamiento, “la causa o motivos de la procedencia del avocamiento y los efectos de éste pueden aplicarse analógicamente, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Código Civil (…) pues en este caso, esta honorable Sala Político-Administrativa (…) estaría llamada a conocer del presente asunto judicial en la dimensión que decida, de determinar el mejor mecanismo procesal para satisfacer la pretensión de tutela jurisdiccional que hemos hecho valer”.

Con relación al recurso contencioso administrativo de nulidad, señala que sus representados fueron legítimamente electos para ocupar los cargos de concejales del Concejo Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, siendo juramentados en la Sesión Especial N° 5 del referido Concejo de fecha 22 de agosto de 2005.

Indica que el mencionado Concejo Municipal está integrado por cinco (5) concejales y que desde el mes de agosto del año 2009, los Concejales J.M.Z. y L. delV.C.S., con el apoyo de la Alcaldesa del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico “dedicaron sus esfuerzos a desestabilizar el órgano deliberativo y legislativo (…) formulando amenazas de intervención del Concejo Municipal”, hecho que materializaron el 21 de septiembre de 2009, cuando con la presencia de la Vicepresidenta del C.L. deP.P., el P. delM.C. y dos (2) Consejos Comunales, exigieron a la ciudadana R.C. -concejala recurrente- la firma de un Acta en la cual se decidía la suspensión o destitución de sus cargos de los concejales M.A.P. y L.D.T. -también recurrentes-, lo cual se negó a hacer.

Denuncia que en esa misma fecha, sus representados tuvieron conocimiento que los concejales M.A.P. y L.D.T. habían sido suspendidos de sus cargos y que la concejala R.C. había “resultado desprovista de su dieta como Concejal”, a través de las dos Actas impugnadas.

Arguye que el Acta publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Aragua No 001, Extraordinario, del 22 de septiembre de 2009, recoge la supuesta realización de una Asamblea de Ciudadanos que habría decidido la suspensión de los concejales M.A.P. y L.D.T. y la suspensión de la dieta a la concejala R.C.. En la referida Acta se señala -a su decir- que, en fecha 21 de septiembre de 2009, a las cuatro de la tarde (4:00 p.m.) hubo una reunión de ciudadanos y ciudadanas en el Salón de Sesiones del referido Concejo Municipal.

La segunda Acta impugnada, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Aragua, No 002, Extraordinario, del 22 de septiembre de 2009, “es contemplativa de una sesión del Concejo Municipal [efectuada] para darle cumplimiento a la decisión de la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas del Municipio Chaguaramas, realizada el 21 de septiembre de 2.009”. (Agregado de la Sala).

Denuncia como vicios de los actos impugnados, los siguientes:

1. Vulneración del Estado de Derecho y quebrantamiento del orden público constitucional.

Que el orden público constitucional del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, resultó afectado con la suspensión de dos (2) de los cinco (5) concejales que integran el Concejo Municipal, quienes fueron elegidos como representantes de los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto.

Afirma el apoderado actor, ser el referendo revocatorio el medio de control idóneo respecto a los cargos de elección popular. Aduce, que sólo en casos excepcionales este tipo de funcionarios puede ser separado de su cargo por razones diferentes a la voluntad popular; sin embargo, con relación a los Concejales la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no establece expresamente cuáles son dichos casos.

Igualmente expresa, que la Asamblea de Ciudadanos que supuestamente acordó tanto la suspensión de los concejales M.A.P. y L.D.T., como la suspensión de la dieta de la concejal R.C., nunca se realizó; sin embargo, en el supuesto negado de haberse celebrado, ésta no estaría facultada constitucionalmente para exteriorizar la voluntad popular reflejada en el voto.

2. Antijuricidad de las actuaciones administrativas materializadas.

Denuncia el apoderado recurrente el vicio de incompetencia manifiesta por usurpación de autoridad, de conformidad con los artículos 19, numerales 1 y 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la decisión contenida en el Acta publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Aragua No 001, Extraordinario, del 22 de septiembre de 2009, “no está contenida en un acto administrativo emanado del Concejo Municipal de Chaguaramas, sino que se pretende que la ‘autoridad’ emisora de tal decisión sea la asamblea de ciudadanos -cuya existencia negamos-”.

Esgrime que la referida suspensión se hizo en flagrante violación a los derechos a la defensa y al debido proceso de sus representados, consagrados en el artículo 49 del Texto Constitucional, pues aún y cuando se hubiese celebrado la Asamblea de Ciudadanos, resultaría un mecanismo inidóneo para evaluar el desempeño de un funcionario en un cargo de elección popular.

Denuncia vicios de nulidad absoluta en las actuaciones subsiguientes a la emisión de las Actas impugnadas, a saber: la incorporación de los Concejales Suplentes y la designación de los nuevos Presidente, Vicepresidente y Secretaria de la Cámara Municipal.

Por otra parte, con relación a la acción de amparo constitucional ejercida en forma cautelar, el apoderado actor pretende la suspensión de los efectos de las Actas impugnadas, para lo cual alega lo siguiente:

Desde el punto de vista subjetivo son palmarias las violaciones constitucionales que afectan la esfera de derechos de nuestros representados, quienes fueron los destinatarios de los efectos de decisiones ablatorias que les suprimieron derechos atribuidos por mecanismos constitucionales como el voto popular, y que finalmente les separaron ilegítimamente de sus cargos de concejales principales del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico por obra de actuaciones que se pretende fueron desplegadas por una presunta autoridad, manifiestamente incompetente y usurpadora, a saber, la negada asamblea de ciudadanos; sin la instrumentación del procedimiento constitucional y legalmente establecido para ello, en este caso, el referendo revocatorio.

(…)

Ahora bien, de otro lado, tenemos también la patente ruptura del hilo político constitucional del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, el cual resultó inconstitucional y arbitrariamente afectado en su estabilidad y equilibrio político y administrativo por virtud de la supresión de dos (2) de los concejales principales elegidos legítimamente por el voto popular y la sustitución de los cargos que forman parte de la estructura orgánica de la Cámara Municipal.

Estas violaciones constitucionales acreditan la verificación de uno de los supuestos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional, a saber, la presunción de buen derecho, elemento cuya verificación resulta suficiente, de acuerdo a la más reiterada jurisprudencia de nuestro más alto tribunal, para declarar procedente la medida cautelar

.

III PUNTO PREVIO Mediante sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, Caso: M.E.S.V., esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le había venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta al recurso contencioso administrativo de nulidad, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, el procedimiento seguido al efecto se mostraba incompatible con la intención del Constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por tal razón, se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional; circunstancia esta que por su trascendencia hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

En atención a tales circunstancias y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial acción, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que dicho trámite es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha Ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requeridas en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó la Sala una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que una vez admitida la causa principal debe emitirse un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala entonces y nuevamente lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Esto, ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, procederá a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye, así, la Sala que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de ser acordada, se abrirá un cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

IV COMPETENCIA A los fines de determinar en el caso de autos la competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, pasa la Sala a pronunciarse en los términos siguientes:

Conforme a la jurisprudencia pacífica de este Alto Tribunal, cuando el recurso contencioso administrativo de nulidad es ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta última -la acción de amparo- se convierte en accesoria de la acción principal, en virtud de lo cual la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la del recurso de nulidad que constituye la acción principal.

En el caso de autos, el recurso contencioso administrativo de nulidad se ha interpuesto contra las Actas del Concejo Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, publicadas en la Gaceta Municipal del referido Municipio, Nos. 001 y 002, Extraordinarios, de fechas 22 y 23 de septiembre de 2009, respectivamente.

En tal sentido, cabe traer a colación el contenido del numeral 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el primer aparte de dicha norma, conforme al cual:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia (…)

31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional

(…)

El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida.

De acuerdo con la norma anteriormente transcrita, la competencia para conocer los recursos contenciosos administrativos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales y particulares de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional, corresponde a esta Sala Político-Administrativa, mas no así el conocimiento de los actos dictados por los Poderes Estadales o Municipales.

Sobre el referido particular, esta Sala Político-Administrativa en la ponencia conjunta de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: M.R.V.. Cámara Municipal del Municipio El Hatillo del Estado Miranda), delimitó las competencias de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo, en los términos siguientes:

…mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, será competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso-Administrativo:

1º. Conocer de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía no excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), ya que la unidad tributaria equivale para la presente fecha a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.

2º. Conocer de todas las demandas que interpongan la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere contra los particulares o entre sí, si su cuantía no excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), ya que la unidad tributaria equivale para la presente fecha a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.

3º. Conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción…

. (Resaltado de la Sala)

El criterio anteriormente expuesto estableció que los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo son los competentes para conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad interpuestos contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales. En consecuencia, por tratarse el caso bajo examen de un recurso contencioso administrativo de nulidad contra los actos dictados por el Concejo Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, contenidos en las Actas publicadas en la Gaceta Municipal del referido Municipio, Nos. 001 y 002, Extraordinarios, de fechas 22 y 23 de septiembre de 2009, respectivamente, su conocimiento corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central.

Ahora bien, alega el apoderado actor la imposibilidad de ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad ante el Tribunal competente -Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central- debido a que para el momento de su interposición ese Juzgado se encontraba en espera de la designación de un Juez; por lo que la representación judicial de la parte actora solicita que sea esta Sala el órgano jurisdiccional que conozca y decida su pretensión de nulidad, “en su condición de máximo órgano judicial con competencias contencioso administrativas, de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para que [les] sea tutelado el derecho constitucional establecido en el artículo 26 ejusdem…”. (Agregado de la Sala).

No obstante, se observa que en reunión de fecha 25 de enero de 2010, la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia acordó el traslado del abogado F.M. -quien se desempeñaba como Juez Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital- al Juzgado declarado competente, razón por la que mal podría esta Sala asumir el conocimiento del asunto sin menoscabar el derecho al juez natural de los justiciables.

En consecuencia, visto que cesaron las circunstancias que impidieron a los actores el ejercicio del recurso de autos ante el Tribunal competente, se ordena la remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, al cual corresponderá pronunciarse sobre la acción de amparo cautelar interpuesta por los recurrentes. Así se declara.

V DECISIÓN Con fundamento en los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. Que NO ES COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por el apoderado judicial de los ciudadanos M.A.P., L.D.T. Y R.C., contra las Actas del CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CHAGUARAMAS DEL ESTADO GUÁRICO, publicadas en la Gaceta Municipal del referido Municipio, Nos. 001 y 002, Extraordinarios, de fechas 22 y 23 de septiembre de 2009, respectivamente.

2. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de abril del año dos mil diez (2010). Años 199º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria Interina,

NOEMÍ DEL VALLE ANDRADE

En catorce (14) de abril del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00299.

La Secretaria Interina,

NOEMÍ DEL VALLE ANDRADE